發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用

張建平

法律是國(guó)家之重器，良法是善治之前提。立法是國(guó)家的重要政治活動(dòng)，是依法治國(guó)的前提和基礎(chǔ)。地方立法是我國(guó)社會(huì)主義立法體系的重要組成部分，是有地方立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)的重要職責(zé)，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，是中央從建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)出發(fā)，在新的歷史起點(diǎn)上發(fā)揮立法引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用提出的一項(xiàng)重要制度要求。地方人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)不斷提高政治站位，為推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)作出積極貢獻(xiàn)。

一、人大主導(dǎo)立法的現(xiàn)實(shí)性

蘭州市作為甘肅的省會(huì)城市，是立法法修改前的49個(gè)具有立法權(quán)的城市之一，自1982年正式擁有地方立法權(quán)以來，共制定、修改、廢止地方性法規(guī)78件，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)37件。這些地方性法規(guī)涵蓋蘭州市經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域，為保證憲法、法律、行政法規(guī)和甘肅省地方性法規(guī)在蘭州市的正確實(shí)施、為全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、依法治市、高質(zhì)量發(fā)展提供了有力的法制保障。

（一）主導(dǎo)立法的發(fā)展方向。突出城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)方面的立法，把經(jīng)濟(jì)社會(huì)急需的法規(guī)項(xiàng)目納入到立法項(xiàng)目庫和立法規(guī)劃、計(jì)劃中，確保將有限的立法資源用在刀刃上，全程“領(lǐng)跑”立法工作。

一是注重堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。地方立法工作要堅(jiān)持正確的政治方向，就是要在思想上政治上行動(dòng)上同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致，自覺維護(hù)黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，自覺維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則，牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，始終把立法工作置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，自覺把黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，成為全社會(huì)一體遵循的重大政治原則。多年來，蘭州市人大常委會(huì)黨組認(rèn)真落實(shí)向市委請(qǐng)示報(bào)告制度。立法規(guī)劃、計(jì)劃向市委專題報(bào)告。具體立法項(xiàng)目在市人大常委會(huì)審議前，一審項(xiàng)目屬于市政府起草的由市政府黨組向市委匯報(bào)，屬于人大起草的，由市人大常委會(huì)黨組向市委匯報(bào)。二審項(xiàng)目由市人大常委會(huì)黨組向市委匯報(bào)。對(duì)立法中涉及重大體制和重大政策調(diào)整等事項(xiàng)，嚴(yán)格按照市委的意見要求開展工作，把市委的決策貫穿到立法工作的全過程和立法程序的各方面。

二是注重發(fā)揮法規(guī)制度的固化作用。根據(jù)新修訂的立法法，結(jié)合本市地方立法的實(shí)際，修訂完成了《蘭州市地方立法條例》，將人大對(duì)立法的主導(dǎo)作用上升為法規(guī)，設(shè)立了立法項(xiàng)目庫、立法規(guī)劃、計(jì)劃制度。這些制度設(shè)計(jì)，從源頭上保證了地方立法一開始就由人大主導(dǎo)，立什么法，先要通過人大調(diào)研論證和評(píng)審進(jìn)入立法項(xiàng)目庫，才能進(jìn)入編制立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的程序，才能正式啟動(dòng)立法項(xiàng)目，扭轉(zhuǎn)了以往政府報(bào)什么，人大審什么的被動(dòng)立法局面。

