以色列社會(huì)保障制度創(chuàng)新及其對(duì)中國的啟示*

陳永勝 鐘仁耀

(華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，上海，200062)

不考慮國土面積、總?cè)丝?、自然資源和政治制度等因素，中國和以色列有諸多的共同之處：兩國都分布于地球北緯30°上下地帶，擁有深厚的民族性積淀及悠久的文化傳承，都經(jīng)歷過艱辛曲折的建國歷程及發(fā)展史。此外，20世紀(jì)中葉中以兩國在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與變革過程中還呈現(xiàn)出了驚人的相似性。濃厚的民族契約精神、長期的社會(huì)危機(jī)意識(shí)和獨(dú)特的科技創(chuàng)新文化背景，使以色列在制度建設(shè)、機(jī)制創(chuàng)新等方面遠(yuǎn)超德國、日本、韓國等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，特別是20世紀(jì)70年代以色列開始實(shí)行的老年人長期照護(hù)保險(xiǎn)(Long-Term Care Insurance，以下簡(jiǎn)稱LTCI)在制度建設(shè)方面的探索及所取得的成就，成了日后各國競(jìng)相仿效的經(jīng)典范式。[1]中以不僅在國情上有許多共同之處，而且兩國民族間的友好交往也源遠(yuǎn)流長，[2]最早甚至可以追溯至漢代。[3]以色列在社會(huì)保障制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可以為人口老齡化日益加劇的中國帶來新的啟示。誠如以色列前總理、著名政治家埃胡德·奧爾默特所言：“我們與中國有如此之多的共通之處，我們不可錯(cuò)失良機(jī)。”[4]

一、中、以兩國的“共通之處”

(一)高速經(jīng)濟(jì)增長

中國和以色列一樣，建國時(shí)都面臨著工農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、政治環(huán)境差等不利條件，但經(jīng)過近70年的不懈努力兩個(gè)國家都創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡。自1949年10月1日起，中國的經(jīng)濟(jì)增長先后經(jīng)歷了兩個(gè)大的飛躍期：第一個(gè)時(shí)期，1949—1957年，主要以“三大改造”和“一五”計(jì)劃的實(shí)施及完成為標(biāo)志，國內(nèi)生產(chǎn)總值從“一五”計(jì)劃實(shí)施前的679億元人民幣，躍升至1957年的1068億元人民幣，政府財(cái)政收入也從183.7億元人民幣增長到310.2億元人民幣，特別在1953—1956年，全國工業(yè)總產(chǎn)值平均每年遞增19.6%，農(nóng)業(yè)總生產(chǎn)值每年遞增4.8%；[5]第二個(gè)時(shí)期，1978年至今，主要以十一屆三中全會(huì)的召開為起點(diǎn)，中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)近40年的高速增長，國內(nèi)生產(chǎn)總值從1978年的3645億元人民幣增長到2015年的67.7萬億元人民幣(經(jīng)濟(jì)總量已穩(wěn)居世界第2位)，持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長也使中國的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值從1949年的27美元增長到2015年的7924美元。[6]

以色列自1948年5月14日建國起，經(jīng)歷了20多年的經(jīng)濟(jì)高速增長期，特別是1951—1972年其國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長達(dá)10%，人民生活水平大幅提高。[7]至1998年，在50年的時(shí)間里以色列的人口增長了330%，超過580萬人，而其人均生活水平卻提高了370%，經(jīng)濟(jì)增長更是超過了2100%，按1998年的購買力計(jì)算，以色列國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到了1020億美元，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到1.81萬美元，超過了一些工業(yè)發(fā)達(dá)國家。[8]至2015年，若按時(shí)年的國際匯率計(jì)算，以色列國內(nèi)生產(chǎn)總值已超過了3000億美元，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值也超過了3.5萬美元。[9]

(二)人口大規(guī)模流動(dòng)

人口的大規(guī)模流動(dòng)不僅會(huì)嚴(yán)重干擾個(gè)人依法參與或享有社會(huì)保障制度的權(quán)利，而且也會(huì)對(duì)其家庭成員或社會(huì)成員應(yīng)該履行的義務(wù)產(chǎn)生嚴(yán)重干擾。中以兩國產(chǎn)生人口流動(dòng)的機(jī)理不同：中國主要是由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化原因造成不同市轄區(qū)間的人口流動(dòng)，而以色列主要是由于“阿利亞”(Aliya)*阿利亞，指散居或流亡在世界各地的猶太人有計(jì)劃、有目的、有組織地回歸故土以色列的移民活動(dòng)，特別是指1881年開始的大規(guī)模移民回歸浪潮。原因造成其他國家人口向以色列移民。中國和以色列大規(guī)模的人口流動(dòng)或人口遷移都嚴(yán)重影響了兩國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，也影響了兩國社會(huì)政策的制定，如中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，就涉及統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化等深層次問題。[10]資料顯示：自以色列建國后至2000年，其他國家向以色列移民的人口總數(shù)累計(jì)已達(dá)231萬人次，占到了2000年以色列總?cè)丝诘?6.3%；[11]2010—2015年，中國年均流動(dòng)人口總數(shù)達(dá)23867萬人次，其中2014年流動(dòng)人口總數(shù)達(dá)25300萬人次，也占到了時(shí)年全國總?cè)丝跀?shù)(大陸地區(qū))的18.5%(見表1)。

