完善審議專項(xiàng)工作報(bào)告機(jī)制的思考

臧必飛

監(jiān)督法明確規(guī)定，聽(tīng)取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告是人大常委會(huì)重要任務(wù)，也是行使監(jiān)督權(quán)的基本形式之一，而審議質(zhì)量的優(yōu)劣不僅反映人大常委會(huì)在審議各個(gè)環(huán)節(jié)中的工作成效，也直接影響常委會(huì)監(jiān)督水平的高低和監(jiān)督能力的強(qiáng)弱，體現(xiàn)常委會(huì)整體的履職水平。但從各地人大常委會(huì)審議專項(xiàng)工作報(bào)告情況來(lái)看，由于審議機(jī)制不完善，導(dǎo)致審議質(zhì)量與監(jiān)督法的要求和人民群眾的期望還有很大差距。主要存在的問(wèn)題大致有會(huì)議議題結(jié)構(gòu)安排不夠合理、審前調(diào)研的方法和手段不夠科學(xué)、會(huì)議的審議材料不夠生動(dòng)、審議發(fā)言不夠集約精準(zhǔn)、審議意見(jiàn)分類不夠具體、督辦工作缺乏約束機(jī)制等問(wèn)題。針對(duì)上述情況，筆者認(rèn)為在加強(qiáng)人大常委會(huì)組成人員隊(duì)伍和作風(fēng)建設(shè)的基礎(chǔ)上，要對(duì)審議工作機(jī)制做進(jìn)一步完善和改進(jìn)。

一、實(shí)現(xiàn)議題安排合理化，解決好議題寬與窄、新與老的問(wèn)題

議題是審議工作的基礎(chǔ)，議題本身的范圍寬窄、內(nèi)容豐欠、含義深淺都影響審議工作質(zhì)量。同樣一次審議的幾個(gè)議題如果不能做到科學(xué)搭配，在規(guī)定的日程的情況下，也會(huì)影響審議工作深入程度。目前地方人大常委會(huì)議題確定存在的主要問(wèn)題有：一是“大”的議題多。這類議題涉及一個(gè)行政區(qū)域的全面工作，面廣量大，而且在一次會(huì)議上往往有兩個(gè)以上，審議的工作量很大。二是“硬”的議題多。主要指法定議題，而且不能變通。比如財(cái)政預(yù)算、決算、計(jì)劃執(zhí)行情況、審計(jì)出來(lái)的問(wèn)題整改情況報(bào)告等內(nèi)容，在時(shí)間上、內(nèi)容上有法律規(guī)定性，不好隨意變化和調(diào)整。三是“老”的議題多。議題的切入角度不新，往往落入俗套，如議案辦理等內(nèi)容。

要解決好一次會(huì)議各議題之間的關(guān)系，讓議題結(jié)構(gòu)更加合理，有利于審議工作開(kāi)展。一要遵循重點(diǎn)突出的原則。需要我們根據(jù)這個(gè)議題在全局工作中的位置和本身特點(diǎn)來(lái)確定。作為行使監(jiān)督職能的人大常委會(huì)，不可能像“一府兩院”那樣面面俱到地安排工作議題，應(yīng)該注意抓重點(diǎn)議題，找有代表性議題，盡量少?gòu)娜趶降囊暯莵?lái)確定議題，比如“聽(tīng)取和審議城市管理工作的報(bào)告”議題就是全方位的議題，涵蓋了城管局全部職能，匯報(bào)時(shí)必定是城市管理工作的全部。而“聽(tīng)取和審議城市環(huán)境衛(wèi)生和廣告管理情況的報(bào)告”就側(cè)重于衛(wèi)生和廣告這兩個(gè)方面。這個(gè)切入角度就避免了城市管理中“綠化管理、流動(dòng)攤點(diǎn)管理、違建管理”等內(nèi)容。二要堅(jiān)持會(huì)期容量評(píng)估原則。要根據(jù)調(diào)研情況，具體分析測(cè)算審議發(fā)言的總量，注意“大與小”搭配，最好不要讓審議的內(nèi)容太多或太少現(xiàn)象發(fā)生。要根據(jù)審議所需要的時(shí)間要求，力求長(zhǎng)短相宜，盡量不要出現(xiàn)因會(huì)議時(shí)間緊，經(jīng)常打斷組成人員發(fā)言，或者沒(méi)有人發(fā)言的現(xiàn)象。三是堅(jiān)持議題審議選擇性原則。人大常委會(huì)監(jiān)督的范圍比較廣，而常委會(huì)審議的資源有限，不可能什么內(nèi)容都可以進(jìn)入常委會(huì)進(jìn)行審議。因此，常委會(huì)議題要根據(jù)黨委中心工作和常委會(huì)重點(diǎn)工作進(jìn)行選擇和區(qū)分。