三是注重發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用。地方立法要緊緊圍繞地方工作大局，按照黨中央的決策部署和習(xí)近平總書記“改革要于法有據(jù)”的要求，轉(zhuǎn)變立法觀念，由總結(jié)經(jīng)驗(yàn)式的立法調(diào)整為總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與引領(lǐng)推動(dòng)相結(jié)合的立法，更加注重立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用。例如，市人大常委會(huì)根據(jù)蘭州大氣污染防治的需要，全面修訂了《蘭州市實(shí)施大氣污染防治法辦法》，實(shí)行最嚴(yán)厲的處罰。在全國(guó)率先制定了煤炭使用監(jiān)督管理的地方性法規(guī)，規(guī)范了蘭州市的工業(yè)用煤和生活用煤的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置了兩大煤炭批發(fā)市場(chǎng)和80多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的煤炭二級(jí)經(jīng)銷點(diǎn)，杜絕劣質(zhì)煤炭進(jìn)入蘭州市區(qū)。制定《蘭州市機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》。這些立法項(xiàng)目引領(lǐng)和推動(dòng)了蘭州市大氣污染防治工作，為打造“蘭州藍(lán)”的城市品牌提供了法治保障。制定出臺(tái)了《蘭州市愛國(guó)衛(wèi)生條例》，從規(guī)范市民的衛(wèi)生行為入手，從農(nóng)村的供水、如廁、城市的環(huán)境衛(wèi)生等細(xì)節(jié)著眼，在增強(qiáng)法規(guī)的針對(duì)性和可操作性方面下功夫，收到了較好的立法效果。圍繞城市管理制定城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、城市市容環(huán)境衛(wèi)生、供熱用熱、燃?xì)夤芾?、城市綠化、公共場(chǎng)所控制吸煙、物業(yè)管理、養(yǎng)犬管理等多部涉及城市管理方面的地方性法規(guī)，引領(lǐng)和推動(dòng)了城市向依法管理的目標(biāo)邁進(jìn)。

四是注重發(fā)揮立法后評(píng)估的作用。2012年試點(diǎn)對(duì)《蘭州市南北兩山綠化管理辦法》開展了立法后評(píng)估，為該法規(guī)的修訂打下了良好的基礎(chǔ)。2014年在設(shè)區(qū)的市率先制定了《蘭州市立法后評(píng)估辦法》，規(guī)范了立法后評(píng)估工作，這項(xiàng)工作得到了中央人民廣播電臺(tái)和《法制日?qǐng)?bào)》等中央媒體的報(bào)道。2014年以來，市人大常委會(huì)將立法后評(píng)估作為常規(guī)工作，每年都選取一部實(shí)施時(shí)間較長(zhǎng)的法規(guī)列入立法計(jì)劃進(jìn)行立法后評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果作為法規(guī)修改、廢止的重要依據(jù)。

（二）主導(dǎo)立法具體環(huán)節(jié)。從制定規(guī)劃計(jì)劃、起草、論證、修改到通過等各個(gè)具體環(huán)節(jié)，發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、推動(dòng)各方參與立法活動(dòng)的主導(dǎo)性，確保有關(guān)方面抓緊起草，及時(shí)審議，牢牢掌握好主導(dǎo)權(quán)。

一是注重發(fā)揮政府的基礎(chǔ)作用。 政府部門是地方性法規(guī)起草的主要力量，發(fā)揮好政府及其部門的基礎(chǔ)作用來推進(jìn)地方立法工作就顯得尤為重要。一方面要充分發(fā)揮政府在行政管理方面的專業(yè)特長(zhǎng)和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，不論是人大牽頭起草，還是政府起草人大提前介入，都要把問題和分歧盡可能解決在政府常務(wù)會(huì)議之前，確保政府提交人大的議案比較成熟，在人大審議過程中比較順利，防止將應(yīng)該在政府層面協(xié)調(diào)解決的問題和矛盾上交人大，導(dǎo)致延緩和耽誤法規(guī)的審議和通過。另一方面要指導(dǎo)好政府部門的起草工作，人大要經(jīng)常通過舉辦地方立法培訓(xùn)班、立法論證會(huì)、座談會(huì)、外出學(xué)習(xí)考察等形式，吸收政府法制部門的人員參加，圍繞學(xué)習(xí)貫徹立法法、立法技術(shù)、立法實(shí)際和立法理論，邀請(qǐng)專家授課，讓政府法制部門的人員學(xué)習(xí)和掌握地方立法的基本要求。2017年我們與市政府法制辦共同制定了法規(guī)起草開題會(huì)制度，在法規(guī)起草之前，召集相關(guān)方面就法規(guī)起草的事項(xiàng)進(jìn)行商議，達(dá)成基本共識(shí)，避免了反復(fù)和扯皮問題。