表1 不同年代/份以色列、中國的移民/流動(dòng)人口情況 單位：萬人

資料來源：(以)埃利·巴爾納維：《世界猶太人歷史：從〈創(chuàng)世紀(jì)〉到二十一世紀(jì)》，劉精忠等譯，289頁，北京，中國人民大學(xué)出版社，2007；2010—2015年《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndtjgb/index.html，2018年3月31日最后訪問。

(三)日益嚴(yán)重的老齡化

人類預(yù)期壽命的大幅延長、大規(guī)模的人口流動(dòng)或人口遷移都會(huì)直接影響社會(huì)的老齡化程度和區(qū)域差異性。據(jù)世界銀行推算，至2015年，中國和以色列的人均預(yù)期壽命分別達(dá)到76.12歲和82.05歲，高出世界平均值4.23歲和10.16歲(見表2)。同時(shí)，在中國大規(guī)模的流動(dòng)人口中，老年人隨遷的比例極低(僅占3%)，若除去無老年人家庭將會(huì)有超過90%的老年人只能留守在家。[12]至2016年，中國60歲及以上老年人口達(dá)2.31億，占全國總?cè)丝跀?shù)的16.7%，預(yù)計(jì)至2020年60歲及以上老年人口將達(dá)2.55億，占全國總?cè)丝跀?shù)的17.8%，[13]若按“六普”數(shù)據(jù)測(cè)算60歲以上老年人口中生活不能自理者所占比例約為2.95%，不健康但生活能自理者比例約為13.90%，[14]不難算出至2020年身體不健康的老年人口總數(shù)將接近4300萬人。以色列除了人口預(yù)期壽命延長因素，1964年至今蘇聯(lián)猶太人(主要是老年人)、埃塞俄比亞移民等的大量遷入，不僅使以色列的總?cè)丝谠鲩L了6倍，更使65歲及以上老年人口數(shù)增長了17倍，[15]人口老齡化形勢(shì)嚴(yán)峻以及長期照護(hù)服務(wù)需求量巨大成為以色列政府加快長期照護(hù)保險(xiǎn)制度創(chuàng)新的主要推動(dòng)力。

表2世界銀行推算的1970—2015年世界、中、以的人均預(yù)期壽命

世界平均中 國以色列世界平均中 國以色列197058.6559.0771.21199566.3370.2177.45197561.0463.8972.05200067.6972.0078.95198062.8766.8373.88200569.1474.0280.15198564.2768.4575.21201070.6975.2781.60199065.4369.3276.61201571.8976.1282.05

資料來源：世界銀行官網(wǎng)：https://data.worldbank.org.cn/indicator/SP.DYN.LE00.IN?end=2015&start=1960&view，2018年3月31日最后訪問。

(四)子女養(yǎng)老觀念被“損蝕沖洗”

在千百年來的農(nóng)業(yè)社會(huì)，中國主要受儒家文明影響，以色列主要受民族宗教影響，都形成了濃厚的“養(yǎng)兒防老”“孝敬父母”等孝悌觀念。[16]進(jìn)入工業(yè)時(shí)代，受勞動(dòng)分工、職業(yè)分化、婦女解放等新思潮洗禮，子女養(yǎng)老模式受到了極大的沖擊。恩格斯直言：“現(xiàn)代大工業(yè)不僅允許大量的婦女勞動(dòng)，而且是真正要求這樣的勞動(dòng)，并且它還力求把私人的家務(wù)勞動(dòng)逐漸溶化在公共的事業(yè)中”。[17]中國著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通則把此類傳統(tǒng)觀念的淡化稱為“社會(huì)被損蝕沖洗的過程”。[18]同時(shí)，中國和以色列逐步建立起來的現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度，特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度取代了以往由傳統(tǒng)家庭化解人們生存風(fēng)險(xiǎn)的職能，更倒逼著傳統(tǒng)養(yǎng)老模式“從家庭主義轉(zhuǎn)向社會(huì)化的趨勢(shì)”。[19]

二、以色列社會(huì)保障的制度創(chuàng)新

(一)制度創(chuàng)新的背景

若按法國著名政治思想家孟德斯鳩對(duì)政體的劃分，以色列國具有“共和政體”的性質(zhì)，但實(shí)際上以色列的政治制度在中東，乃至在全世界都較為獨(dú)特，有學(xué)者稱其為“移民民主制”或“族裔民主制”，而且在法制建設(shè)問題上，以色列只有單項(xiàng)的《基本法》，至今尚無正式的成文憲法。[20]不過，這些因素并沒有影響到以色列自建國以來在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的各項(xiàng)改革創(chuàng)新舉措，特別是在現(xiàn)代養(yǎng)老保障及相關(guān)領(lǐng)域的制度創(chuàng)新。