二、實(shí)現(xiàn)會(huì)前調(diào)研的立體化，解決好會(huì)前調(diào)研實(shí)與虛、深與淺的問(wèn)題

沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)。深入細(xì)致的調(diào)研和全面客觀的分析是保證審議質(zhì)量的基礎(chǔ)。因此，調(diào)研工作的要求有三個(gè)方面：一是調(diào)研的對(duì)象的樣本必須有足夠的數(shù)量和代表性。這是對(duì)一個(gè)未知事物進(jìn)行深入了解的基本要求。如果樣本不夠多，也不具備代表性，調(diào)研的結(jié)論往往不符合事物的本來(lái)特征，也就沒(méi)有針對(duì)性。二是調(diào)研的對(duì)象必須保持一貫的真實(shí)狀態(tài)。如調(diào)研對(duì)象是經(jīng)過(guò)偽裝和打扮的，就會(huì)誤導(dǎo)思維和判斷，那么調(diào)研結(jié)論僅是膚淺的、表象的歸納，沒(méi)有深入探究事物的本質(zhì)。三是調(diào)研的方法必須科學(xué)有效。面對(duì)一個(gè)需要認(rèn)識(shí)了解的對(duì)象，我們必須采用相關(guān)科學(xué)統(tǒng)計(jì)、樣本分析等方法進(jìn)行定量分析，同時(shí)也要對(duì)研究對(duì)象進(jìn)行歷史地、辯證地定性分析，盡可能得到一個(gè)接近客觀事實(shí)的結(jié)論。

人大常委會(huì)應(yīng)怎樣開(kāi)展會(huì)前調(diào)研呢？從時(shí)間上講，更要注重平時(shí)收集研究與調(diào)研內(nèi)容相關(guān)的信息，因?yàn)椤耙桓畠稍骸钡墓ぷ鲗?shí)施時(shí)間跨度比較長(zhǎng)，一般多是根據(jù)黨委工作中心進(jìn)行安排的，并不是隱形保密的工作。因此，人大常委會(huì)各組成人員，要注重平時(shí)收集情況，要分清調(diào)研對(duì)象是平時(shí)一貫如此，還是視察調(diào)研時(shí)臨時(shí)突擊所為。要用平時(shí)積累下來(lái)的認(rèn)知來(lái)分析眼前集中視察看到的情況。從空間上來(lái)講，盡量做到難易結(jié)合，專業(yè)性和廣泛性結(jié)合，讓更多的組成人員有話可說(shuō)，調(diào)查的范圍要越廣越好，調(diào)查的角度也是越多越能全面深入，防止以偏概全的表面性調(diào)查。調(diào)查也要對(duì)一些重點(diǎn)問(wèn)題、重要環(huán)節(jié)進(jìn)行深入研究，防止粗枝大葉的籠統(tǒng)調(diào)查、粗淺分析，如有必要調(diào)查“一府兩院”某項(xiàng)工作情況，要通過(guò)隨機(jī)抽查的辦法，找出典型內(nèi)容進(jìn)行分析研究。從參與調(diào)查人員來(lái)看，參與調(diào)查人員的調(diào)研能力，要達(dá)到一定高度，每一個(gè)個(gè)體最好都具備與調(diào)查對(duì)象相關(guān)的工作關(guān)系和專業(yè)背景，都具有一定的分析問(wèn)題的能力。為了提高調(diào)研效果，建議根據(jù)調(diào)研工作的實(shí)際要求，成立若干個(gè)工作小組，制訂調(diào)研方法、分解調(diào)研工作任務(wù)，這樣不僅可以提高調(diào)研工作的專業(yè)性，而且能大幅度提高調(diào)研成效，有利于克服調(diào)研人員濫竽充數(shù)，不能全面發(fā)揮作用的問(wèn)題。從調(diào)研的方法來(lái)看，要通過(guò)“望、聞、問(wèn)、切”的辦法，盡量準(zhǔn)確了解工作情況。 “望”，即近距離的觀察、了解。代表視察的望，不是“一葉障目，不見(jiàn)泰山”，也不是走馬觀花，更不能霧里看花，主要是針對(duì)視察的議題所涉及的內(nèi)容認(rèn)真實(shí)地考察，不僅要全面了解視察對(duì)象現(xiàn)在和過(guò)去的情況，還要預(yù)見(jiàn)即將發(fā)生的情況?！奥劇?，即多方收集和征求群眾意見(jiàn)。要針對(duì)情況通過(guò)個(gè)別專訪、問(wèn)題調(diào)查、熱線電話、暗訪巡查、定向聯(lián)系等方式， “一分為二”地認(rèn)真甄別，去偽存真，摸準(zhǔn)情況?！皢?wèn)”，即詢問(wèn)被視察單位情況，要對(duì)議題的實(shí)施有直接責(zé)任的單位和部門(mén)進(jìn)行詢問(wèn)，詢問(wèn)問(wèn)題要有針對(duì)性和側(cè)重點(diǎn)，要緊緊圍繞視察的中心議題展開(kāi)。重點(diǎn)問(wèn)清他們履行職責(zé)的主要做法和存在的不足，以及下階段改進(jìn)工作的具體打算；同時(shí)要詢問(wèn)服務(wù)對(duì)象，聽(tīng)取他們對(duì)議題內(nèi)容的具體意見(jiàn)和改進(jìn)建議?！扒小?，就是做判斷下結(jié)論。對(duì)視察議題的現(xiàn)狀和不足之處進(jìn)行總結(jié)，形成視察結(jié)論，進(jìn)行意見(jiàn)交換或者形成專題報(bào)告。總結(jié)要全面客觀實(shí)在，建議要科學(xué)合理，結(jié)論要有科學(xué)性和指導(dǎo)性，有利于被視察單位采用落實(shí)。

