善治視野下公共行政發(fā)展脈絡的新框架解讀
——一種基于時間序列破解零散與矛盾的有效方法*

楊志軍，田學浪

(貴州大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025)

一、導言

公共行政學從誕生之日起就在爭議中度過，只不過西蒙和沃爾多的爭論將其內(nèi)在的研究議題和品質(zhì)問題放大化了，也就是我們現(xiàn)在所熟知的“身份危機”問題。美國對此熱議是在20世紀40年代至20世紀60年代，國內(nèi)的整體反思則是新世紀以來的事情。對公共行政發(fā)展百余年來的迷思主要是源于其思想脈絡的零散性和矛盾性，而這又源自于公共行政價值多元性與公共行政實踐復雜性。[1]回答并解決這個問題就需要把握復雜的公共行政學科知識研究過程及其內(nèi)在邏輯。除了方法論，學說史是衡量一門學科成熟與否的重要標準。方法論具有推及開來、共同運用的普遍性特征，但是學說史卻是獨特的、內(nèi)生的。公共行政的生命力蘊藏于130多年的學說史，行政學在不同的時期聚焦政府應該做什么、正在做什么、能夠做什么、做得如何，內(nèi)容包括組織環(huán)境、組織結構、行政過程、行政價值、行政倫理、政策工具等等。

從學說史層面呈現(xiàn)公共行政發(fā)展脈絡，休斯是兩范式論的支持者[2]259-262，亨利是五范式論的支持者[3]30-48，羅森布魯姆則是三途徑論的支持者[4]40-41；國內(nèi)則以陳振明的三范式學說[5]8-12、丁煌的六大時期說[6]7-10、譚功榮的流派論[7]4-23、唐興霖的歷史論[8]8-22為代表，最近還出現(xiàn)了董禮勝的工具理性與價值理性為線索的公共行政學說分析[9]28-44，以及孫宇的公共行政知識體闡釋[10]3-18。在前輩珠玉的知識啟發(fā)下，我們提出一個新的解釋框架：五大維度+六大時期。所謂“五大維度”就是將公共行政學科內(nèi)容理解為背景坐標、人性假設、內(nèi)涵隱喻、組織形態(tài)、目的導向。所謂“六大時期”就是將公共行政學科歷史劃分為：(1)確立時期(1887—1926)：旨在解決行政學獨立以及行政與政治領域分離問題；(2)應用時期(1927—1938)：旨在建立行政組織運行的科學化、原則化、系統(tǒng)化和正典化標準；(3)反思時期(1939—1952)：旨在思考公共行政事實與價值分析的身份危機問題；(4)轉(zhuǎn)變時期(1953—1971)：旨在倡導公共行政發(fā)展回歸社會公平價值理性；(5)發(fā)展時期(1972—1989)：旨在堅持市場化取向，復歸工具理性，追求效率；(6)探索時期(1990—)：旨在強調(diào)合作治理、網(wǎng)絡治理等多元價值體系。不同時期公共行政的側(cè)重點、聚焦點都有所不同，呈現(xiàn)一種此起彼伏的發(fā)展狀態(tài)，共同詮釋公共行政的演變過程(見圖1)。

公共行政學每一次大的內(nèi)容提升和研究轉(zhuǎn)向，都與特定條件下的政府治理實踐息息相關，主線是以“威爾遜—韋伯范式”為邏輯起點，回應不同時期社會問題挑戰(zhàn)，推動政府治理變革，追求經(jīng)濟效率與社會公平的價值平衡，建立政府、市場與社會多元主體合作的公共治理模式，推動著人類社會向善治目標邁進。

二、背景坐標維度：從現(xiàn)代到后現(xiàn)代

背景坐標維度，是一種基于時空格局的公共行政發(fā)展轉(zhuǎn)變。行政學的提出和確立(1887—1926)與第二次工業(yè)革命后資本主義現(xiàn)代化運動息息相關。其特點有：一是崇尚經(jīng)濟人原初理性?，F(xiàn)代化過程中，人的經(jīng)濟人原初理性被激發(fā)，理性作為普世價值和日常行為準則，被視為一切行動的出發(fā)點與落腳點，成為衡量一切行為的標準。而人作為追求理性的載體，紛紛在自利的價值驅(qū)動下尋求自我獲得、自我解放。誠如張世英所言，“對一切外在權威包括對神的信仰被代之為以對理性的崇尚，任何事物都要受到理性的質(zhì)疑，都要有理性來加以衡量，人這個主體是理性的主體?！盵11]43-44二是追求組織過程規(guī)范統(tǒng)一?，F(xiàn)代化是一個追求規(guī)范的階段，該時期建立了一套與之相適應的系統(tǒng)性、結構性、原則性、標準性、科學性以及非人格化的運行制度，比如“理性官僚制”的建立。“韋伯用理性化來意指信仰與行動按照一個統(tǒng)一的中心標準有序地聯(lián)系在一起……信仰的系統(tǒng)化就是邏輯不連貫性的消除，魔鬼武裝的解除，是巫術花招的否定，是理論綜合性或普遍性的加強，是所有個體的特例向普遍的人類的狀態(tài)的還原，無論他們是多么的不同?！盵12]291組織管理的理性規(guī)范和信仰約束也是致力于追求高效和自利最大化。