根深蒂固的宗教契約觀和民族契約精神，既賦予了歷代猶太人在身份認(rèn)定、價(jià)值目標(biāo)及職責(zé)使命等方面*按照猶太人的主流宗教契約觀，以色列民是上帝“揀選的子民”(the chosen people)，以色列地是上帝的“應(yīng)許之地”(the promised land)，以色列國職責(zé)中亦包含上帝要藉其“拯救全人類的使命”。的獨(dú)特性，[21]又激發(fā)了以色列民族在面對(duì)猶太復(fù)國主義思潮和猶太人復(fù)國運(yùn)動(dòng)過程中注重團(tuán)體協(xié)作互助、注重法律法規(guī)建立健全、注重理念契約與文字契約相結(jié)合的策略和智慧。故此，以色列民族為了盡早結(jié)束自公元135年反抗羅馬起義失敗以來長期流散的生涯，回歸故土，從1897年8月第一屆猶太復(fù)國主義代表大會(huì)開始，他們通過建立世界猶太復(fù)國主義組織、銀行和基金會(huì)等務(wù)實(shí)行動(dòng)，[22]最終把猶太復(fù)國主義理想變成了歷史現(xiàn)實(shí)——1948年以色列正式宣告建國。同時(shí)，值得一提的是以色列在有計(jì)劃、有組織、有行動(dòng)地為建國而迫切奮斗的過程中，也非常重視對(duì)當(dāng)時(shí)世界最先進(jìn)國家制度文化的研究，并試圖努力向這些制度先進(jìn)的國家積極靠攏，如猶太復(fù)國潮中早期的領(lǐng)導(dǎo)人西奧多·赫茨爾首要的效仿對(duì)象即是19世紀(jì)80年代剛剛創(chuàng)建現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度的德國，在赫茨爾的心中德國是“強(qiáng)大的、道義的、組織嚴(yán)密、治理出色的國家”。[23]根深蒂固的契約文化、各類互助組織與基金會(huì)的籌建經(jīng)歷以及德國制度創(chuàng)新的啟示作用等因素，給建國后的以色列在應(yīng)對(duì)大規(guī)模移民問題、人口老齡化問題以及家庭養(yǎng)老功能損蝕問題上提供了法理依據(jù)和樣本參考。

(二)制度創(chuàng)新的歷程

如前所述，以色列是在移民過程當(dāng)中建國的，因而建國后新政府就亟須圍繞移民問題逐步開展全國性的社會(huì)保障制度建設(shè)，特別是對(duì)新移民當(dāng)中的老年人和幸存者要進(jìn)行妥善安置。具體來說，以色列建國后以現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)為主要模式的制度創(chuàng)新歷程表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面(見表3)。

表3 以色列基本法體系下的養(yǎng)老保障及相關(guān)法律

資料來源：雷鈺、黃民興等：《以色列》(第二版)，90～102頁，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015。

首先，移民保護(hù)及規(guī)范化。1948年建國后，以色列臨時(shí)政府頒布的第一項(xiàng)法令就是廢除英國1939年《白皮書》對(duì)猶太人移居巴勒斯坦的限制。1950年7月以色列議會(huì)通過《回歸法》，首次以法律形式來表達(dá)“猶太復(fù)國主義精神和理想”。1952年4月第二屆議會(huì)通過《國籍法》，使以色列的移民政策更為方便和規(guī)范。[24]1970年3月以色列又對(duì)《回歸法》做了修正。依據(jù)此兩部法律，“以色列國自動(dòng)給予任何申請(qǐng)的猶太人以以色列公民資格”。[25]

其次，確立以社會(huì)保險(xiǎn)為主體的保障體系。1949年1月，臨時(shí)政府授權(quán)以色列總工會(huì)成立了一個(gè)社會(huì)調(diào)查委員會(huì)(Itzhak Kanev)，來專門調(diào)查以色列當(dāng)時(shí)國民生活保障及福利狀況并做出報(bào)告，政府再依據(jù)報(bào)告情況制定出相應(yīng)的社會(huì)保障政策，但建國初期以色列惡劣的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)使這一計(jì)劃被推遲到1953年才執(zhí)行。[26]至1953年末，經(jīng)過多方協(xié)商以色列議會(huì)終于在建國后第5年通過了一套以養(yǎng)老保險(xiǎn)為重心的全國社會(huì)保險(xiǎn)法案，如《老年和幸存者保險(xiǎn)計(jì)劃》《工傷保險(xiǎn)法》等，這標(biāo)志著由政府強(qiáng)制實(shí)施的并以社會(huì)化籌資為特征的社會(huì)保險(xiǎn)制度正式在以色列確立。[27]之后，以色列又依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)相繼頒布了《大家庭保險(xiǎn)計(jì)劃》(1959)、《健康保險(xiǎn)法案》(1973)、《失業(yè)保險(xiǎn)法》(1973)和《殘疾人保險(xiǎn)法》(1974)等多項(xiàng)法案，其中最為著名的是20世紀(jì)70年代就已開始進(jìn)行研究探索的《社區(qū)長期照護(hù)保險(xiǎn)法》，亦被稱為《長期照護(hù)保險(xiǎn)法》。[28]