三、實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)工作報(bào)告視聽(tīng)化，解決審議報(bào)告嚴(yán)肅有余和生動(dòng)不足之間的矛盾

監(jiān)督法對(duì)工作報(bào)告具體形式?jīng)]有明確規(guī)定，按照傳統(tǒng)理解一般指書(shū)面文字材料，工作報(bào)告是審議工作的主要媒質(zhì)，對(duì)審議工作的重要性不言而喻。正常一次常委會(huì)會(huì)議有幾個(gè)議題，文字資料有“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告和人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)調(diào)研報(bào)告等，數(shù)量相當(dāng)可觀，但是簡(jiǎn)單、客觀的文章往往會(huì)讓人覺(jué)得理性過(guò)強(qiáng)，缺少形象感，這就造成了有些報(bào)告，是“千篇一律”的老面孔，起草的同志感覺(jué)到是老套路，陷入了“摸情況—找問(wèn)題—提建議”的模式。并且要從頭到尾報(bào)告一遍，讀的人累，聽(tīng)的人更累，建議把這些工作報(bào)告PPT化，把視頻、音頻等資料作為文字資料輔導(dǎo)引入常委會(huì)審議工作，無(wú)疑會(huì)豐富報(bào)告的內(nèi)容和形式，在內(nèi)容上能圖文并茂、動(dòng)靜結(jié)合、有聲有色，在形式上突破單一平面的格局。如果在審議時(shí)，能穿插一些現(xiàn)場(chǎng)記錄的圖片、音頻資料或者錄像材料，把我們實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題原始展現(xiàn)出來(lái)，把群眾最基本的訴求直接展示出來(lái)，也就把有關(guān)部門(mén)的工作得失更直觀地顯現(xiàn)出來(lái)，對(duì)審議工作有重要的推動(dòng)作用。