到了20世紀50年代，在信息科技革命的推動下，后現(xiàn)代在建筑學、美學等領域興起，以一種批判思維對現(xiàn)代主義下普遍的、一成不變的、毫無詩意的美學、建筑學等現(xiàn)代主義風格展開猛烈抨擊。其中最具代表性的是約瑟夫·海勒的諷刺小說《第22條軍規(guī)》，在這條看似“理性”的軍規(guī)面前，無論飛行員怎么努力，該軍規(guī)都是你無法逾越的障礙，飛行員只能永無休止地飛行，諷刺了官僚政治的自相矛盾和欺騙性的潛規(guī)則。同時，美國在20世紀60年代平權運動達到高潮(1964年頒布《民權法案》)的情形下，左翼思潮在全世界成為主流。全社會對公平、民主、自由、正義的捍衛(wèi)和追求成為年輕一代的潮流選擇，公共行政學也在經(jīng)歷“西/沃爭辯”后正式迎來價值理性主導的時代。由一幫年輕人主導的新公共行政學派奠定公共行政價值理性繁榮，回答并堅守公共行政因何而為。相對應地，初露端倪的后現(xiàn)代影像貫穿公共行政轉(zhuǎn)變時期(1953—1971)。從公共行政學的敘事模式來看，現(xiàn)代性敘事模式采取主客二分、元敘事、理性主義敘事的方式；后現(xiàn)代敘事模式則具有主體性敘事、反元敘事、非理性主義敘事的特征。[13]32-37

公共行政從現(xiàn)代到后現(xiàn)代的背景轉(zhuǎn)變主要基于三個方面：一是對理性的非理性實踐的反思。正如哈貝馬斯認為，“理性追求完整的整體性和自滿自足的理論體系，而這種體系和整體性的完成卻意味著精神的僵化，意味著批判和自由創(chuàng)造的結束?！盵14]二是對被稀釋了的理性的批判。正如“尼采、弗洛伊德等人認為，“‘道德’‘理想’‘理性’與‘真理’都是一些西方傳統(tǒng)文化尤其是西方社會進入近代文明之后被人為拔高的東西，進入現(xiàn)代社會以后,這一切都已經(jīng)蛻變成為現(xiàn)代人兜售其個人私貨,掩蓋其個人欲望,宣泄其個人情緒的托辭?！盵15]124-125三是差異化個性需求驅(qū)動。在資本主義價值觀驅(qū)動下，個人與個人、個人與群體、群體與群體之間基于自身理性的差異，要求社會服務應該滿足不同個人、不同群體的多樣性、差異性與復雜性，對現(xiàn)代背景下的單一性、整體性與統(tǒng)一性的社會服務提出了挑戰(zhàn)。到了探索時期(1990—)，公共行政后現(xiàn)代特點越來越明顯：(1)反規(guī)范?！昂蟋F(xiàn)代以差異、斷裂、多元、分解、零散性、破碎性、片斷性、游戲性、或然性、散漫性等范疇表現(xiàn)出的不確定性、碎片性、反整體性及反本質(zhì)主義、反基礎主義、反中心化、反權威化等對現(xiàn)代性進行了成功的解構?！盵16]70-71(2)模糊性。隨著工業(yè)化推動現(xiàn)代化，信息科技不斷進步，人類社會正逐漸突破傳統(tǒng)的清晰邊界，它們相互鑲嵌于一體，社會日益呈現(xiàn)出模糊性的交融狀態(tài)?！吧鐣顒e消失了，諸如口音、服裝、社會態(tài)度和價值觀之類的文化標識也變得模糊?！盵17]143這種模糊性是對人們生活方式和交流方式的一種改造，現(xiàn)代化傳統(tǒng)中形成的剛壁、生硬、差異、排斥等特點被拆解，社會交融帶來了文化整合和政治認同，族群之間的邊界被打破，全球化消弭了國與國的界線，人類命運共同體正在形成。