第三，亞洲長期照護(hù)保險(xiǎn)制度的締造者。長久以來，西方發(fā)達(dá)國家在應(yīng)對(duì)人口老齡化，特別是由此所引發(fā)的失能老人長期照護(hù)服務(wù)供給問題上一直單純仿效德國19世紀(jì)80年代末創(chuàng)立的《老年與殘疾保險(xiǎn)法》，直到20世紀(jì)60、70年代荷蘭、以色列兩國相繼開始對(duì)老年人長期照護(hù)保險(xiǎn)制度進(jìn)行探索。由于老年人長期照護(hù)的服務(wù)供給涉及周期較長、涉及內(nèi)容較復(fù)雜、涉及責(zé)任主體較多、涉及費(fèi)用較高，所以即便是經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國家在社會(huì)政策領(lǐng)域也長期缺乏制度性保障。其實(shí)以色列早在1958年就頒布了《社會(huì)福利法》，并成立勞工和社會(huì)事務(wù)部，協(xié)同地方政府提供社區(qū)服務(wù)，主要包括安頓照顧移民老人，給老人提供看護(hù)、康復(fù)、訴苦等方面服務(wù)。[29]1975年，以色列開始實(shí)施旨在保護(hù)家庭中弱勢(shì)群體的《家屬津貼保險(xiǎn)法》，與此同時(shí)立法機(jī)構(gòu)又著重討論并起草了《長期照護(hù)保險(xiǎn)法》，探索以社會(huì)化籌資方式來分擔(dān)老年人長期照護(hù)服務(wù)費(fèi)用的問題。1980年，以色列政府開始了LTCI基金籌集工作，1986年LTCI正式獲議會(huì)通過，1988年實(shí)現(xiàn)國LTCI資金給付，如表4所示。[30]最終以色列開創(chuàng)了亞洲國家對(duì)老年人長期照護(hù)服務(wù)費(fèi)支出采用以社會(huì)保險(xiǎn)形式分擔(dān)的制度新模式。

表4 以色列長期照護(hù)保險(xiǎn)(LTCI)的制度探索

資料來源：National Insurance Institute Israel."National Insurance Programs in Israel",Jerusalem:Israel,2016:52.

三、以色列社會(huì)保障制度創(chuàng)新的特征

(一)法制開路

縱觀以色列自建國以來現(xiàn)代社會(huì)保障，特別是養(yǎng)老保障制度建設(shè)的發(fā)展歷程，我們發(fā)現(xiàn)盡管面臨著起步較晚、政治環(huán)境惡劣、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱(特別在長期照護(hù)保險(xiǎn)制度探索時(shí)期面臨很嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)失控危機(jī))、社會(huì)移民矛盾突出等方面問題，但法制開路成了以色列政府頑強(qiáng)進(jìn)行制度建設(shè)和改革創(chuàng)新的根本法寶，《長期照護(hù)保險(xiǎn)法》(LTCI)的艱難創(chuàng)建過程足以證明這一點(diǎn)。建國后近30多年里，以色列在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)快速增長的同時(shí)也深受接連不斷通貨膨脹的困擾，1973年通貨膨脹率已達(dá)20%，1979年上升至80%，進(jìn)入20世紀(jì)80年代超過100%，特別是1984年甚至高達(dá)445%，直到1986年才降至20%以下，同時(shí)政府財(cái)政赤字也急劇增加，生產(chǎn)卻停滯不前，這些形成了當(dāng)時(shí)“幾種最糟糕的現(xiàn)象的結(jié)合”。[31]此外，1977年執(zhí)政29年的工黨在議會(huì)選舉中慘敗，1974—1984年來自蘇聯(lián)、埃塞俄比亞的數(shù)以萬計(jì)的移民涌入，1977—1986年以色列—埃及雙邊復(fù)雜的國際關(guān)系等諸多不利因素，[32]都給同期尚處于老年人長期照護(hù)保險(xiǎn)制度籌劃中的以色列帶來極大的變數(shù)風(fēng)險(xiǎn)甚至是現(xiàn)實(shí)性障礙，但最終在工黨和利庫德集團(tuán)組建聯(lián)合政府期間議會(huì)順利通過《長期照護(hù)保險(xiǎn)法》，進(jìn)而有力地推動(dòng)了現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展。以色列在探索長期照護(hù)保險(xiǎn)法制化的道路上晚于荷蘭，[33]相比荷蘭(1950年已步入老齡化社會(huì)，1970年65歲以上老年人占比已達(dá)10.1%)新制度建立之時(shí)經(jīng)濟(jì)高速增長、政治局面相對(duì)穩(wěn)定的有利形勢(shì)，以色列(1993年65歲以上老年人占比為9.4%)顯然不具備創(chuàng)建長期照護(hù)保險(xiǎn)制度的資格和條件，[34]但也正是由于這種未雨綢繆的民生制度建設(shè)和民族改革的創(chuàng)新精神才逐步成就了現(xiàn)今強(qiáng)大的以色列。