四、實(shí)現(xiàn)審議發(fā)言集約化，解決好審議發(fā)言中的片面性和寬泛性的問(wèn)題

要實(shí)現(xiàn)審議發(fā)言的集約化是指在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)與會(huì)人員和報(bào)告人的觀點(diǎn)和認(rèn)識(shí)，通過(guò)規(guī)定方式得到充分表達(dá)，而不是互相扯皮、互相吹捧、互相疊加、互不認(rèn)賬，從而進(jìn)一步提高會(huì)議效率。為此，建議做好兩方面工作：一方面是采取書(shū)面發(fā)言和點(diǎn)名發(fā)言相結(jié)合的制度。要求人大常委會(huì)組成人員認(rèn)真研究專項(xiàng)工作報(bào)告，在會(huì)前每人都要提出書(shū)面審議意見(jiàn)，書(shū)面審議意見(jiàn)不一定全面，可以針對(duì)部分內(nèi)容。發(fā)言材料集中起來(lái)由常委會(huì)研究室進(jìn)行分析整理，決定哪些人，哪些觀點(diǎn)可以在會(huì)議上發(fā)言，并和相關(guān)組成人員溝通，達(dá)成一致和取得共識(shí)。最后，由常委會(huì)會(huì)議主持人根據(jù)會(huì)議進(jìn)行的情況點(diǎn)名若干人員發(fā)言。在會(huì)議上如有不同的新觀點(diǎn)可以補(bǔ)充發(fā)言，這樣事先有準(zhǔn)備的發(fā)言，在時(shí)間上是可控的，也不存在重疊扯皮現(xiàn)象。另一方面是引入適度辯論機(jī)制。對(duì)某些問(wèn)題存在不同的看法，是允許報(bào)告人和審議人之間有交流溝通，甚至辯論的。當(dāng)然要制定好辯論相關(guān)規(guī)定，做到依法有理有序地進(jìn)行，不能變成西方議會(huì)那種不文明謾罵和打斗，禁止發(fā)表與審議工作報(bào)告無(wú)關(guān)的言論。采用這種點(diǎn)名發(fā)言和辯論的機(jī)制，可以改變目前常委會(huì)審議發(fā)言“你讀我聽(tīng)”“我說(shuō)你記”的現(xiàn)狀，進(jìn)一步增強(qiáng)會(huì)議的審議功能，提高審議水平。

五、實(shí)現(xiàn)審議意見(jiàn)區(qū)別化，解決好審議意見(jiàn)中共性和個(gè)性之間的關(guān)系

在審議過(guò)程中，人大常委會(huì)組成的人員意見(jiàn)有共性和個(gè)性之分。共性意見(jiàn)指一般情況下，大多數(shù)組成人員都同意和贊成的意見(jiàn)，個(gè)性意見(jiàn)是個(gè)別組成人員自己提出的。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，審議意見(jiàn)交辦 “一府兩院”研究處理。在這里有兩點(diǎn)需要認(rèn)真對(duì)待：一是要分別對(duì)待共性意見(jiàn)和個(gè)性意見(jiàn)。共性意見(jiàn)一般存在于工作委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告和常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)總結(jié)性發(fā)言中，當(dāng)然也有個(gè)別委員發(fā)言獲得大家的認(rèn)可意見(jiàn)。這些意見(jiàn)可以當(dāng)場(chǎng)通過(guò)表決的形式，形成常委會(huì)的決定決議，直接交給“一府兩院”辦理，也可以不形成決定決議，按照監(jiān)督法十四條規(guī)定，交“一府兩院”研究處理。個(gè)性意見(jiàn)主要是組成人員個(gè)別提出的意見(jiàn)，不具備形成決議決定條件，但也可交“一府兩院”研究處理。這里就提倡審議意見(jiàn)必須原汁原味反映審議情況，不提倡經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)加工整理的意見(jiàn)。在審議意見(jiàn)的文本里，是群體意見(jiàn)的就注明是哪些人的意見(jiàn)，是個(gè)體意見(jiàn)的就寫(xiě)明是誰(shuí)提出意見(jiàn)，這樣有利于“一府兩院”研究處理時(shí)和提意見(jiàn)的人員溝通。目前不少地方人大常委會(huì)審議意見(jiàn)出現(xiàn)了集體化、集中化、歸納化，形成系統(tǒng)性很強(qiáng)文字材料的傾向，淡化了個(gè)體意見(jiàn)的存在，使審議意見(jiàn)趨向集體一致性意見(jiàn)，讓“一府兩院”在研究處理時(shí)難以下手，失去辦理研究的區(qū)分度，導(dǎo)致辦理工作失去方向，也與監(jiān)督法的精神不符。二是正確理解“一府兩院”的研究處理。監(jiān)督法對(duì)“一府兩院”辦理人大常委會(huì)的審議意見(jiàn)表述為“研究處理”，并不是都要一律執(zhí)行到位?！把芯刻幚怼本褪且芯恳庖?jiàn)的合理性和可行性，如果意見(jiàn)有價(jià)值，“一府兩院”應(yīng)認(rèn)真采納，如果意見(jiàn)提出的事項(xiàng)一時(shí)不能實(shí)現(xiàn)或者沒(méi)有采用的必要，應(yīng)作出說(shuō)明。“研究處理”并不是“照單全收”，也不是“拒之門(mén)外”，而是經(jīng)過(guò)慎重研究，作出合理的有區(qū)別的處理。

