城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌中的央地關(guān)系研究*
——基于博弈論的分析視角

鄧 悅 汪佳龍

(武漢大學(xué)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院，湖北武漢，430072)

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出，“十三五”期間將“實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”。黨的十九大報告中重申“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”，充分體現(xiàn)了中央推進(jìn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的決心。2018年國務(wù)院政府工作報告提出，本年將“建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度”，邁出了養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的第一步。在此背景下研究社會養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌問題，既是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的需要，同時也是貫徹落實(shí)黨的十九大精神的具體體現(xiàn)，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。[1]

我國目前實(shí)行的是“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，職工個人賬戶具有長期積累和私人產(chǎn)權(quán)的屬性，[2]筆者認(rèn)為個人賬戶基金不宜進(jìn)行全國統(tǒng)籌，黨的十九大報告提出的“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”主要指的是城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金(即社會統(tǒng)籌基金)的全國統(tǒng)籌?；A(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，即由中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一管理全國范圍內(nèi)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，中央政府承擔(dān)養(yǎng)老保險的制度成本和兜底責(zé)任。[3]基礎(chǔ)養(yǎng)老金的性質(zhì)決定了其統(tǒng)籌層次越高，越符合“大數(shù)法則”的基本原理，即在足夠大的人群當(dāng)中進(jìn)行互助共濟(jì)，制度的風(fēng)險就相對較小。[4]

理論界對于實(shí)施基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌已經(jīng)形成共識，討論和爭議的焦點(diǎn)在于如何在操作層面實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的操作層面問題。林毓銘認(rèn)為基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的推進(jìn)難點(diǎn)在于地方利益的矛盾、碎片化的管理制度以及個人賬戶的空賬運(yùn)行，因此需從養(yǎng)老保險制度模式、養(yǎng)老保險基金預(yù)算、中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系以及搭建養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)大數(shù)據(jù)平臺等方面進(jìn)行推動。[5]肖嚴(yán)華等建議構(gòu)建繳費(fèi)率門檻較低、各類型勞動者均能參加的“國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”，以“中央?；鶖?shù)，地方補(bǔ)差額”為原則度過過渡期。[6]龐鳳喜等通過對基礎(chǔ)養(yǎng)老金財政負(fù)擔(dān)情況的測算發(fā)現(xiàn)，未來基礎(chǔ)養(yǎng)老金財務(wù)運(yùn)行狀況不容樂觀，中央財政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起“兜底”責(zé)任，統(tǒng)一征收主體、理順分配方式、降低繳款負(fù)擔(dān)，盡快推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。[7]齊海鵬等人認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌面臨中央與地方之間的利益博弈、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的債務(wù)風(fēng)險等問題，必須通過整合現(xiàn)行財權(quán)事權(quán)制度、建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金垂直管理機(jī)構(gòu)以及加快推進(jìn)社會保險費(fèi)改稅進(jìn)程來推動基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌進(jìn)程。[8]

整體而言，學(xué)者們從不同角度探討了實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的探索性方案，雖然有不少學(xué)者指出中央政府與地方政府的利益沖突是阻礙基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的障礙之一，但較少有學(xué)者專門針對基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌中的央、地利益沖突問題進(jìn)行分析。本文基于博弈模型，分析了基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次提高過程中的央、地利益沖突，借助博弈論模型探討實(shí)現(xiàn)利益均衡的條件，并結(jié)合實(shí)際提出調(diào)適措施，為推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌建言獻(xiàn)策。