二是注重發(fā)揮公眾的參與作用。首先，將地方立法從項(xiàng)目征集、編制立法規(guī)劃計(jì)劃、具體的法規(guī)調(diào)研論證審議等向公眾征求意見，不僅公開法規(guī)草案，而且公開相關(guān)的說明，不僅公開政府議案稿，而且公開人大二次審議稿。近十年，蘭州市人大常委會(huì)每部法規(guī)征集社會(huì)公眾的意見建議平均都在200條以上，最多的比如《蘭州市供熱用熱條例》《蘭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》《蘭州市客運(yùn)出租汽車管理?xiàng)l例》都超過了3000條意見建議。其次，建立和完善立法聯(lián)系點(diǎn)和立法咨詢專家制度。本屆人大建立了13個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)，覆蓋城鄉(xiāng)不同類型；聘請(qǐng)了35名立法咨詢專家，有法學(xué)教授、律師、法律實(shí)務(wù)工作者等。注重發(fā)揮他們的作用，凡立法必征求立法聯(lián)系點(diǎn)的意見，凡立法必請(qǐng)立法咨詢專家到會(huì)發(fā)表意見。再次，廣泛組織立法協(xié)商。我們重點(diǎn)放到兩個(gè)層面：一方面是各民主黨派和政協(xié)委員中的專業(yè)人士，另一方面是立法相對(duì)人和相關(guān)人，既聽取專業(yè)人士的意見，又聽取利害關(guān)系人的意見，做到立法協(xié)商廣覆蓋、多角度、多層次，真正實(shí)現(xiàn)協(xié)商的廣泛性、民主性。

三是注重發(fā)揮代表的帶頭作用。在立法工作中重視發(fā)揮代表的作用，對(duì)人代會(huì)期間和閉會(huì)期間代表提出的立法方面的議案和意見建議作為立法項(xiàng)目庫的優(yōu)選項(xiàng)目，認(rèn)真分析研究，論證和評(píng)審會(huì)邀請(qǐng)?zhí)岢鲎h案代表參加，聽取代表提議案的初衷，優(yōu)先考慮進(jìn)入立法項(xiàng)目庫。在立法的起草、調(diào)研、論證、審議等環(huán)節(jié)邀請(qǐng)有關(guān)代表參加，認(rèn)真聽取和吸納代表意見建議。每年人代會(huì)后，我們都要召開立法項(xiàng)目庫論證評(píng)審會(huì)，將人代會(huì)期間代表提出的立法方面意見建議進(jìn)行評(píng)審，將代表提出的立法建議項(xiàng)目納入立法項(xiàng)目庫，以備下一步制訂立法規(guī)劃和立法計(jì)劃時(shí)所用。

四是注重發(fā)揮專業(yè)隊(duì)伍的骨干作用。在立法隊(duì)伍建設(shè)上，采取的是由核心圈逐步向外環(huán)多層延伸的辦法，即：一是抓好承擔(dān)法規(guī)統(tǒng)一審議和二審工作的人大法制委和常委會(huì)法工委這支立法核心隊(duì)伍建設(shè)。做好法制委委員的遴選工作，提升法制委委員中法學(xué)研究、法律工作、人大專門工作背景委員所占的比例，保證法委會(huì)會(huì)議和法規(guī)統(tǒng)一審議的質(zhì)量。二是抓好承擔(dān)法規(guī)一審的人大其他相關(guān)工委的立法隊(duì)伍建設(shè)。三是抓好常委會(huì)組成人員在立法方面的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。四是抓好政府法制部門和政府部門內(nèi)部法制人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)。

