依法治國與依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一與實踐

[摘要] 依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的根本判斷標準是黨是否忠于黨章、忠于憲法法律，是否嚴格依法治國、依法執(zhí)政。本文從靜態(tài)與動態(tài)相結(jié)合的角度闡釋有機統(tǒng)一，即根本原則、理論指導(dǎo)、制度規(guī)范這三個靜態(tài)維度以及具體實踐這一動態(tài)維度，指出依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的實踐，就是把依法治國的基本方略同依法執(zhí)政的基本方式有機統(tǒng)一起來，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。

[關(guān)鍵詞] 依法治國； 依規(guī)治黨； 監(jiān)察體制改革

[中圖分類號] D920.1；D26 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2018）07-0052-04

黨的十九大報告提出，要堅持“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”，這是新時代全面依法治國、全面從嚴治黨向縱深推進的根本要求。依法治國和依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一要求黨要忠于憲法法律、遵從黨章，嚴格依法治國、依法執(zhí)政，將國家建設(shè)、政黨建設(shè)統(tǒng)一在法治之下，實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。理解和實踐這一要求，需要在靜態(tài)、動態(tài)相結(jié)合的基礎(chǔ)上，從根本原則、理論指導(dǎo)、制度規(guī)范、具體實踐四個維度展開。

根本原則：堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

依法治國和依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一是新時代全面依法治國基本方略的重要內(nèi)容，這一方略的實踐推進首先應(yīng)當遵循一個根本原則，即堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。新時代治國理政的基本方式是法治，這是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在實現(xiàn)黨執(zhí)政興國、人民幸福安康、國家長治久安的歷史高度，把法治的一般規(guī)律與我國實際情況有機結(jié)合，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持中國特色社會主義制度，協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理性選擇。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身應(yīng)該在憲法和法律范圍內(nèi)活動，形成黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法的局面。

黨的領(lǐng)導(dǎo)離不開黨的治理的現(xiàn)代化。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)依法治國和依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一，必須以遵從黨章、依法執(zhí)政為前提，推進執(zhí)政黨治理的法治化。在現(xiàn)代民主政治條件下，執(zhí)政黨是一個國家政治權(quán)力的中心，如何規(guī)范政黨權(quán)力與政黨行為，充分發(fā)揮政黨在民主政治中的作用，保持政局的和平、穩(wěn)定與秩序，這是一個需要注意的問題。黨的十八大以來，習近平總書記對黨和法治的關(guān)系問題進行了更加深入的探索，他強調(diào)：“我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大歷史使命，贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利，實現(xiàn)黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)?！?這更加深刻地反映了中國特色社會主義法治發(fā)展的內(nèi)在機理，有助于為黨和國家有效解決一系列錯綜復(fù)雜的問題、妥善應(yīng)對面臨的各種嚴峻挑戰(zhàn)提供制度化方案。治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必依法度。這就是新時代制度治黨的邏輯前提。制度治黨在法治的規(guī)范內(nèi)理解，含有民主與法治、權(quán)利與義務(wù)等豐富的制度意蘊，融匯了法律至上、權(quán)力監(jiān)督、依法治國、依法治黨等諸多價值取向。黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，黨的正確領(lǐng)導(dǎo)有賴于黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，黨自身要以制度建設(shè)貫穿政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)和紀律建設(shè)，深入推進反腐敗斗爭。唯有如此，民主與法治、權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責任的制度意蘊才可能實質(zhì)性融入新時代執(zhí)政黨建設(shè)的理論和實踐，從而確保黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的統(tǒng)一。

理論前提：中國特色社會主義法治理論

理論成熟是行動有效的前提。沒有體系化的理論，就不可能形成體系化的制度和實踐。高度重視理論建設(shè)、理論創(chuàng)新和理論武裝，以先進的理論指導(dǎo)實踐發(fā)展，這既是我們黨的一個優(yōu)良的傳統(tǒng)，也是保證黨的事業(yè)不斷勝利前進的重要法寶。實現(xiàn)依法治國和依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一是新時代全面依法治國基本方略的重要內(nèi)容，是關(guān)于依法治國和依規(guī)治黨關(guān)系的嶄新表述，其實踐必須以中國特色社會主義法治理論為指導(dǎo)。習近平總書記強調(diào)：“黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題。全面推進依法治國這件大事能不能辦好，最關(guān)鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力，具體講就是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論?！?作為人類法治理論的最新成果，中國特色社會主義法治理論深刻回答了社會主義法治的本質(zhì)特征、價值功能、內(nèi)在要求、基本原則、發(fā)展方向等重大問題。2只有以社會主義法治理論為指導(dǎo)，以法治思維、法治方式推動現(xiàn)代化強國建設(shè)，才能夠確保改革發(fā)展的成果惠及人民。