一、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的現(xiàn)狀及困境分析

(一)基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌的歷史沿革及現(xiàn)狀

新中國成立以來，我國的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次隨著社會保障制度的發(fā)展不斷變遷。改革開放之前的計劃經(jīng)濟(jì)時代，最早規(guī)定養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的是1951年頒布的《勞動保險條例》，文件確定企業(yè)職工養(yǎng)老保險模式是由各級工會統(tǒng)一征繳和管理的勞動保險金，最終由全國總工會統(tǒng)一匯總，在全國范圍內(nèi)調(diào)劑。進(jìn)入社會主義市場經(jīng)濟(jì)時代，國有企業(yè)改革和大量非公有制企業(yè)的出現(xiàn)，使許多地區(qū)開始探索養(yǎng)老保險制度的縣市級統(tǒng)籌。1997年國務(wù)院出臺《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保障制度的決定》，提出盡快實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的縣市級統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌過渡，并最終實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌。《2009年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2009年全國31個省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已建立養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度。[9]

但2012年8月審計署發(fā)布的《全國社會保障資金審計結(jié)果公告》顯示，截至2011年底，全國有17個省份尚未完全達(dá)到省級統(tǒng)籌的“六統(tǒng)一”*根據(jù)原勞動保障部、財政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》(勞社部發(fā)〔2007〕3號)中規(guī)定的省級統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，“六統(tǒng)一”指的是統(tǒng)一制度和政策、統(tǒng)一繳費(fèi)比例和繳費(fèi)基數(shù)、統(tǒng)一待遇計發(fā)辦法、統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一編制和實(shí)施基金預(yù)算、統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)程等。標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)統(tǒng)籌層次完成度的不同，可將全國的養(yǎng)老金統(tǒng)籌模式劃分為三類：一是完全的省級統(tǒng)收統(tǒng)支模式，主要有北京、天津、上海、重慶、陜西、青海、西藏、重慶等8個省份、地區(qū)；二是地級市統(tǒng)收統(tǒng)支模式；三是縣級統(tǒng)收統(tǒng)支模式，通過建立省級調(diào)劑金在省內(nèi)調(diào)劑余缺。[10]這說明了目前我國的省級統(tǒng)籌尚處于低級階段，仍需要大部分省份加快步伐完成真正意義上的養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌，為最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”是十九大報告中黨對民生福祉的期許，更凸顯出此項(xiàng)任務(wù)的重要性和緊迫性。

(二)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)困境

1.基礎(chǔ)養(yǎng)老金結(jié)余省際差異較大，利益難以協(xié)調(diào)

目前中東西部的各個省份之間，人口結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致的養(yǎng)老金結(jié)余差距非常顯著，養(yǎng)老金富余的省份擔(dān)心全國統(tǒng)籌后自身的利益受損，養(yǎng)老金缺口較大的省份對財政補(bǔ)貼的過度依賴，會加劇養(yǎng)老保險制度的財務(wù)風(fēng)險。如表1所示，2016年全國養(yǎng)老金年度結(jié)余最高的是廣東，達(dá)到1140億元，最低的黑龍江為-327億元，二者相差1467億元。東部各發(fā)達(dá)省份的養(yǎng)老金累計結(jié)余遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中西部各省。從養(yǎng)老金累計結(jié)余來看，差異也是非常明顯的。如表2所示，養(yǎng)老金累計結(jié)余廣東省最高(7652.6億元)，黑龍江最低(-196.1億元)，各省份間的標(biāo)準(zhǔn)差為6773.02(億元)。東中西部地區(qū)的累計結(jié)余差異自高到低是：東部>西部>中部。東部地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)差為2189.87(億元)，平均值為2275.5(億元)；西部地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)差為605.75(億元)，平均值為604.88(億元)；中部地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)差為471.14(億元)，平均值為764.31(億元)。區(qū)域間養(yǎng)老金收支能力的差距造成了福利水平和養(yǎng)老保險責(zé)任的不對等，利益難以協(xié)調(diào)是當(dāng)前養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次提高問題的癥結(jié)所在。

表1 2016年各省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金年度結(jié)余和累計結(jié)余情況 單位：億元