(二)機(jī)制靈活

以色列在強(qiáng)化制度創(chuàng)新的同時(shí)，也注重各項(xiàng)制度在實(shí)際運(yùn)行中的機(jī)制創(chuàng)新。以“老年人長期照護(hù)保險(xiǎn)”的制度運(yùn)行為例：

首先，長期照護(hù)保險(xiǎn)的具體保障形式靈活多樣。按照《長期照護(hù)保險(xiǎn)法》，若有長期照護(hù)需求的老年人難以或不便享有相關(guān)的服務(wù)，可以選擇以津貼形式代替(這在荷蘭、日本等國是不允許的，按這些國家的規(guī)定只能接受服務(wù))。盡管在政策實(shí)際運(yùn)行中僅有約8.2%的老年人會(huì)選擇接受津貼給付，[35]但有權(quán)利選擇自我認(rèn)同的方式會(huì)有效滿足老年人在年老時(shí)期的多樣化需求，這也顯示出了該制度機(jī)制運(yùn)行的獨(dú)特性，之后德國在機(jī)制運(yùn)行中依據(jù)長期照護(hù)需求者身體失能狀況來確定津貼與服務(wù)的替代比例高低，大概也是受此啟發(fā)。[36]

其次，長期照護(hù)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了老年人長期照護(hù)服務(wù)供給主體由非營利組織向營利組織的轉(zhuǎn)變。長期照護(hù)保險(xiǎn)制度推行伊始，以色列采取的是“半市場(chǎng)化”性質(zhì)的長期照護(hù)服務(wù)業(yè)發(fā)展模式，非營利組織承擔(dān)著約70%的長期照護(hù)服務(wù)供給，但到了2005年，非營利組織的服務(wù)供給比例下降到37%，營利組織的服務(wù)供給比例卻已上升至63%，[37]從而實(shí)現(xiàn)了老年人長期照護(hù)服務(wù)供給產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化靈活運(yùn)作。

第三，推動(dòng)老年人長期照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)更加專業(yè)化。資料顯示，1980年以色列能夠提供專業(yè)性照護(hù)服務(wù)的長期照護(hù)醫(yī)院僅58所，至2014年已經(jīng)增至305所，累計(jì)增長率達(dá)426%。[38]同時(shí)，為了促進(jìn)國內(nèi)老年人長期照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)化發(fā)展，以色列政府甚至將視野投向了國際市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)了人才引進(jìn)機(jī)制的國際化。據(jù)悉，當(dāng)前在以色列的養(yǎng)老護(hù)理人員隊(duì)伍中有超過30%的服務(wù)人員來自其他國家。[39]

(三)理念先進(jìn)

以色列社會(huì)保障制度創(chuàng)新的另外一個(gè)重要特征主要體現(xiàn)在理念先進(jìn)方面。

首先，強(qiáng)調(diào)社區(qū)建設(shè)。老齡化背景下為了維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定和保證各項(xiàng)新制度的有效推行，以色列在建國初期進(jìn)行社區(qū)建設(shè)時(shí)就主要采取由政府主導(dǎo)的自上而下的原則，把具體工作交由社區(qū)中心協(xié)會(huì)(IACC)負(fù)責(zé)，而資金則來源于國家稅收。2011年，以色列65歲以上老年人占比達(dá)到了10.3%，[40]安頓和照護(hù)高齡老人就構(gòu)成了社區(qū)服務(wù)的主要內(nèi)容之一，如健康保險(xiǎn)、家庭幫助、住行幫扶、心理疏導(dǎo)和臨終關(guān)懷等。

其次，強(qiáng)調(diào)基層醫(yī)療和基礎(chǔ)醫(yī)療。把人們特別是老年人群體的常見疾病控制、分流在基層成為以色列政府的基本疾病防治理念。以色列在基層社區(qū)配備了充足的醫(yī)療資源，社區(qū)醫(yī)生遍布全國各地，2003—2004年每萬人擁有的初、高級(jí)醫(yī)生數(shù)累計(jì)達(dá)到14.2人。[41]以色列政府也倡導(dǎo)疾病的保健及預(yù)防理念，并積極引導(dǎo)人們樹立新的健康生活意識(shí)。同時(shí)，以色列的醫(yī)療機(jī)構(gòu)責(zé)任明確，患者在醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的流動(dòng)也較為通暢。[42]