公共行政在從現(xiàn)代到后現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的背景坐標中，實質(zhì)是形成一種反傳統(tǒng)的批判思維，批判以決定論為理論基礎和學說的理性官僚制，強調(diào)以“或然論”為基礎的不確定性因素，主張“消解主體，反對基礎主義、本質(zhì)還原主義與中心主義，尋求事物的差異性和不確定性，蔑視事物的整體性和同一性?！盵18]378然而，盡管后現(xiàn)代主義衍生并盛行，但并不代表工業(yè)革命以來的現(xiàn)代主義已經(jīng)退出歷史舞臺，相反，現(xiàn)代主義依舊會在未來相當長一段時期內(nèi)發(fā)揮不可替代的作用。例如，當代中國在新時代推進并實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化上的“三步走”戰(zhàn)略亦是如此。辯證的來看，將反思性的語言范式運用于后現(xiàn)代和現(xiàn)代框架，乃是為了擺脫對公共官僚制和公共行政作單向的和歪曲的理解，擺脫我們每個人視作理所當然的新認識。[19]同時在某種程度上，公共行政的現(xiàn)代化過程和現(xiàn)代性追求是進入后現(xiàn)代主義的前提與基礎，后現(xiàn)代公共行政學語言的圖像性質(zhì)、游戲性質(zhì)、修辭性質(zhì)遵循辯證互補邏輯，共同支撐公共行政學語言的健全功能的發(fā)揮。[20]21

三、人性假設維度：從“經(jīng)濟人”到“行政人”

學科具有假設，假設的根本在于人，公共行政亦是如此。公共行政學假設的演進邏輯是如何從完全理性“經(jīng)濟人”向有限理性“行政人”轉(zhuǎn)變。在人性假設維度下，公共行政從“經(jīng)濟人”到“行政人”的轉(zhuǎn)變是應用時期(1927—1938)。

以“經(jīng)濟人”假設為基礎的公共行政主要受到科學管理主義的影響。公共行政學關注行政領域的獨立以及組織如何運轉(zhuǎn)，側(cè)重于組織與協(xié)調(diào)各種資源實現(xiàn)政府職能，將焦點集中在以效率至上的工具理性價值上，強調(diào)效率是衡量組織優(yōu)劣的第一標準。管理者倡導以效率為突破口，尋求為行政管理提供一系列的方法與技術，為了提高行政效率而在操作層面上進行科學研究及組織工作；主張用精準化、機器式、強迫、懲罰和控制的方式加強管理，這就在一定程度上折射出在“經(jīng)濟人”假設的邏輯起點下，管理者將理性自利作為價值導向，把效率作為價值選擇。泰勒倡導對勞動者和資本家都進行一場精神革命，實際上是二者追求各自最大利益的結合，即資本家追求高效率，工人追求高報酬。

行政學經(jīng)歷了從提出到應用，工商企業(yè)管理也在經(jīng)歷從以科學管理為代表的古典管理主義向以人本組織管理為代表的現(xiàn)代管理主義轉(zhuǎn)變。行政學提出的時代正是工商企業(yè)管理開始探索效率至上、極端重視人作為勞動力機器的時代，之后的發(fā)展是探索將人的勞作意義一般化、普遍化，轉(zhuǎn)化為機器大生產(chǎn)中的組織管理模式，才能盡最大可能提高生產(chǎn)效率。在這一過程中，最為有名的是法約爾提出的管理五要素——計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。這一時期行政學的兩個代表人物——古利克和福萊特功勛卓著。1937年，古利克和厄威克合作編著《行政科學論文集》，提出著名的“POSDCORB”管理七職能學說，將科學管理主義在組織管理上的一般化、普遍化經(jīng)驗吸收并引入到行政組織管理上來，第一次將行政組織管理的過程和職能清晰化。但是，在人本需求勞資關系緊張等新問題與管理效率低下等老問題交織于一體的背景下，福萊特等開始對人性假設進行反思與探索，對個體心理認知、群體協(xié)調(diào)和集體領導方式等方面進行了新探索，在“經(jīng)濟人”到“行政人”的轉(zhuǎn)變中起到了橋梁作用。經(jīng)過福萊特的作用，以梅奧的“人際關系理論”為代表的“社會人”屬性得以確立，轉(zhuǎn)而開始關注與正式組織并存的非正式組織作用，誕生了組織管理領域的行為科學學派。