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒2017》。

2．養(yǎng)老保險制度財務(wù)壓力大，急需政府加大財政支持力度

由于我國目前“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險制度是由計劃經(jīng)濟(jì)時代企業(yè)養(yǎng)老保險制度發(fā)展而來，因而出現(xiàn)的轉(zhuǎn)制成本理應(yīng)由各級政府的財政補(bǔ)貼來承擔(dān)。[11]但實(shí)際中，各級政府的財政補(bǔ)貼支持力度不夠。如圖1所示，雖然2011—2016年各級財政補(bǔ)貼在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金總收入中占比逐年增加，但總體占比偏小，其中2016年各級財政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險基金6511 億元，僅占養(yǎng)老保險基金總收入的18.57%。從各地的實(shí)際情況來看，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險征繳收入是各省基本養(yǎng)老保險基金總收入的主要組成部分，但各地之間的差異十分明顯。如表3所示，2015年基本養(yǎng)老保險征繳收入占基金總收入的比重北京最高，達(dá)到92.35%，江蘇、浙江、山東等6個省份均高于80%，遼寧、吉林、黑龍江等8個省份均低于70%，最低的是新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，僅為39.29%。這表明經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老保險制度財務(wù)可持續(xù)性較強(qiáng)，但也因此獲得的財政支持較少；經(jīng)濟(jì)條件較差的地區(qū)養(yǎng)老保險制度財務(wù)可持續(xù)性往往較弱，對財政的依賴性強(qiáng)，需要財政給予更多的支持。[12]

表2 2016年東中西部城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余差異情況 單位：億元

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒2017》。

數(shù)據(jù)來源：《2011-2016年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。

表3 2015年各省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金征繳收入占基金總收入的比重 單位：%

數(shù)據(jù)來源：鄭秉文：《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2016》，69頁，北京，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2016。

3．中央與地方養(yǎng)老保險責(zé)任劃分不清晰，存在利益分歧

實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌有利于養(yǎng)老金風(fēng)險共濟(jì)功能的發(fā)揮、制度公平的實(shí)現(xiàn)、全國勞動力市場的完善，是養(yǎng)老保險制度不斷完善和保證可持續(xù)性的重要組成部分。養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次決定著財權(quán)與事權(quán)的范圍，中央政府實(shí)行養(yǎng)老金全國統(tǒng)收統(tǒng)支會造成地方政府財權(quán)與事權(quán)的不對等，損害了地方發(fā)展本地區(qū)福利的能力，影響了地方政府的收繳積極性，容易引起他們的抵觸情緒。[13]對地方政府而言，尤其是養(yǎng)老金富余的省份，用他們的結(jié)余資金去填補(bǔ)其他地區(qū)的養(yǎng)老金缺口，無疑會造成自身利益受損。如果社會總福利的增長以犧牲他們的利益為前提，那么政策本身與帕累托改進(jìn)原則相悖。另外，地方利己主義易造成部分地方存在推卸自身養(yǎng)老保險責(zé)任的行為，增加養(yǎng)老保險制度的道德風(fēng)險，進(jìn)而阻礙基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的步伐。中央與地方之間的利益分歧是目前養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌面臨的主要阻力因素，需要尋求雙方都能接受的利益均衡點(diǎn)。[14]

二、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌中中央政府與地方政府利益的辯證關(guān)系

城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行全國統(tǒng)籌政策關(guān)系到中央政府與地方政府的切身利益，二者之間既存在目標(biāo)上的一致性又存在直接利益的博弈。如果地方政府對基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌政策采取積極配合的態(tài)度，那么政策的實(shí)施將會達(dá)到帕累托最優(yōu)，實(shí)現(xiàn)社會福利最大化；如果地方政府采取抵制或不執(zhí)行的態(tài)度，政策的實(shí)施效果將會大打折扣，并最終造成社會福利的損失。[15]