第三，強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新的輔助作用。以色列的創(chuàng)新能力不僅體現(xiàn)在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、軍事和醫(yī)療等領(lǐng)域，在老年人長期照護(hù)服務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)也顯得尤為突出。以科學(xué)預(yù)防老年人跌倒為例，不慎跌倒作為危及老年健康甚至生命的一個(gè)主要威脅，已經(jīng)引起世界范圍內(nèi)的重視，它輕則可直接導(dǎo)致老年人髖關(guān)節(jié)骨折，重則甚至可能誘發(fā)腦中風(fēng)進(jìn)而失能并造成難以挽回的后果。[43]以色列一家“初創(chuàng)公司”為此研發(fā)了一款b-shoe自平衡老人鞋，盡管與普通鞋的外觀及舒適感相似，但內(nèi)置的壓力傳感器、驅(qū)動(dòng)單元及微處理器能通過先進(jìn)算法分析出老人是否要摔倒，并在要摔倒的一瞬間，驅(qū)動(dòng)鞋根部的履帶，將老人的一只腳向后挪動(dòng)一些距離，這樣老人就會(huì)重新獲得平衡，該款鞋目前已在以色列知名醫(yī)院Gait Laboratory實(shí)驗(yàn)室中進(jìn)行測(cè)試，預(yù)計(jì)2018年前后將能大量生產(chǎn)。[44]

四、對(duì)中國的啟示

(一)亟須對(duì)現(xiàn)有社會(huì)保障制度進(jìn)行整合及完善

結(jié)構(gòu)主義發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)指出在發(fā)展中國家的早期發(fā)展階段，普遍存在非常明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象，即低效率的傳統(tǒng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)及農(nóng)民生活模式和高效率的現(xiàn)代城市工業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)及工人生活模式。而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及勞動(dòng)力從低生產(chǎn)效率的農(nóng)村部門向高生產(chǎn)效率的城市部門的再配置和流動(dòng)，最終將實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元生產(chǎn)效率均等化及生活水平均衡化，屆時(shí)城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象也就基本消除。[45]中國當(dāng)前正處于經(jīng)濟(jì)趨穩(wěn)發(fā)展、社會(huì)快速轉(zhuǎn)型、勞動(dòng)力大規(guī)模流動(dòng)以及生產(chǎn)效率普遍提升的良性機(jī)遇期，因而亟須盡早通過制度彌合和制度創(chuàng)新推進(jìn)城鄉(xiāng)居民生活水平的均衡化，結(jié)合以色列的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前中國應(yīng)加快推進(jìn)健全和完善社會(huì)保障制度的工作，并盡早實(shí)現(xiàn)制度的定型和穩(wěn)定。

首先，繼續(xù)大力推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度并軌步伐。中共十八屆三中全會(huì)明確提出，要整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，建立健全合理兼顧各類人員的社會(huì)保障待遇確定和正常調(diào)整機(jī)制。[46]的確，健全的社會(huì)保障制度是應(yīng)對(duì)人口老齡化問題的根本保證，社會(huì)保障制度創(chuàng)新是推動(dòng)老齡事業(yè)向前發(fā)展的原初動(dòng)力，妥善解決當(dāng)前中國城鄉(xiāng)居民生存和發(fā)展后顧之憂的首要任務(wù)就是要在不斷鞏固、完善已有社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加快城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度并軌步伐，特別是對(duì)老年人群體最為重要的幾大社會(huì)保障子系統(tǒng)，如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度等，進(jìn)而在有效實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障制度均等化的前提下，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障水平穩(wěn)步提升。盡管在當(dāng)前條件下中國的社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化狀況還較大程度上受制于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，特別是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、工業(yè)發(fā)展較為落后的地區(qū)尚難以有效彰顯“城鄉(xiāng)居民在政策選擇上的公平性”，[47]但以色列社會(huì)保障制度的健全和完善過程也是在困難條件下遵循先易后難、循序漸進(jìn)、不斷深入的規(guī)律才逐步完成的，其經(jīng)驗(yàn)值得我們思考和研究。