以行為科學主義為代表的人本組織管理倡導“社會人”屬性助推了西蒙思考有限理性模式下的“行政人”假設。在科學管理古典思潮的影響下，正式的組織和制度被建立是確定無疑的，這種依靠法治所建立起來的規(guī)范和秩序不容挑戰(zhàn)，為資本主義工業(yè)化運動和政治制度興盛奠定了堅實基礎。但是古典管理主義并沒有統(tǒng)治和主宰組織運行的持續(xù)改進過程，在日益復雜的情感、心理和文化等看不見的需求刺激下，基于人的情感、心理、需求、價值等方面的社會人屬性被發(fā)掘，成為之后的主流。社會人屬性被激活，給組織管理帶來了巨大的不確定性和不穩(wěn)定性，因為決策者和管理者無法按照制度化的經(jīng)驗主義來強化組織過程，提高運行效率，必須盡可能的下沉重心，回到社會人的微觀心理、回到人的需求層次來獲取完備信息，提高組織管理技能，方能獲得組織績效。西蒙提出有限理性決策“行政人”假設有彌合二者張力的作用，既承認組織中存在非正式組織，并重視非正式組織的作用，又強調(diào)人需要安全、友情、親情、尊重等社會性需求，改變以往把人視為“工作機器”的管理思維。

公共行政經(jīng)歷從“經(jīng)濟人”向“行政人”的假設轉(zhuǎn)變，是人性隨著社會發(fā)展進行自我釋放之后進行客觀審視、系統(tǒng)改進和全面再造的過程，是人類進步的重要標志。但是公共行政的兩種理性表達，兩種假設訴求，并非相互替代、彼此割裂，而是一種此起彼伏、相互交融的發(fā)展狀態(tài)。然而，雖然以“行政人”假設為前提的精細化管理模式得以確立，但并不代表“經(jīng)濟人”假設已退出歷史舞臺。原因在于：沒有人本談目的，則偏離了人類發(fā)展的目標；而沒有效率談人本，人類發(fā)展終將會失去動力。當公共行政步入反思時期(1939—1952)，在反思追求效率的“經(jīng)濟人”假設轉(zhuǎn)而關注人本需求的“社會人”屬性被激活之后，行政人假設采取了客觀理性的立場，主張從有限理性決策的邏輯科學實證主義的思維來改造行政組織決策。究竟是行政學在前現(xiàn)代和現(xiàn)代化過程中的工具理性濫觴，還是行政學成熟之后追溯價值理性的回歸。這兩種不同的導向在1946年西蒙/沃爾多爭辯之后進入新公共行政學派，隨后又在特定歷史條件影響下進入新公共管理階段。

四、內(nèi)涵隱喻維度：從統(tǒng)治到治理

內(nèi)涵隱喻維度不是政治學范疇，也不是哲學范疇，而是分析公共行政發(fā)展歷程中政府主體的合法性，即政府采用何種方式來獲得民眾信任從而構建起自身權威。在內(nèi)涵隱喻維度下，我們劃分出“統(tǒng)治”和“治理”兩種方式。統(tǒng)治被視作封閉、單一的強制型管理，追求單純的效率至上；治理被視作開放、多元的合作型管理，兼顧效率與民主價值。

進入近代工業(yè)社會，政府的統(tǒng)治是以理性官僚制為載體的管理，即“剝削階級國家以相對專業(yè)化的官僚為主體所構成的政府的一系列制度和原則總和”[21]973?！皬募夹g角度來看，官僚制能夠在一定程度上促進組織職能效率的提升，它不僅適用于工業(yè)企業(yè)管理，也適用于各類政府行政性管理工作?！盵22]76誰是統(tǒng)治主體？遵循馬基雅維利的解釋，“那種最善于奪取政權且使國家強大起來的人，最有資格行使統(tǒng)治權?！盵23]110因此，統(tǒng)治是一種精英政治，是單一的政府統(tǒng)治?！敖y(tǒng)治是舊社會的一種主要行政模式，通過采取各類強制性措施來強化控制，以便最大限度地提升統(tǒng)治階級的利益?！盵24]77-78在統(tǒng)治背景下，全能主義政府是單一、封閉的公共服務提供主體、生產(chǎn)資料的提供者以及制度的安排者，其運行具有隱匿性和封閉性。二戰(zhàn)之后，不管是以美國為代表的資本主義陣營的經(jīng)濟復興計劃、偉大社會建設、福利國家建設以及一系列公民權利保護運動，還是以蘇聯(lián)為代表的社會主義陣營國家大搞五年經(jīng)濟社會發(fā)展計劃、人民公社化運動等，都呈現(xiàn)出全能式的“大政府”格局。

