政府土地收儲專項(xiàng)債券融資方案

黃春玲

關(guān)鍵字：政府債務(wù)；專項(xiàng)債券；土地儲備；融資方案

2015年以前，地方政府土地儲備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的來源主要以銀行貸款或政府融資平臺融資解決。但隨著地方政府融資規(guī)模不斷擴(kuò)大，為遏制政府債務(wù)過快增長勢頭，防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，國務(wù)院加強(qiáng)了對地方政府舉債融資行為的監(jiān)督。從2015年起，實(shí)施的新預(yù)算法規(guī)定，地方政府應(yīng)當(dāng)通過發(fā)行地方政府債券方式舉借債務(wù)，除此以外不得以其他任何方式舉債。財(cái)政部、國土資源部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號），明確各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款，土地儲備融資需求應(yīng)當(dāng)通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式解決。國家關(guān)了政府融資的“后門”，同時也打開了政府專項(xiàng)債券的“前門”，了解政府專項(xiàng)債券融資政策內(nèi)容非常有必要。

一、土地儲備專項(xiàng)債券有關(guān)政策內(nèi)容

（一）政府專項(xiàng)債券

根據(jù)《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》（財(cái)庫〔2015〕83號）定義，地方政府專項(xiàng)債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市政府）為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。

地方政府專項(xiàng)債是我國地方政府債券的一個品種，而土地儲備專項(xiàng)債券又是政府專項(xiàng)債券創(chuàng)新。

（二）土地儲備專項(xiàng)債券

根據(jù)財(cái)政部、國土資源部印發(fā)的《地方政府土地儲備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)[2017]62號），地方政府土地儲備專項(xiàng)債券是地方政府專項(xiàng)債券的一個品種，是指地方政府為土地儲備發(fā)行，以項(xiàng)目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入（土地出讓收入）償還的地方政府專項(xiàng)債券。

（三）土地儲備專項(xiàng)債券與其他政府債券的區(qū)別

二、土地儲備管理有關(guān)內(nèi)容

區(qū)別 專項(xiàng)債券 其他債券發(fā)行主體不同 省級地方政府 項(xiàng)目經(jīng)營主體（政府平臺）主要監(jiān)管部門 財(cái)政部門、國土部門 發(fā)改委項(xiàng)目要求 必須是公益項(xiàng)目 不限于公益性項(xiàng)目資金用途不同 ?？顚Ｓ?其募集資金用途比較廣泛，可以用于補(bǔ)充少量流動性資金，絕大部分用于項(xiàng)目建設(shè)投資項(xiàng)目回報(bào)要求 有一定收益，回報(bào)率是相對較低 無收益或收益極低，不一定追求固定收益回報(bào)違約償還措施不同以項(xiàng)目收益或者政府性基金來償還，如果不足以償還，則由省級政府代為償還，然后逐級從政府收入中劃撥以獨(dú)立于日常經(jīng)營帳戶的專戶償還，市場化的償還機(jī)制和增信機(jī)制（政府隱性擔(dān)保）稅收待遇不同 免征企業(yè)所得稅和個人所得稅 不享受利息免稅政策財(cái)政預(yù)算 納入預(yù)算 不列入預(yù)算

（一）土地儲備

根據(jù)財(cái)政部、國土資源部印發(fā)的《地方政府土地儲備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號），土地儲備是指地方政府為調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。

（二）土地儲備機(jī)構(gòu)

土地儲備由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。地方政府設(shè)有土地供應(yīng)中心或土地儲備中心對土地儲備進(jìn)行管理，編制屬于政府部門下屬事業(yè)單位。

（三）土地儲備范圍

1.新增城市用地的征用。征收的新增城市用地主要是已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的集體土地。

2.依法收回的國有土地。依法收回的國有土地，主要包括到期收回、違法使用收回、閑置收回等。

3.收購的國有土地。收購的國有土地，主要是指因?qū)嵤┡f城區(qū)改建或落實(shí)城市規(guī)劃而需要調(diào)整使用土地時依法取得土地的情況。

4.優(yōu)先購買的國有土地。對于城市房地產(chǎn)交易中存在明顯價格與價值不符的情況，即低于市場正常交易價格進(jìn)行房地產(chǎn)買賣的，當(dāng)?shù)卣梢孕惺箖?yōu)先購買權(quán)收回該土地的使用權(quán)，由此收回的土地需要辦理國有土地使用權(quán)注銷登記。

后三種土地收儲可歸總為存量城市土地的收購、置換、回收。

（四）土地儲備的運(yùn)作流程

土地儲備的流程主要包括征購、儲備和供地三個環(huán)節(jié)。

三、土地整理開發(fā)

土地收儲前必須進(jìn)行土地整理，即生地轉(zhuǎn)為熟地，才能在國土資源交易中心按照招拍掛程序有償出讓或轉(zhuǎn)讓。

（一）土地整理開發(fā)

土地整理開發(fā)是指由政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對一定區(qū)域內(nèi)的城市國有土地、鄉(xiāng)村集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設(shè)條件（熟地），再對熟地進(jìn)行有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過程。土地一級整理開發(fā)完成后由國土局組織相關(guān)委辦局進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收后納入市土地儲備庫。