（三）主導(dǎo)立法的關(guān)鍵內(nèi)容。突出抓住法規(guī)中“關(guān)鍵條款”，重點(diǎn)解決“難點(diǎn)問題”。

一是注重法規(guī)審議主導(dǎo)。抓住每一件法規(guī)案中的關(guān)鍵條款進(jìn)行審議，重點(diǎn)解決制度設(shè)計(jì)中的難點(diǎn)問題。對(duì)修改審議中遇到的分歧意見較大又迫切需要解決的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，充分聽取各方意見，把握癥結(jié)所在，努力取得共識(shí)。對(duì)一些難以協(xié)調(diào)解決的問題，通過人大常委會(huì)黨組請(qǐng)示黨委研究決定。對(duì)擬提請(qǐng)表決的一些重要法規(guī)案及制度設(shè)計(jì)，常委會(huì)組成人員有不同認(rèn)識(shí)分歧的，充分做好解釋說明工作，促進(jìn)達(dá)成廣泛共識(shí)，保證法規(guī)案順利通過。

二是注重立法調(diào)研論證。在立法立項(xiàng)、立法審議過程中就立法中的重點(diǎn)問題，提前認(rèn)真深入研究法規(guī)條文，把不明白、不規(guī)范、缺乏針對(duì)性和可執(zhí)行性的條文列為重點(diǎn)，選取調(diào)研單位和對(duì)象，事先給他們發(fā)送調(diào)研提綱，在充分準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，召開調(diào)研論證會(huì)，力求把問題吃透、搞清楚。例如，在制定《蘭州市供熱用熱條例》時(shí)，我們了解到之前出臺(tái)和施行的政府規(guī)章規(guī)定，供熱站只負(fù)責(zé)供熱站內(nèi)部和其圍墻之外十米范圍內(nèi)的設(shè)備和管網(wǎng)的維護(hù)，其圍墻外十米以外的供熱管網(wǎng)由用熱單位負(fù)責(zé)維護(hù)。這一規(guī)定，造成了供熱管網(wǎng)的分段管理，不利于管網(wǎng)的維護(hù)，常常由于管網(wǎng)破損、維護(hù)的問題相互推諉扯皮，影響供熱質(zhì)量，群眾意見很大。針對(duì)這一問題，我們多次開展立法調(diào)研，還組織了聽證會(huì)，最后明確，供熱管網(wǎng)由供熱站全程維護(hù)，解決了多年的老大難問題，受到了市民的一致好評(píng)。

二、人大主導(dǎo)立法的前瞻性

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，地方立法工作也進(jìn)入了新時(shí)代。地方人大及其常委會(huì)要努力回應(yīng)新時(shí)代對(duì)地方立法工作提出的新任務(wù)、新要求，自覺在以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下找準(zhǔn)立法方向、確定立法原則、把握立法精神、明確立法思路、做好制度設(shè)計(jì)，真正發(fā)揮地方人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。

（一）強(qiáng)化主導(dǎo)意識(shí)。發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用，首先要強(qiáng)化主導(dǎo)意識(shí)，樹立有所作為的立法理念。努力改變部門提什么人大就審什么的模式，由被動(dòng)“等米下鍋”轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)“點(diǎn)菜上桌”，緊緊圍繞黨委重大決策、圍繞地方工作大局、圍繞老百姓普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)焦點(diǎn)問題，制定一批務(wù)實(shí)管用的地方性法規(guī)。其次要強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)意識(shí)，主動(dòng)承擔(dān)立法使命和責(zé)任，把握法規(guī)立項(xiàng)主動(dòng)，建立健全多元化法規(guī)起草機(jī)制，拓寬法規(guī)起草渠道，建立人大相關(guān)專門委員會(huì)、工作委員會(huì)組織有關(guān)部門參與起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律法規(guī)草案的制度，加強(qiáng)法規(guī)起草環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)，有效規(guī)避帶有明顯保護(hù)主義色彩的部門、行業(yè)和地方的“辦法”“措施”上升為法規(guī)的草案。對(duì)涉及改革全局、有較大爭(zhēng)議的立法項(xiàng)目，善于從全局高度化解意見分歧，確保法規(guī)體系內(nèi)部科學(xué)統(tǒng)一，防止部門利益法制化，實(shí)現(xiàn)法規(guī)的公平公正。