內(nèi)涵隱喻維度下的公共行政位于轉(zhuǎn)變時期(1953—1971)和發(fā)展時期(1972—1989)。治理共經(jīng)歷四個階段：(1)萌芽階段。1968年，第一次明諾布魯克會議召開，以弗雷德里克森為代表的新公共行政誕生，他們主張轉(zhuǎn)變政府職能，關注社會公平正義，倡導民主價值，強調(diào)公民參與，為統(tǒng)治向治理的轉(zhuǎn)變打下堅實的基礎。(2)探尋階段。20世紀70年代，面對全球化、市場化、信息化等快速變化的外部環(huán)境，傳統(tǒng)的統(tǒng)治理念已無法滿足社會的需要，西方國家相繼出現(xiàn)“經(jīng)濟滯脹”，政府出現(xiàn)了信任危機和合法性危機，引發(fā)了各種社會、經(jīng)濟問題。公共選擇理論提出解決政府失靈的辦法。(3)過渡階段。20世紀80年代，以英、美為代表的西方資本主義國家紛紛掀起了一場政府改革浪潮，即新公共管理運動，這次改革可以說是效率的回歸，是統(tǒng)治與治理的一個過渡。(4)形成階段。1989年，世界銀行首次提出“治理”，要求國家治理不再是以政府為核心的單一主體模式，要向多元化治理轉(zhuǎn)變，強調(diào)雙向互動、合作分享的治理過程，主張通過合作與競爭的方式以實現(xiàn)公共利益最大化，滿足民眾多樣化需求。

公共行政從統(tǒng)治到治理的演進過程，是政府職能的質(zhì)變過程。斯托克從五個方面闡釋了治理的內(nèi)涵：第一，治理指出自政府，但又不限于政府的一套社會公共機構和行為者；第二，治理明確指出在為社會和經(jīng)濟問題尋求解答的過程中存在的界限和責任方面的模糊之點；第三，治理明確肯定涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在的權力依賴；第四，治理指行為網(wǎng)絡的自主自治；第五，治理認定，辦好事情的能力并不在于政府的權力，不在于政府下命令或運用其權威。[25]20-21從斯托克的定義出發(fā)，政府治理進入了公共治理時代，權力共享，相互依賴；協(xié)商參與，多元合作。在治理背景下，政府逐漸認識到其自身的內(nèi)部性擴張、權力尋租、信息不對稱、決策模糊性、評估困難、監(jiān)督乏力以及財政負擔等問題，逐漸由以政府為主導的單一治理主體轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣卫碇黧w，積極搭建參與平臺，吸納包括非營利性組織、第三部門、自愿性組織以及公民個體等參與到治理過程中來，形成多元協(xié)商參與的治理格局。總之，公共治理理念和方式既實現(xiàn)了自我利益最大化，又保證了社會公平、正義等民主價值，一定程度上緩解了政府的合法性與信任危機。

通過對公共行政功能性實踐主體的把握，深刻認識政府在經(jīng)濟、政治、文化和社會發(fā)展過程中“為什么要做、做什么、誰來做、什么時候做、在哪里做、怎么做、做得怎么樣”，亦即why/what/who/when/where/how，來進一步把握內(nèi)涵隱喻維度下從統(tǒng)治到治理轉(zhuǎn)變過程中政府作為主體角色扮演的差異，從而更好地形成理解公共行政發(fā)展脈絡的新視角。值得注意的是，治理理論下也存在民主與效率的兩大價值沖突，只是治理模式下二者呈現(xiàn)出一種逐漸融合而非對立的過程。從統(tǒng)治到治理，“重要的是制度、法規(guī)和正式職務，而不是個性；是公事公辦，而不是個人關系；是技術專長，而不是心血來潮，一時聰明”[26]279，并且“民主治理和理性治理在應然和價值層面上互為條件、相互支撐。民主治理如果缺乏治理的理性化和科學化，公共治理的最終價值實現(xiàn)由于缺乏技術手段而步履維艱，即民主既是方式，也是目的，不僅是手段，更是價值”[24]78-79。二者并不是一種非此即彼的博弈關系，而是互為補充，共同推動社會的發(fā)展。

五、組織形態(tài)維度：從科層到網(wǎng)絡

組織形態(tài)維度，是指內(nèi)外部環(huán)境影響下政府組織結構的變遷過程。人類生存與發(fā)展所需要的資源并沒有排列成最優(yōu)的有序組合，組織作為整合資源的載體便應運而生。在組織的演變歷程中，組織形態(tài)是關乎組織本身的功能是否能夠?qū)崿F(xiàn)、組織的內(nèi)外價值是否可以得到表達的具體形式。在組織形態(tài)維度下，科層被視為以“金字塔”形為核心的組織結構；網(wǎng)絡則被視為以扁平結構為核心的組織結構。韋伯基于以工具理性為基礎的價值選擇，把行政組織設定為具有“合理的分工、層級節(jié)制的權力體系、依照規(guī)程辦事的運作機制、形式正規(guī)的決策文書、組織管理的非人格化、適應工作需要的專業(yè)培訓機構、合理合法的人事行政制度的基本特征”[27]32。然而，韋伯設計的這種科層組織形態(tài)忽視了人的價值因素與外部環(huán)境變化，科層制自身的封閉性和穩(wěn)定性，很難根據(jù)其自身錯誤來糾正其行為。在信息技術推動下，以官僚制為核心的科層組織形態(tài)面臨著磨合組織結構與運行機制，化解外部環(huán)境壓力的實際需求，要求科層制革命。