其次，積極探索新制度，盡早實(shí)現(xiàn)法制化建設(shè)。以色列為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化問題，除了建立上述傳統(tǒng)意義范疇下的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障等社會(huì)保障制度，最為顯著的制度創(chuàng)新和制度成就當(dāng)屬以色列結(jié)合本國國情創(chuàng)建的并實(shí)現(xiàn)法制化的長期照護(hù)保險(xiǎn)。早年，由于中國人口老齡化程度較低，中以也尚未正式建交，*盡管1950年1月以色列正式宣布承認(rèn)中華人民共和國，成了最早承認(rèn)中國的中東地區(qū)國家，也成了最早承認(rèn)中華人民共和國的7個(gè)非社會(huì)主義國家之一，但礙于美國、阿拉伯世界等第三方因素，中以兩國長期“與建交失之交臂”。冷戰(zhàn)結(jié)束后，中東地區(qū)和平曙光為中以建交提供新的契機(jī)，所以直到1992年1月中以才正式建立外交關(guān)系。以色列的制度創(chuàng)新并未引起中國各界的重視。直到1997年前后國內(nèi)學(xué)者才開始對(duì)以色列、美國、日本等國家的長期照護(hù)保障制度進(jìn)行介評(píng)，并對(duì)中國是否應(yīng)引入該制度進(jìn)行思考。[48]經(jīng)過多年的理論研究和科學(xué)論證，中國人力資源和社會(huì)保障部于2016年6月27日正式宣布在上海、廣州、蘇州等15城市啟動(dòng)長期照護(hù)保險(xiǎn)制度試點(diǎn)工作，要“利用1～2年試點(diǎn)時(shí)間，探索建立以社會(huì)互助共濟(jì)方式籌集資金、為長期失能人員的基本生活照料和與基本生活密切相關(guān)的醫(yī)療護(hù)理提供資金或服務(wù)保障的社會(huì)保險(xiǎn)制度”，[49]并指出試點(diǎn)時(shí)期原則上主要覆蓋職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人群。盡管起步較晚，但作為世界上擁有老年人口總數(shù)以及失能老人數(shù)最多的國家，中國老年人長期照護(hù)保險(xiǎn)的制度探索已經(jīng)邁出了實(shí)質(zhì)性一步，如何做好新制度試點(diǎn)工作、不失時(shí)機(jī)地實(shí)現(xiàn)法制化以及實(shí)現(xiàn)新制度由試點(diǎn)階段向全面推廣階段跨越，將是擺在黨和政府面前的一項(xiàng)重大課題。

(二)積極探索構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)化協(xié)同養(yǎng)老新模式

20世紀(jì)60年代，聯(lián)邦德國斯圖加特大學(xué)理論物理學(xué)教授哈肯(Haken)在激光理論研究基礎(chǔ)上創(chuàng)建了協(xié)同理論，即通常所稱的“協(xié)同學(xué)”(synergetics)，此概念源于希臘文，意為“協(xié)同工作”，哈肯稱“協(xié)同學(xué)”是一門關(guān)于協(xié)作的科學(xué)，并將其定義為“系統(tǒng)的各部分之間互相協(xié)作，結(jié)果整個(gè)系統(tǒng)形成一些微觀個(gè)體層次不存在的新的結(jié)構(gòu)和特征”。[50]在當(dāng)今人口老齡化、家庭結(jié)構(gòu)核家庭化背景下，時(shí)代又賦予“協(xié)同學(xué)”新的內(nèi)涵，即要逐漸轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)社會(huì)“養(yǎng)兒防老”的理念，正確看待家庭在養(yǎng)老職能問題上的有限性，充分認(rèn)識(shí)構(gòu)建長期照護(hù)服務(wù)供給主體協(xié)同機(jī)制的必要性和科學(xué)性。以色列社會(huì)化、多元化養(yǎng)老格局的形成也給中國帶來更為生動(dòng)的啟示。

首先，充分認(rèn)識(shí)當(dāng)代社會(huì)化養(yǎng)老的必然性。同中國傳統(tǒng)理念一致，在以色列子女贍養(yǎng)年邁父母也是天經(jīng)地義的事情，但即便是在以色列婦女長期位于高生育水平的情況下，[51]面對(duì)人口長壽化、老齡化問題，傳統(tǒng)的家庭贍養(yǎng)功能也日趨下降，為老服務(wù)的供給主體也由家庭“獨(dú)攬型”變成了“家庭-機(jī)構(gòu)-社區(qū)-國家”四方協(xié)同型。[52]受計(jì)劃生育政策、居民生育理念、城鄉(xiāng)人口流動(dòng)以及人們生活觀念轉(zhuǎn)變等因素影響，自20世紀(jì)90年代以來中國婦女總和生育率開始進(jìn)入低水平階段，[53]這也引發(fā)了中國家庭規(guī)模的不斷下降和家庭代際數(shù)目的急劇減少，父母-子女分開居住、獨(dú)居-空巢老人等現(xiàn)象越來越普遍。[54]此種情況既給中國傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式帶來了巨大的挑戰(zhàn)，又給城鄉(xiāng)居民社會(huì)化養(yǎng)老模式探索提供了新的契機(jī)。