（二）土地的整理開發(fā)模式

土地的整理開發(fā)的模式主要有以下三種，①采用工程總承包的模式，土地一級開發(fā)企業(yè)接受土地整理儲備中心的委托，按照土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等，對確定的存量國有土地、擬征用農(nóng)轉(zhuǎn)非用土地，統(tǒng)一組織進(jìn)行征地、農(nóng)轉(zhuǎn)非用、拆遷和市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，土地儲備中心按照總建設(shè)成本的一定百分比作為經(jīng)營利潤；②采用利潤分成模式，即土地一級開發(fā)企業(yè)接受土地整理儲備中心的委托進(jìn)行土地一級開發(fā)，生地變成熟地之后，土地儲備中心進(jìn)行招拍掛出讓，出讓所得扣除開發(fā)成本、相關(guān)稅費(fèi)后，由政府和企業(yè)按照一定的比例進(jìn)行分成；③采用土地補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?，即土地一級開發(fā)企業(yè)在完成規(guī)定的土地一級開發(fā)任務(wù)后，土地儲備中心并不給予現(xiàn)金計(jì)算，而是給予開發(fā)企業(yè)一定面積土地作為補(bǔ)償。

四、土地儲備融資模式

土地儲備所需資金首先是政府需要支付土地原有使用者補(bǔ)償；其次是對所收儲土地進(jìn)行必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地儲備機(jī)構(gòu)在征購和儲備的過程需要資金支持。

（一）過去融資模式

由于土地儲備機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位，在土地儲備專項(xiàng)債券出臺之前，并不具備債券發(fā)行和上市融資的基本條件，直接融資較為困難，并且土地收儲的成本相對較大，僅靠政府財(cái)政撥款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，土地儲備機(jī)構(gòu)在2015年以前的主要融資方式，是以儲備土地為抵押資產(chǎn)向商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款。

（二）美國市政債券融資模式

在美國，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資主要是由地方政府負(fù)責(zé)。建設(shè)資金來源主要包括:稅收、專項(xiàng)建設(shè)的稅費(fèi)、市政債券等。其中，市政債券融資模式最為成熟。

美國發(fā)行的債券包括兩種:一是普通責(zé)任債券（一般債券），債券以地方稅收和其他收入作為擔(dān)保;二是收入債券（專項(xiàng)債券），這種債券?？钣糜谀承┲付ɑüこ?，不以稅收做擔(dān)保，依靠設(shè)施運(yùn)行的收費(fèi)來償還本金和利息，所以要求收益率相對較高。專項(xiàng)債券發(fā)行占到總發(fā)行額度的2/3以上。

美國市政債券的發(fā)行主體包括各級地方政府和政府授權(quán)機(jī)構(gòu)，其中各級地方政府占一半，政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)約占47%，債券使用機(jī)構(gòu)約占3%。投資者美國市政債券的，主要是基金、銀行等機(jī)構(gòu)投資者和個人投資者，其中家庭和各類基金占大部分。美國市政債券發(fā)行規(guī)模巨大，，約占美國當(dāng)年GDP的3%左右。

（三）土地儲備融資的新渠道

具備舉債資質(zhì)的地方政府可以發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券，債券資金由土地儲備機(jī)構(gòu)專項(xiàng)用于土地儲備，償還資金來源為項(xiàng)目對應(yīng)并納入政府型基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入。

（四）土地債券額度管理制度

地方政府專項(xiàng)債券實(shí)行限額管理制度，財(cái)政部在國務(wù)院批準(zhǔn)的年度地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)土地儲備融資需求、土地出讓收入狀況等因素，確定年度全國土地儲備專項(xiàng)債券總額度。

債券額度由財(cái)政部下達(dá)各省級財(cái)政部門，財(cái)政部可以在國務(wù)院批準(zhǔn)的該地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑額度并予批復(fù)，抄送國土資源部。

五、前景及展望

土地實(shí)行招拍掛制度后，開發(fā)商在公開市場上獲取增量廉價土地儲備的機(jī)會越來越少。隨著城市規(guī)劃與限制耕地面積，新增供給壓力也越來越大。而經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，居民購買力不斷提高，土地需求將持續(xù)保持旺盛局面。

以某城區(qū)政府為例，目前納入土地儲備項(xiàng)目總用地面積為566669平方米，折合850畝，項(xiàng)目規(guī)劃用途為居住、商業(yè)、公益一體用地。項(xiàng)目用地前期總投資約31500萬元，土地儲備籌資方式為政府土地儲備專項(xiàng)債券。

隨著北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)開放開發(fā)漸次深入發(fā)展，土地收儲領(lǐng)域和規(guī)模不斷擴(kuò)大，收儲形式逐步多樣化，在土地供給相對穩(wěn)定，土地需求持續(xù)增加的市場行情下，未來土地整理開發(fā)業(yè)務(wù)將具有廣闊的發(fā)展空間，拓寬土地儲備渠道，創(chuàng)新多元融資方式，土地專項(xiàng)債券將推進(jìn)社會公益事業(yè)建設(shè)，并創(chuàng)造良好的社會效益。