我們將組織形態(tài)維度下公共行政從科層到網(wǎng)絡的變遷定位于六大時期中的發(fā)展時期(1972—1989)和探索時期(1990年至今)。在發(fā)展時期，一場旨在通過改革和重塑政府來實現(xiàn)政府效能突破、提升政黨執(zhí)政合法性的行動應運而生——“新公共管理”運動。這場運動的中心目標是要建立一個“企業(yè)型政府”或“市場化政府”，對傳統(tǒng)公共行政所倡導的政治/行政二分以及官僚制進行了猛烈的抨擊，采取政府是掌舵者而非劃槳者、政府是競爭驅(qū)動型的、公民是顧客以及結果導向的績效評價等措施來再造公共部門，極大地釋放了政府潛能，激活了公共組織的效率，使科層制政府組織變得更有彈性，更適應資本主義經(jīng)濟社會的發(fā)展需求。進入20世紀90年代之后，政府公共組織逐漸實現(xiàn)從科層制結構向網(wǎng)絡化治理的轉(zhuǎn)變。首先，從決策軌跡來看，公共行政實踐需要搭建參與平臺，進行多元協(xié)商決策。其次，從運行功能來看，公共行政實踐需要實現(xiàn)組織內(nèi)部效益和外部價值相結合。再次，從激勵效用來看，公共行政實踐需要形成矩陣制、網(wǎng)絡化的任務驅(qū)動型組織。最后，從影響模式來看，公共行政實踐需要以專業(yè)技能或聲譽為基礎，形成在合作中競爭、在競爭中合作的擴散型或衍射型的開放組織狀態(tài)。

公共行政要實現(xiàn)轉(zhuǎn)變的原因主要有：(1)層級節(jié)制嚴重與橫向聯(lián)系需求之間的矛盾要求組織形態(tài)由科層向網(wǎng)絡轉(zhuǎn)變。由于科層組織的層級結構嚴格，“實行層層授權，但授權往往導致分散主義和組織內(nèi)部單位間的利益分歧，這種情況極易導致下級組織制定出與整個組織目標相沖突的分目標，產(chǎn)生部門主義，從而使整個官僚制組織的功能失調(diào)”[28]84-87。(2)外部環(huán)境復雜多變與組織內(nèi)部僵化保守之間的矛盾要求組織形態(tài)由科層向網(wǎng)絡轉(zhuǎn)變。進入探索時期后，公共行政所面臨的問題已不再是單一型、獨立型、封閉型與穩(wěn)定型的問題，而是逐漸向復合型、復雜型、突發(fā)性以及多變型問題轉(zhuǎn)變，如全球環(huán)境污染、跨國走私以及恐怖危險等跨國問題，對公共行政組織自身的應急能力、創(chuàng)新能力，組織內(nèi)部的靈活性、結構彈性，組織成員的責任感、使命感等提出了新要求，而網(wǎng)絡化治理恰好順應了這種治理要求。(3)網(wǎng)絡化治理的成功運用與實踐需要組織形態(tài)由科層向網(wǎng)絡轉(zhuǎn)變。戈德史密斯和艾格斯指出，在網(wǎng)絡化治理模式下，政府已經(jīng)“不太依賴傳統(tǒng)意義上的公共雇員，二是更多地依賴各種伙伴關系、協(xié)議和同盟所組成的網(wǎng)絡來從事并完成公共事業(yè)”[29]6。傳統(tǒng)組織形態(tài)自上而下的縱向權力已經(jīng)不能滿足政府治理的實際需要，必須在此基礎上建立起依靠各種合作伙伴的橫向行動，從而創(chuàng)造了一個相對比較廣泛的并且相互聯(lián)結的以顧客為導向或以顧客為中心的網(wǎng)狀式服務模式。

組織形態(tài)維度下公共行政實現(xiàn)從科層到網(wǎng)絡的轉(zhuǎn)換，助推政府治理模式的改變。政府治理實際組織形態(tài)實現(xiàn)從科層向網(wǎng)絡的轉(zhuǎn)變，剔除了重疊的中間管理層，減少管理層次，擴展管理幅度，改變過去科層化的僵硬狀態(tài)，實現(xiàn)組織形態(tài)的扁平化，進而使組織中不再存在某種決定性的支配力量，各參與主體通過建立協(xié)商伙伴關系進行合作治理。政府作為傳統(tǒng)的治理主體，其角色也由主導者角色蛻變?yōu)橐龑д?，由掌舵者變?yōu)閰⑴c者，治理過程成為一系列公共或私人的縱橫交織的互動過程，公共政策的制定和執(zhí)行也是在多元主體相互依賴的網(wǎng)絡結構中完成的，這是網(wǎng)絡化治理的核心所在，又是多元行動主體相互合作、實現(xiàn)資源最優(yōu)配置、達至善治的途徑。