其次，明確規(guī)范各為老服務(wù)供給主體的職責(zé)定位。所幸的是現(xiàn)代化協(xié)同養(yǎng)老模式已經(jīng)逐步得到中國各界的認(rèn)同，“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充”的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系明確被寫入國家的“十三五”規(guī)劃當(dāng)中。[55]然而究竟如何在實(shí)際運(yùn)行中準(zhǔn)確定位家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)及國家各自的職責(zé)和功能，既直接關(guān)系到各為老服務(wù)供給主體協(xié)同機(jī)制的有效性，又從根本上關(guān)系著老年人晚年時(shí)期的生活質(zhì)量問題?；诶夏耆送砟陼r(shí)期的多重需求特征，以色列靈活的津貼與服務(wù)自由選擇原則及注重社區(qū)發(fā)展的理念尤其值得我們研究：首先，要充分肯定家庭在提供基本生活照料、心理慰藉、物資供應(yīng)及老人理財(cái)?shù)确矫娴闹黧w作用；其次，要充分肯定社區(qū)在提供基本醫(yī)療護(hù)理、日間照料、心理慰藉等方面的獨(dú)特作用；第三，要充分肯定機(jī)構(gòu)在提供基本生活照料、醫(yī)療護(hù)理和心理慰藉等方面的綜合作用；第四，還要充分肯定國家在提供資金配套、政策支持以及各類服務(wù)方面的兜底作用。

(三)大力開發(fā)社區(qū)各類養(yǎng)老服務(wù)資源

首先，重點(diǎn)開發(fā)社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源。老年人是慢性疾病、常見性疾病的高發(fā)人群，[56]社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源在老年人疾病初診、預(yù)防及康復(fù)治療過程中的作用明顯，這也是以色列重點(diǎn)開發(fā)社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源的主要原因之一。中國未來在基層治理和社區(qū)建設(shè)中要著力開發(fā)并合理利用社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源，使社區(qū)醫(yī)生、社區(qū)護(hù)士及相關(guān)服務(wù)人員在老齡化時(shí)代充當(dāng)好老年人基本醫(yī)療護(hù)理、疾病預(yù)防工作的主力軍和先鋒隊(duì)。

其次，積極搭建社區(qū)老年人日間照料平臺(tái)。社區(qū)通常是老年人晚年時(shí)期主要的生活活動(dòng)區(qū)域，也具備提供各類為老服務(wù)的獨(dú)特條件。故此，一方面，要積極搭建社區(qū)老年人日間照料平臺(tái)，如創(chuàng)建社區(qū)日間照料中心等；另一方面，還要不斷營造社區(qū)和諧的文化氛圍，如積極倡導(dǎo)“老吾老以及人之老”的尊老、愛老、敬老與扶老的和諧文化。

第三，不斷壯大為老服務(wù)型志愿者隊(duì)伍。慈善救濟(jì)、互利互助在以色列建國后的移民安置、為老服務(wù)等方面都發(fā)揮著積極的社會(huì)整合作用，也始終為以色列政府所提倡。在中華民族傳統(tǒng)中，盡管也不乏互助精神和公益活動(dòng)，但至今仍未形成一套完整的社會(huì)支持體系及參與網(wǎng)絡(luò)，特別是尚不能有效發(fā)揮志愿者組織或個(gè)人在常規(guī)性、持續(xù)性的社區(qū)志愿、老年志愿服務(wù)中應(yīng)有的社會(huì)功效，[57]應(yīng)當(dāng)引起各界關(guān)注和重視。

(四)著力加強(qiáng)專業(yè)型及職業(yè)型的人才隊(duì)伍建設(shè)

老齡化社會(huì)建立一支高素質(zhì)、專業(yè)型的為老服務(wù)人才隊(duì)伍是有效提升老年人晚年生活品質(zhì)的根本保障。受職業(yè)性質(zhì)、勞動(dòng)強(qiáng)度、待遇水平以及準(zhǔn)入條件等因素影響，以色列也曾面臨養(yǎng)老護(hù)理員年齡偏大、教育程度偏低和消極怠工等負(fù)面問題，但為了大幅提高養(yǎng)老護(hù)理人員的整體素質(zhì)并著力規(guī)范人力資源市場(chǎng)，以色列政府在人才隊(duì)伍建設(shè)中，一方面，通過教育培養(yǎng)方式來提升人力資本，另一方面，通過向軍隊(duì)要人、向移民要人和向國際市場(chǎng)要人等途徑來不斷充實(shí)人才隊(duì)伍，形成良好的“鯰魚效應(yīng)”。[58]中國亦可研究以色列內(nèi)部培養(yǎng)與外部引進(jìn)相結(jié)合的策略，既要學(xué)會(huì)向?qū)W校、向國內(nèi)市場(chǎng)要人，又要學(xué)會(huì)向醫(yī)院、向國際市場(chǎng)要人，進(jìn)一步豐富人才培養(yǎng)渠道和拓展人才供應(yīng)市場(chǎng)，最終達(dá)到不斷優(yōu)化為老服務(wù)人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、不斷提升為老服務(wù)質(zhì)量、不斷提高老齡化背景下中國老年人晚年生活水平的發(fā)展目標(biāo)。