(一)社會福利目標(biāo)上的一致性

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，社會保障具有再分配功能，通過社會保障政策的實(shí)施可以實(shí)現(xiàn)國民收入再分配，進(jìn)而達(dá)到社會福利最大化的社會目標(biāo)。[16]基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌要求中央政府統(tǒng)一對養(yǎng)老保險基金在全國層面進(jìn)行統(tǒng)籌與再分配，統(tǒng)一征收，統(tǒng)一管理和運(yùn)營，并承擔(dān)制度的“兜底”責(zé)任；同時要求明晰統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶之間的區(qū)別和各自的功能，建立和完善分賬管理制度，進(jìn)而可以有針對性地做實(shí)個人賬戶；在此基礎(chǔ)之上，完成基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)率和基金管理的統(tǒng)一，消除勞動力跨地區(qū)流動的制度障礙，優(yōu)化全國范圍內(nèi)的勞動力資源配置。從長期來看，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌將有利于全國范圍內(nèi)養(yǎng)老金收支平衡，避免出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險，保證養(yǎng)老保險制度財務(wù)的可持續(xù)性，從而增進(jìn)社會福利。對地方政府而言，中央政府完善養(yǎng)老保障制度是促進(jìn)社會公平的一種舉措，有利于營造穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會環(huán)境，保障地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)本地區(qū)福利的增長。因此，從社會福利的視角來看，二者的目標(biāo)是一致的。

(二)財權(quán)與事權(quán)分配上的對立性

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌具有明顯的再分配效應(yīng)，中央政府通過統(tǒng)籌全國的基礎(chǔ)養(yǎng)老金征繳、管理與運(yùn)營，在基金余缺程度不同的省份之間進(jìn)行平滑調(diào)劑，增強(qiáng)養(yǎng)老保險制度的互助共濟(jì)的功能，最終達(dá)到全國范圍內(nèi)的收支平衡。但這一政策會造成養(yǎng)老金流出省份的福利損失，損害他們的既得利益，尤其是會影響地方政府對本地區(qū)財權(quán)與事權(quán)的控制。根據(jù)部分學(xué)者對養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌阻礙因素的分析，發(fā)現(xiàn)各級地方政府普遍存在自身利益最大化的行為傾向。[17]地方政府作為中央政府政策的執(zhí)行者，優(yōu)先考慮的是自身和本地區(qū)的利益。掌握養(yǎng)老保險基金意味著對財權(quán)與事權(quán)的控制，從而有更大的能力發(fā)展本地區(qū)福利，這關(guān)系到政府官員的政績考核。如果中央政府的政策與自身的利益相悖，地方政府對于政策執(zhí)行的態(tài)度也會變得消極甚至是抵制或不執(zhí)行。對于基金流入的省份而言，過度依賴其他省份的資金轉(zhuǎn)移和中央財政補(bǔ)貼，則極易引發(fā)道德風(fēng)險，可能會出現(xiàn)養(yǎng)老保險制度上的逆向選擇。[18]因此，中央政府與地方政府在財權(quán)與事權(quán)分配上存在對立性，由此也帶來二者直接目的的錯位和利益的博弈。

三、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌中中央政府與地方政府的博弈分析

經(jīng)濟(jì)學(xué)中的博弈理論是針對各利益主體間的利益沖突和相互決策展開研究的一門學(xué)科，它包括三個基本要素，即博弈人、策略集以及支付函數(shù)。一般地，通常假定博弈主體都是完全理性的，即理性經(jīng)濟(jì)人能夠?qū)?fù)雜的過程進(jìn)行推理，追求利潤最大化是其行動目標(biāo)。[19]中央政府積極推行養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，卻沒有做好承擔(dān)更多財政責(zé)任的準(zhǔn)備；地方政府消極執(zhí)行或抵制養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，目的在于爭取更大的財權(quán)和事權(quán)。因此，二者針對這一政策的實(shí)施必然發(fā)生博弈。從經(jīng)濟(jì)博弈論的視角分析中央政府與地方政府在基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌中相互博弈的內(nèi)在機(jī)理，有利于清晰、直觀地認(rèn)識到中央與地方在最佳利益決策上的不同，并分析出如何決策才能達(dá)到二者利益的均衡。