六、目的導向維度：從內(nèi)部效率到外部功能

基于目的導向維度下的公共行政是從內(nèi)部效率到外部功能的演變過程。內(nèi)部效率是指公共行政只關注政府內(nèi)部管理這個單一因素，將之視為影響效率的關鍵因素。外部功能則指公共行政的發(fā)展不能將政治與行政完全分離，必須兼顧多方面的因素，充分考慮來自經(jīng)濟、政治、社會、文化等外部環(huán)境的要求、作用與影響。在目的導向維度下，內(nèi)部效率一直貫穿于公共行政的百年發(fā)展歷程中，從行政學獨立于政治學之初開始，對內(nèi)部效率的強調(diào)就開始凸顯出來，主要表現(xiàn)為：

(1)政治與行政二分，初顯內(nèi)部效率。威爾遜主張行政學獨立于政治學以及行政領域成為一個相對獨立的技術性領域，要解決行政領域如何構建的問題。古德諾在威爾遜的基礎上，進一步闡述了政治與行政的關系，即在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府職能——國家意志的表達職能和國家意志的執(zhí)行職能。[30]8-32懷特在《公共行政研究》中也明確指出：“行政學研究的目的在于了解：首先，政府能夠適當?shù)睾统晒Φ剡M行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能少的成本完成這些適當?shù)墓ぷ??！盵31]197-222他們的工作其實就是將行政視為政府追求效率的工具，在行政學說上是政府對效率的原始追求。

(2)行政理論延展，深化內(nèi)部效率。韋伯在建構“理性官僚制”時，把政府組織設計為權力集中、專業(yè)分工、嚴格的層級節(jié)制、非人格化管理等特征的制度形式。隨后以泰勒為代表的科學管理運動興起，追求內(nèi)部效率的核心價值成為政府運行的一大準則。不難發(fā)現(xiàn)，無論是行政學確立時期的“威爾遜—韋伯”范式，還是應用時期穆尼、賴利、威洛比、古利克、厄威克等人所做的一般化研究，行政學者基本認為“行政科學的基本目的就是以最少的資源消耗來完成手頭上的工作，效率是行政管理的價值尺度中的頭號公理”[32]123。

我們將公共行政從內(nèi)部效率到外部功能的轉(zhuǎn)變，定位于反思時期(1939—1952)和轉(zhuǎn)變時期(1953—1971)。在反思時期，把政府視為唯一的且最重要的公共服務主體，將焦點集中于政府內(nèi)部系統(tǒng)，把研究重心傾向于行政組織的內(nèi)部管理，將效率至上作為核心目標，主張在政府系統(tǒng)內(nèi)部進行改革，倡導通過系統(tǒng)化、科學化、原則化、標準化的手段去實現(xiàn)公共行政的目的，卻忽視了公共行政過程中的外部需求。1946年，西蒙發(fā)表《行政諺語》(TheProverbsofAdministration)一文，開篇便舉出了Look before you leap! — but “He who hesitates is lost”[33]140。西蒙對應用時期以管理職能為代表的行政原則進行了猛烈的批判，認為相同原則在不同的語境下往往相悖，因為“一對原則中的兩個原則會導致完全相反的組織建議，并且在理論上不能表明哪一個原則是適宜使用的”[34]129。

在轉(zhuǎn)變時期，世界政治、經(jīng)濟、文化等聯(lián)系日益密切，政府的外部環(huán)境呈現(xiàn)出復雜多變的狀態(tài)，傳統(tǒng)上過于強調(diào)層級節(jié)制、過分關注組織內(nèi)部效率、缺乏創(chuàng)新能力、應變能力和彈性的已有的行政組織已無法滿足全球經(jīng)濟和公民社會的要求，諸如民主、公平、正義、安全、創(chuàng)新能力、危機應變能力、組織彈性、服務性、責任性以及回應性，使公共行政研究一度陷入身份危機。1968年，在沃爾多的主持下，第一次明諾布魯克會議成功召開，分析了當前環(huán)境下公共行政面臨的難題及未來的發(fā)展方向，進一步將公共行政過程中多方面的因素考慮進來，尤其是公共行政的社會公平正義和自由民主價值等逐漸展現(xiàn)出來，把公民權、回應性與服務作為政府運行的終極價值，實現(xiàn)了從內(nèi)部效率到外部功能的轉(zhuǎn)變。