（二）堅(jiān)持問題導(dǎo)向。一部好的法規(guī)單純符合法理邏輯嚴(yán)密是不夠的，最重要的是解決實(shí)際問題。不能解決問題的法規(guī)，即使邏輯再嚴(yán)密，也免不了被束之高閣。這就要求我們?cè)诹⒎üぷ髦幸獔?jiān)持問題導(dǎo)向，做到圍繞問題立法。具體而言，就是要從實(shí)際出發(fā)，針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的體制機(jī)制弊端和突出矛盾，研究相關(guān)制度、選擇突破口、起草法條內(nèi)容，做到有的放矢，精準(zhǔn)到位。尤其是在設(shè)計(jì)相關(guān)具體制度時(shí)要堅(jiān)決避免閉門造車、拍腦袋決策，要加強(qiáng)調(diào)查研究、各方論證，充分考慮制度的針對(duì)性和可行性、實(shí)施的成本和可能產(chǎn)生的影響，尤其要注重聽取一線執(zhí)法、管理部門同志和廣大基層群眾的意見，確保相關(guān)制度設(shè)計(jì)合理可行、具體可用，能夠切實(shí)解決問題、管用有效。

（三）走精細(xì)化立法之路。從我國(guó)一元多層的立法體制來看，設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)處于整個(gè)立法體系的基層，區(qū)域范圍小，特征明顯，因此設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)要減少原則性、號(hào)召性、鼓勵(lì)性的內(nèi)容，增加具體的、有針對(duì)性的、可執(zhí)行的條款，在立法的精細(xì)化上下功夫。具體而言，就是在安排立法體例結(jié)構(gòu)時(shí)，不要刻意追求大而全，而是根據(jù)法規(guī)規(guī)范的對(duì)象和內(nèi)容靈活確定，需要幾條就寫幾條；在規(guī)定某項(xiàng)制度時(shí)，能具體盡量具體，能明確盡量明確，避免搞層層配套；在立法技術(shù)方面，要認(rèn)真推敲、字斟句酌，做到邏輯嚴(yán)密、字字珠璣；要梳理匯總立法依據(jù)、政策要求、論證研討等資料，編印成立法項(xiàng)目參閱資料匯編，為立法論證、審查等環(huán)節(jié)提供更好的參考?？傊⒎üぷ髡咭l(fā)揚(yáng)工匠精神，像對(duì)待藝術(shù)品一樣用心打磨、精雕細(xì)琢經(jīng)手的每一件法規(guī)，力爭(zhēng)將每一件法規(guī)都打造成精品。

（四）立改廢釋并舉。主動(dòng)分析研究改革發(fā)展方向，研究立法走向，對(duì)現(xiàn)行有效法規(guī)進(jìn)行梳理，將法規(guī)修改、廢止與制定新法工作同布置、同落實(shí)。對(duì)一些與改革發(fā)展明顯不一致、不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)的法規(guī)，要主動(dòng)及時(shí)提出改、廢建議，實(shí)現(xiàn)有破有立。

（五）完善重要內(nèi)容決策機(jī)制。通過廣泛協(xié)調(diào)協(xié)商，對(duì)草案涉及的主要制度、管理體制、部門職責(zé)分工等進(jìn)行重點(diǎn)協(xié)調(diào)。要把審議修改的重點(diǎn)放在法規(guī)核心制度、關(guān)鍵條款的設(shè)計(jì)上，要敢于決策、善于決策，抓住每一件法規(guī)中的“關(guān)鍵幾條”，對(duì)分歧較大的重要條款，堅(jiān)持從改革發(fā)展大局出發(fā)，加大溝通協(xié)調(diào)力度，進(jìn)行第三方評(píng)估，或者由人大常委會(huì)進(jìn)行單獨(dú)表決。

人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用，是新時(shí)代對(duì)人大工作的呼喚，是進(jìn)一步提高立法質(zhì)量和立法工作水平的必然要求。地方人大要進(jìn)一步發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，著力維護(hù)法制統(tǒng)一、突出地方特色、規(guī)范公共權(quán)力、保障公民權(quán)益，使制定的每一部地方性法規(guī)都能立得住、行得通、可執(zhí)行、真管用。

（作者系甘肅省蘭州市人大常委會(huì)黨組書記、主任）