(一)基本假設(shè)

中央政府下達(dá)其制定的養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌政策給各省級地方政府，要求其執(zhí)行與實(shí)施，并且根據(jù)地方政府的執(zhí)行情況做出相應(yīng)的調(diào)整或獎罰?；诖耍o出以下中央政府與地方政府博弈模型的假設(shè)條件。

第一，博弈參與主體為中央政府與地方政府，二者均了解自身的博弈狀況，對各自的利益狀況有著良好的預(yù)判能力。

第二，假設(shè)針對中央政府出臺的養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌政策，地方政府有“執(zhí)行”和“抵觸”兩種策略選擇，相應(yīng)地中央政府則有“處罰”和“不處罰”兩種策略選擇。

第三，假設(shè)地方政府選擇“執(zhí)行”策略時獲得的支付函數(shù)為R，中央政府獲得的支付函數(shù)為R*，同時中央政府對地方政府的行為給予鼓勵，需要支付獎勵成本E；假設(shè)地方政府選擇“抵觸”策略時獲得的支付函數(shù)為R1(R1>R)，在這種情況下中央政府有兩種選擇：當(dāng)選擇“不處罰”策略時，中央政府的支付函數(shù)為0，當(dāng)選擇“處罰”策略時，地方政府需要支付處罰成本C，中央政府需要支付因地方政府的不配合態(tài)度所帶來的調(diào)整成本C1。

第四，假設(shè)中央政府與地方政府之間的博弈符合完全信息條件，且二者的理性程度相同，均追求自身利益的最大化。[20]

(二)博弈模型的構(gòu)建與分析

根據(jù)上面的基本假設(shè)條件，可得到中央政府與地方政府之間的博弈矩陣圖，見表4。

表4中央政府與地方政府的博弈矩陣

中央政府處罰不處罰地方政府執(zhí)行抵觸R,R*-C1-ER1-C,R*-C1R,R*-ER1,0

通過對矩陣圖的分析發(fā)現(xiàn)：當(dāng)?shù)胤秸x擇“執(zhí)行”策略時，中央政府的最優(yōu)選擇是不處罰(R*-E>R*-C1-E)，而當(dāng)中央政府選擇“不處罰”策略時，地方政府的最優(yōu)選擇是抵觸(R1>R)，繼續(xù)這個過程，當(dāng)?shù)胤秸x擇“抵觸”策略時，中央政府的最優(yōu)選擇存在兩種情況：如果R*-C1<0，中央政府的最優(yōu)選擇是不處罰，此時地方政府的抵觸行為能夠使其獲益達(dá)到最大，但同時也會造成社會整體福利的損失，這種情況下基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌政策將無法實(shí)現(xiàn)；如果R*-C1>0，中央政府的最優(yōu)選擇是處罰，當(dāng)中央政府選擇“處罰”策略時，地方政府的最優(yōu)選擇又存在兩種情況：若R1-CR，那么地方政府的最優(yōu)選擇是抵觸，此時地方政府的利益雖然受損但仍然在可接受的范圍內(nèi)，而中央政府不僅無法順利推行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的政策，而且還需要承擔(dān)因處罰所帶來的負(fù)面效應(yīng)。因此，可以得出兩點(diǎn)結(jié)論：一是由地方政府所承擔(dān)的因抵觸行為所帶來的處罰成本越大，地方政府選擇“抵觸”策略的概率就會越?。欢侵醒胝惺艿恼{(diào)整成本越大，中央政府選擇“不處罰”的概率也會越大。