公共行政從內(nèi)部效率轉(zhuǎn)變到外部功能，其特點主要包括：(1)關注社會整體的需要，而不僅僅是內(nèi)部效率。公共行政學從獨立于政治學之初就堅持政治行政二分法，是一種典型的忽視外部環(huán)境而追求政府內(nèi)部效率的理論?！八?行政學)開始強調(diào)以效率原則作為最高標準，并且關注行政管理的一般或普遍原則的探索。”[35]142-143在經(jīng)歷反思時期之后，公共行政學逐漸將整個公共行政目的轉(zhuǎn)向于服務整個社會、經(jīng)濟的發(fā)展，把公民的福祉納入政府議事日程，重新正視政治與行政二者的關系。(2)強調(diào)責任心與回應性，關注社會公平。特別是進入轉(zhuǎn)變時期后，公共行政主張外部環(huán)境影響下相互依賴的利益關系協(xié)調(diào)，關注集體偏好，強調(diào)責任與公平的統(tǒng)一，實現(xiàn)民主與效率相融合，主張將焦點集中于組織及其所處環(huán)境，倡導開放自然的服務系統(tǒng)，從而建立起“堅持以公民為本，積極引導公民參與政策的制定和執(zhí)行，使得公民在治理網(wǎng)絡中處于中心位置，凸顯公民的主人翁地位，從而建設民有、民治、民享的政府”[36]69-70。正如穆爾所言，“我已設法在這些問題上為學術界讀者、公共管理實踐者以及(或許更為重要的是)那些讓公共管理者負起責任的人——我們的民眾帶來一些曙光?！盵37]10

可以說，公共行政從內(nèi)部效率到外部功能的演變，打破了行政學的傳統(tǒng)價值體系，使行政學的研究主題得以拓展，研究內(nèi)容得到豐富，這既是行政學演變的必然趨勢，又是社會發(fā)展的必然要求。然而，與其他維度一樣，實現(xiàn)從內(nèi)部效率到外部功能的轉(zhuǎn)變，并不意味著被轉(zhuǎn)變對象的完全消弭。目的導向維度下的意涵轉(zhuǎn)變，并不意味著行政學不再追求內(nèi)部效率，而是從單純地追求內(nèi)部效率轉(zhuǎn)向更多地關注外部功能，最終實現(xiàn)外部功能與內(nèi)部效率相結合的多元價值體系，這種關系伴隨著治理主體在多元價值選擇中的變化而變化。

七、結語與討論

由于學者的研究背景、實踐經(jīng)驗以及自身偏好等差異，對一門學科知識學說史的劃分方式與依據(jù)大都仁者見仁，智者見智，不盡相同。一般有兩種學說史劃分和寫作標準：一是時間序列；二是事件序列。行政學說史多以時間序列為準，哲學和社會學說史則多以事件序列為準。時間序列多適用于學科發(fā)育和成長及成熟歷史不是很長的情況，這樣能夠通過階段的劃分較為清晰地刻畫每個特定時期內(nèi)的學術人物和思想；事件序列則多適用于學科提出和發(fā)展時期較為悠久，例如哲學等，如此就要采用思想流派脈絡為標志來劃分，因為不同的學者所提出的思想在學術傳承脈絡上可能會有內(nèi)在的傳承和延續(xù)以及更替和創(chuàng)新，這樣事件史角度更好些。采用時間序列分析的缺陷是明顯的，在清晰梳理學科發(fā)展過程的同時也失去了學科發(fā)展內(nèi)在理論的探究，所以提出一個新的解釋框架對公共行政發(fā)展脈絡進行統(tǒng)領性和內(nèi)涵性分析，加以彌補和深化，就顯得十分必要。

鑒于此，我們提出了一個“五大維度+六大時期”的新框架，根據(jù)尼古拉斯·亨利提出的“焦點”(focus)和“面向”(locus)坐標，對目前通行的標準進行了適切性改進。在五大維度上，背景坐標是基礎，人性假設是核心，內(nèi)涵隱喻是模式，組織形態(tài)是結構，目的導向是動力。在解釋路徑上，學說的演進嚴格按照時序展開，但是五大維度并不嚴格與六大時期同頻共振，而是有先有后，有交叉也有重疊，甚至某個維度可能還存在于多個時期。這一點來自于公共行政實踐與理論的交互性，正如泰勒在一次演講中所說的一樣：“科學管理的每一步都是一種發(fā)展，而不是一種理論。在各種情況下，實踐都在理論之先?！盵38]88人類社會在以政黨政治和政府行政為主導的現(xiàn)代化治理進程上不斷向前，在中國開啟新時代的偉大歷史征程上，行政學理論已經(jīng)和正在并且也將持續(xù)發(fā)揮重要作用。本文立足公共行政發(fā)展脈絡這一研究問題，希望基于時間序列破解公共行政學科知識的零散與矛盾，貢獻治國理政知識與增進美好生活福祉。