在中國特色社會主義法治理論指導(dǎo)下，依法治國和依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一還必須統(tǒng)一于堅持社會主義法治道路。道路問題是最根本的問題，道路決定命運，道路決定前途。習近平總書記多次強調(diào)，我國法治建設(shè)的成就大大小小可以列舉出十幾條、幾十條，但歸結(jié)起來就是開辟了中國特色社會主義法治道路這一條。這一道路是中國特色社會主義道路在法治領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是社會主義法治建設(shè)成就和經(jīng)驗的集中體現(xiàn)，是建設(shè)社會主義法治國家的唯一正確道路。強調(diào)中國特色，需要明確不能陷于兩個極端：一是閉門造車，拒絕借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗。不可否認，西方一些國家的法治建設(shè)歷史比較長，制度成果比較多，規(guī)范設(shè)計有其先進性。因此，我們在法治建設(shè)中要吸收其經(jīng)驗，借鑒其理論與制度設(shè)計中的合理成分。二是降低標準。中國特色強調(diào)的是堅持道路自信，堅定建設(shè)社會主義法治強國的決心和信心，而不是簡單化、標簽化。走中國特色社會主義法治道路是要追求在充分認識自身特點的基礎(chǔ)上、實現(xiàn)對既有特點的優(yōu)化和超越。

制度體系：以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的規(guī)則體系

在制度層面，法治的根本判斷標準應(yīng)是國家治理的最終權(quán)威是以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的一套規(guī)則體系，該規(guī)則體系內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一，統(tǒng)一在憲法之下。新時代全面依法治國的總抓手是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，全面從嚴治黨最根本的出發(fā)點是全黨要立好規(guī)矩、遵守規(guī)矩。由此，依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的制度標準就是實現(xiàn)新時代全面依法治國的總目標——建設(shè)中國特色社會主義法治體系、社會主義法治國家。

依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的實現(xiàn)以具體制度及制度實施機制的銜接協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)。如果說科學立法、民主立法、依法立法，以良法促發(fā)展是保障善治的根本要求，這一邏輯同樣適用于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建立和完善。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央特別重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，強調(diào)加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴治黨的根本之策、長遠之策。根據(jù)《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，到建黨100周年時，我們要完成以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，包含黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、組織法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。這與新《黨章》強調(diào)的、將制度建設(shè)貫穿于黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、紀律建設(shè)，深入推進反腐敗斗爭，全面提高黨的建設(shè)科學化水平的要求是完全一致的，是新時代提升制度治黨實效性的關(guān)鍵問題。由此，依法治國與依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一，實際強調(diào)的是國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系相互協(xié)調(diào)、互為補充、統(tǒng)籌建設(shè)、同向發(fā)力。

依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的具體實踐

（一）從制度建設(shè)層面實現(xiàn)憲法法律與黨內(nèi)法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)。

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是黨和人民意志的反映，在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律并行為中國特色社會主義法治體系的子體系邏輯之內(nèi)，推進依法治國、依法執(zhí)政，建設(shè)社會主義法治國家，就必須同時健全、完善國家法律和黨內(nèi)法規(guī)。在憲法、黨章的統(tǒng)領(lǐng)下，形成二者相輔相成、相互促進、相互保障、統(tǒng)一于國家憲法的制度體系格局。這種格局，既著眼管黨治黨和執(zhí)政黨建設(shè)法治化的實際，又遵循法治的一般規(guī)律，在維護憲法和法律尊嚴的基礎(chǔ)上，使二者依據(jù)法治規(guī)律和治國理政的客觀實際不斷完善，保持其相互呼應(yīng)、協(xié)同和承接的良性互動，從而達至“內(nèi)在統(tǒng)一于”中國特色社會主義法治體系。由此，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)，其理性設(shè)計應(yīng)是基于對黨與法、紀與法的關(guān)系厘定基礎(chǔ)上，從法規(guī)制度制定、實施、監(jiān)督保障等不同層面，立足規(guī)范主體與規(guī)范行為、程序立法（規(guī)）與實體立法（規(guī)）的相互關(guān)系，在全面依法治國委員會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下、在社會主義法治體系內(nèi)，統(tǒng)籌進行制度建設(shè)。具體而言，在堅持黨規(guī)嚴于國法的基礎(chǔ)上，黨章黨規(guī)可以對各級黨組織和全體黨員提出更高要求；一些在黨內(nèi)法規(guī)中先行規(guī)定但更適合由憲法法律來規(guī)定的內(nèi)容，要在完善和成熟后及時轉(zhuǎn)化為憲法法律；一些與發(fā)展階段發(fā)展目標不相適應(yīng)、甚至與國家法律存在沖突的法規(guī)規(guī)范要及時進行清理等。