下面再來考慮混合策略情況下該博弈模型的運(yùn)行機(jī)理。假設(shè)p為地方政府選擇“執(zhí)行”策略的概率，那么選擇“抵觸”策略的概率則為1-p。地方政府作為理性的經(jīng)濟(jì)人，不會讓中央政府利用自己的策略選擇而占優(yōu)，即地方政府選擇“執(zhí)行”策略的概率會使得中央政府選擇“處罰”或“不處罰”這兩種策略的期望收益相等，假設(shè)中央政府實(shí)行“處罰”與“不處罰”兩種策略的預(yù)期期望分別為S1和S2，從而有：

S1=p·(R*-C1-E)+(1-p)·(R*-C1)

(1)

S2=p·(R*-E)+(1-p)·0

(2)

令S1=S2可得：

p·(R*-C1-E)+(1-p)·(R*-C1)= p·(R*-E)+(1-p)·0

(3)

將(3)式化簡可得：

p=(R*-C1)/ R*

(4)

同理，假設(shè)q為中央政府選擇“處罰”策略的概率，那么選擇“不處罰”策略的概率則為1-q，完全理性的中央政府也不會讓地方政府利用自己的策略選擇而有機(jī)可乘，從而會使得地方政府在“執(zhí)行”與“抵觸”兩種策略選擇之間的期望收益相等，假設(shè)地方政府實(shí)行“執(zhí)行”與“抵觸”兩種策略的預(yù)期期望值分別為S1*和S2*，于是有：

S1*=q·R+(1-q)·R

(5)

S2*=q·(R1-C)+(1-q)·R1

(6)

令S1*= S2*可得：

q·R+(1-q)·R= q·(R1-C)+(1-q)·R1

(7)

化簡可得：

q=(R1-R)/C

(8)

由此可知，地方政府會以((R*-C1)/ R*，C1/ R*)的概率分布隨機(jī)地選擇“執(zhí)行”和“抵觸”策略，而中央政府以((R1-R)/C，(C- R1+R)/C)的概率分布隨機(jī)地選擇“處罰”和“不處罰”策略，此時，博弈雙方都不能通過改變自己的行為選擇而提高收益，因此就構(gòu)成了養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌中中央政府與地方政府博弈關(guān)系模型的一個混合策略納什均衡。分析這一博弈過程發(fā)現(xiàn)，R*= C1/(1-p)的值隨著C1的增大而增大，即中央政府從實(shí)施養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌政策中所獲得的支付函數(shù)隨著調(diào)整成本C1的增加而增加，而調(diào)整成本是由中央政府處罰地方政府的消極態(tài)度所導(dǎo)致的，因此調(diào)整成本越大意味著中央政府對地方政府的處罰力度越大。根據(jù)p=(R*-C1)/ R*可知，地方政府選擇“執(zhí)行”策略的概率p隨C1的增大而減小，即中央政府的處罰力度如果過重的話，地方政府執(zhí)行中央政府政策的概率反而會變小，在這種情況下可能會造成中央政府與地方政府利益雙損的局面。根據(jù)q=(R1-R)/C可知，中央政府選擇“處罰”策略的概率q隨地方政府的處罰成本C的增大而減小，即當(dāng)處罰成本使地方政府無法從“抵觸”策略獲取足夠多的利益時，地方政府有更大的概率選擇執(zhí)行中央的政策，而中央政府選擇“處罰”策略的概率也會隨之而減小。

綜上分析，我們可以看出，中央政府在與地方政府的博弈過程中策略的選擇、處罰的態(tài)度和力度以及所承擔(dān)的調(diào)整成本是影響博弈結(jié)果的關(guān)鍵因素，直接決定了地方政府選擇何種策略的預(yù)期收益，進(jìn)而決定地方政府的策略選擇。當(dāng)中央政府與地方政府在博弈中實(shí)現(xiàn)利益的均衡，則二者在政策目標(biāo)上達(dá)成一致，從而促進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌政策的順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)社會福利的最大化；當(dāng)二者在博弈中的策略選擇無法實(shí)現(xiàn)均衡，極易導(dǎo)致“上有政策，下有對策”的政策環(huán)境，養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌政策實(shí)施也就無法達(dá)到預(yù)期效果。因此，只有作為政策的制定者的中央政府與作為政策執(zhí)行者的地方政府形成合力，達(dá)到利益分配的均衡，才能將政策的促進(jìn)作用發(fā)揮到最大。