六、實(shí)現(xiàn)督辦結(jié)果公開(kāi)化，解決好審議意見(jiàn)的約束性和激勵(lì)性不強(qiáng)的問(wèn)題

公開(kāi)化是人大常委會(huì)的監(jiān)督工作方向之一。議題的確定、會(huì)前的調(diào)研、審議過(guò)程等情況應(yīng)該全程公開(kāi)，特別是人大常委會(huì)審議意見(jiàn)的交辦情況、“一府兩院”研究處理情況更要通過(guò)多種介質(zhì)，向人民群眾、社會(huì)各界人士公開(kāi)，接受最廣泛的監(jiān)督。公開(kāi)具有雙重約束性，一方面約束審議意見(jiàn)提出人，必須經(jīng)過(guò)深思熟慮，意見(jiàn)必須經(jīng)得住推敲。另一方面約束辦理單位必須認(rèn)真研究，對(duì)必須辦的、可以辦的事項(xiàng)，根據(jù)事項(xiàng)的輕重緩急和財(cái)力狀況，結(jié)合年度工作安排，認(rèn)真辦理并及時(shí)報(bào)告進(jìn)度和結(jié)果。對(duì)不能辦的、暫時(shí)不宜辦的事項(xiàng)，要說(shuō)明情況，取得共識(shí)。公開(kāi)還具有雙重的激勵(lì)性，一方面，人民群眾心中有桿秤，可以對(duì)審議意見(jiàn)的優(yōu)劣進(jìn)行衡量，對(duì)符合他們意愿的意見(jiàn)給予大力的支持，無(wú)疑是對(duì)常委會(huì)組成人員履職能力的充分肯定和鼓勵(lì)；另一方面把辦理的情況讓人民群眾知曉，也是對(duì)“一府兩院”依法依規(guī)辦事提出要求，可以激發(fā)“一府兩院”辦理的熱情。因此，需要我們建立一系列公開(kāi)化機(jī)制，讓人民群眾更好地監(jiān)督人大常委會(huì)的審議工作和“一府兩院”的辦理工作。一是邀請(qǐng)人民群眾參加調(diào)研。每次議題的調(diào)研活動(dòng)，可邀請(qǐng)熟悉議題或與議題利益相關(guān)緊密的人民群眾代表參加視察調(diào)研。對(duì)一些比較重大的問(wèn)題，人大常委會(huì)可以召開(kāi)聽(tīng)證、論證會(huì)，聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)和建議。二是設(shè)立會(huì)議旁聽(tīng)制度。會(huì)場(chǎng)增設(shè)旁聽(tīng)席，根據(jù)會(huì)議內(nèi)容邀請(qǐng)專業(yè)人士、部分人大代表和人民群眾參加。三是改進(jìn)會(huì)議宣傳報(bào)道方式。改變基層新聞媒體對(duì)人大常委會(huì)會(huì)議報(bào)道的僵化形式，不僅要報(bào)道會(huì)議的動(dòng)態(tài)和召開(kāi)過(guò)程，更要報(bào)道組成人員的審議發(fā)言，特別是批評(píng)意見(jiàn)和意見(jiàn)辦理情況。四是可以直播常委會(huì)審議實(shí)況。在常委會(huì)審議時(shí)，有條件時(shí)可以采用電視、網(wǎng)絡(luò)直播的形式，公開(kāi)審議的全過(guò)程。直播時(shí)，會(huì)議主持人可及時(shí)掌握和發(fā)布人民群眾在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)來(lái)的看法和意見(jiàn)，并與人民群眾開(kāi)展互動(dòng)，零距離地回應(yīng)人民群眾訴求，真正體現(xiàn)人大為人民群眾服務(wù)的工作宗旨。

（作者單位：江蘇省濱?？h人大常委會(huì)）