當前，中國特色社會主義法治體系建設(shè)的重點是貫徹落實《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。結(jié)合《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018年—2022年）》，應(yīng)著重提升黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)質(zhì)量，從制定、清理、修改、解釋、審批、發(fā)布、備案、評估、普及等方面，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，特別是通過黨內(nèi)法規(guī)的備案審查、清理、評估等程序和制度性規(guī)范的完善，確保黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在制定、實施、監(jiān)督上相互協(xié)同，形成合力。

（二）以監(jiān)察體制改革、黨政同責、合一辦公等實踐推進治國與治黨相統(tǒng)一。

監(jiān)察體制改革本身就是依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的生動實踐。在監(jiān)察制度試點推進的基礎(chǔ)上，黨的十九大決定深化國家監(jiān)察體制改革，成立國家監(jiān)察委員會，目的就是加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。隨著監(jiān)察體制改革的全面展開，黨內(nèi)執(zhí)紀與反腐敗執(zhí)法在機制、程序、標準等諸方面，將逐步實現(xiàn)更有效的銜接。由此，立足于國家監(jiān)察法的出臺和實施，深入研究推進監(jiān)察制度實踐，將是踐行依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的長期實踐。

黨政同責在一些重點領(lǐng)域?qū)嵺`展開。2015年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議審議通過《環(huán)境保護督查方案（試行）》，中央環(huán)保督查制度就是在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下、黨政同責推進改革發(fā)展中的重大問題的制度實踐。2015年，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》。2017年11月，第一批中央環(huán)保督查移交案件的問責結(jié)果公開，內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、云南、寧夏8省（區(qū)）1140名干部被問責。中央督查工作實踐表明，在涉及對環(huán)境案件的督查中，與書記省長的談話是督查工作的“標志性環(huán)節(jié)”，省級層面環(huán)保督查全面啟動。1目前，大多數(shù)省份已制定《生態(tài)文明建設(shè)目標考核辦法》等，推進生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核實行黨政同責。與此相關(guān)，安全生產(chǎn)黨政同責、食品安全黨政同責等相關(guān)辦法、意見，《黨政主要負責人履行推動法治建設(shè)第一責任人職責規(guī)定》等，都是一崗雙責“破冰”，依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的有益實踐。

深化黨和國家機構(gòu)改革。黨的十九大報告明確要健全人民當家作主制度體系、發(fā)展社會主義民主政治，其中重要任務(wù)之一就是深化機構(gòu)和行政體制改革。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，明確構(gòu)建總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，堅持以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)推進改革，這是實現(xiàn)國家長治久安的必然要求和根本保證，是關(guān)系黨和國家事業(yè)全局的重大政治任務(wù)。深化黨和國家機構(gòu)改革的實踐推進，需要統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責。因此，圍繞統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制，完善國家機構(gòu)組織法，在省市縣職能相近的黨政機關(guān)合并設(shè)立或合署辦公，是重要的制度實踐。

（三）充分發(fā)揮黨員干部尤其是高級干部的重要作用。

黨員干部特別是高級領(lǐng)導(dǎo)干部的黨性修養(yǎng)以及法治思維能力影響著他們自身的法治意識，制約著他們自身遵法（規(guī)）學法（規(guī)）用法（規(guī)）的水平，也影響著一般公眾對法治的認識和遵從。柏拉圖曾經(jīng)說，如果官吏不守法，制定得再好的法律也將形同虛設(shè)。這一論斷與我們傳統(tǒng)文化中的“上行下效”，與孔子關(guān)于“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從”的思想相一致?，F(xiàn)實而言，我們國家和社會治理中黨員干部的行為對普通民眾具有很強的示范效應(yīng)。因此，應(yīng)當通過教育培訓、監(jiān)督、考核等制度設(shè)計，把依法治國和依規(guī)治黨“兩手抓”“兩不誤”作為衡量黨員干部工作實績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標體系；把能不能遵規(guī)守法、善不善于依法依規(guī)辦事作為考察黨員干部的重要內(nèi)容；強化自律，黨員干部尤其是高級領(lǐng)導(dǎo)干部嚴于律己、以身作則，不搞特權(quán)、不謀私利；建立健全容錯糾錯機制，激發(fā)廣大黨員干部在依法治國和依規(guī)治黨中勇于創(chuàng)新、敢于擔當。2

[參考文獻]

[1]曹萍.堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一[N].光明日報，2017-12-11.

（作者簡介：周悅麗，北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心北京市委黨校研究基地研究員）

責任編輯 / 申 潔