四、推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的政策建議

城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌是中央政府從頂層設(shè)計上完善養(yǎng)老保險制度的一種體現(xiàn)，旨在增強(qiáng)養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性、縮小地區(qū)發(fā)展差距、促進(jìn)民生福利建設(shè)。從長遠(yuǎn)來看，這項(xiàng)政策符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，有利于國計民生；從短期來看，利益立場的不同造成了中央與地方目標(biāo)和步調(diào)的不一致，二者在相互博弈的過程中會帶來時間成本和福利損失。因此，筆者將在博弈模型分析的基礎(chǔ)之上，從中央政府與地方政府不同利益主體出發(fā)，探討政策層面實(shí)現(xiàn)利益結(jié)構(gòu)均衡的新思路以及做出相應(yīng)調(diào)整的建議。

(一)中央政府下放部分財權(quán)，建立兩級管理體制

中央與地方之間的利益博弈源于責(zé)任界定的不明晰，尤其是將原屬于地方政府管理的基礎(chǔ)養(yǎng)老金收歸中央統(tǒng)一調(diào)配后，地方政府仍需對本地區(qū)養(yǎng)老保險發(fā)展負(fù)責(zé)，甚至仍需承擔(dān)部分基金收支缺口的財政責(zé)任，因而地方政府的抵觸情緒會更加明顯。對中央政府而言，需要解決的是基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)收統(tǒng)支后如何確定地方政府承擔(dān)的養(yǎng)老保險責(zé)任。對地方政府而言，需要摒棄地方利益保護(hù)主義觀念，從大局出發(fā)，積極配合中央政府推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)中央與地方利益均衡應(yīng)從兩方面著手：一是建立兩級管理體制，即中央政府負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險繳費(fèi)率、預(yù)算總額的確定以及基金的管理與運(yùn)營，與省級政府形成對接，簡化管理層次，各省級政府按照既定繳費(fèi)率負(fù)責(zé)征收養(yǎng)老保險費(fèi)，并按規(guī)定的比例上繳中央統(tǒng)一經(jīng)辦，剩余部分作為自留資金用于發(fā)展本地區(qū)福利；二是中央政府下放部分財權(quán)，將部分無關(guān)緊要的小稅種的征收劃歸地方，由地方負(fù)責(zé)其征收和使用，中央財政承擔(dān)同時轉(zhuǎn)制成本并承諾填補(bǔ)原本存在的收支缺口。在此基礎(chǔ)之上，還應(yīng)將中央與地方之間的責(zé)權(quán)劃分以法律的形式確定下來，改變以往靠談判或行政指示來推行政策的方式，促進(jìn)政策的上傳下達(dá)，提高執(zhí)行效率。

(二)加快完成中央調(diào)劑金制度，彈性推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌

如何協(xié)調(diào)各地區(qū)間的利益分配是處理中央與地方關(guān)系的難點(diǎn)。目前中國各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、養(yǎng)老保險制度碎片化管理、養(yǎng)老金賬戶基金結(jié)余差異明顯等現(xiàn)狀決定了推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌不能一蹴而就，需要根據(jù)各地的實(shí)際情況分階段進(jìn)行。目前，政府工作報告已經(jīng)提出2018年正式試點(diǎn)中央調(diào)劑金制度，并規(guī)定各省按3%的養(yǎng)老金提取比例充實(shí)中央調(diào)劑金賬戶。筆者認(rèn)為，這項(xiàng)新制度應(yīng)盡快落實(shí)，中央調(diào)劑金賬戶中的資金要及時足額到賬，各省的養(yǎng)老金提取比例應(yīng)分階段逐年提高，同時資金來源還應(yīng)包括中央財政的轉(zhuǎn)移支付和基金投資收益。中央調(diào)劑金可以交由全國社會保障基金理事會集中統(tǒng)一投資運(yùn)作，并實(shí)行專門的預(yù)算和監(jiān)督。這一階段，中央政府僅需利用中央調(diào)劑金在全國范圍內(nèi)調(diào)劑余缺，彌補(bǔ)養(yǎng)老金收支缺口，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的管理仍由省級統(tǒng)籌。根據(jù)養(yǎng)老金收支缺口的實(shí)際情況，在中央調(diào)劑金的基礎(chǔ)之上建立全國統(tǒng)籌賬戶，進(jìn)一步達(dá)到由中央統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一管理經(jīng)營的更高層次。彈性推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌有其實(shí)際好處：一是方式相對溫和，方便地方政府有時間做出調(diào)整，同時使中央與地方之間的利益沖突最小化；二是有利于減少制度調(diào)整帶來的成本和收益的混亂。

(三)完善政績考評系統(tǒng)，減小地方利益保護(hù)主義阻力

地方政府對于基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌政策的態(tài)度和利益考量直接決定其執(zhí)行力度和執(zhí)行效果，如何最大限度地減弱中央與地方各級政府之間的利益博弈，同時又能調(diào)動地方政府的積極性，是中央政府需要從制度層面解決的問題。建立科學(xué)的政績考核系統(tǒng)，是激勵和約束地方政府官員的有效手段。首先，將統(tǒng)籌層次的完成度作為政績考評指標(biāo)納入政績考評體系，使民生福利指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會指標(biāo)以及生態(tài)指標(biāo)一樣，共同促進(jìn)地方政府官員樹立科學(xué)的政績觀。這有利于使地方政府意識到基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次與自身利益息息相關(guān)，從而調(diào)動其推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的積極性。其次，明確獎懲的激勵約束機(jī)制，對于無法在規(guī)定的時間內(nèi)完成統(tǒng)籌任務(wù)的地方政府給予處罰，對于積極完成統(tǒng)籌任務(wù)的給予相應(yīng)的獎勵，從而實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌政策與地方政府官員的切身利益相掛鉤，促進(jìn)政策及時、充分地落實(shí)。第三，強(qiáng)化對地方政府官員的培訓(xùn)，加深地方政府官員對于基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的認(rèn)知，轉(zhuǎn)變以自身利益為出發(fā)點(diǎn)的觀念限制，樹立全局觀念和整體利益意識。[21]

(四)中央政府需要承擔(dān)更大的財政責(zé)任

目前全國31個省份中，中西部省份普遍面臨養(yǎng)老金積累不足的困境，如果僅靠這些省份自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展來解決明顯不現(xiàn)實(shí)。中央財政補(bǔ)貼養(yǎng)老保險基金的資金占養(yǎng)老保險基金總額的比例雖有所增長，但仍有很大的提升空間。地方政府與中央政府之間的博弈很大部分就是因?yàn)樽陨碡斄Φ牟蛔悖绻醒胝謸?dān)地方政府財政責(zé)任顧慮，那么二者之間的利益博弈也會減弱許多。從現(xiàn)實(shí)來看，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)以中高速增長，中央財政收入也是逐年增加，足夠的財力支持為中央政府承擔(dān)更多財政責(zé)任提供了可能；而人口老齡化的不斷加劇和養(yǎng)老保險財務(wù)風(fēng)險的存在，則客觀上反映了中央政府需要承擔(dān)更大財政責(zé)任的緊迫性。因此，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌還需中央政府承擔(dān)更大的財政責(zé)任，尤其是對歷史欠債和轉(zhuǎn)制成本的承擔(dān)。有效的方式就是建立專項(xiàng)財政補(bǔ)貼預(yù)算制度，轉(zhuǎn)變過去隨意性的財政轉(zhuǎn)移支付制度，形成固定的長效機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的目標(biāo)。