廣東省“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)成效 及典型案例分析

崔建勛，儲霞玲，鄒移光，黃修杰

(廣東省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村發(fā)展研究所 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部華南都市農(nóng)業(yè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣東 廣州 510640)

糧食安全關(guān)系國計(jì)民生，而確保國家糧食安全，擁有充足的耕地資源是關(guān)鍵。為貫徹落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會就嚴(yán)防死守1.2億hm2耕地保護(hù)紅線、確保實(shí)有耕地面積基本穩(wěn)定、實(shí)行耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量保護(hù)并重等提出了新的更高要求。而旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田具有糧食單產(chǎn)水平高、抗災(zāi)能力強(qiáng)、產(chǎn)量穩(wěn)定等特點(diǎn)，是確保國家糧食安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，對有效提升國家糧食綜合生產(chǎn)能力，保證國家糧食安全，發(fā)展國家糧食生產(chǎn)長效機(jī)制具有重大的戰(zhàn)略意義[1]。因此，我國將高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)作為落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的一項(xiàng)重要舉措，在全國范圍內(nèi)全面推進(jìn)。2013年10月，國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》，并提出了到2020年建成旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田0.533億hm2，平均糧食綜合生產(chǎn)能力提高1.5 t·hm-2以上的總體建設(shè)目標(biāo)[2]。

廣東省是全國第一糧食消費(fèi)大省，供需缺口巨大，自給率僅為32%[3]，糧食安全形勢十分嚴(yán)峻。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平的逐步提高，未來廣東省農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的需求還會不斷增加。要保障糧食穩(wěn)定、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，必須大力加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，嚴(yán)格保護(hù)和科學(xué)利用水土資源，實(shí)行工程措施、生物措施和農(nóng)藝措施相結(jié)合，為穩(wěn)定提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提供物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)。根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》和《廣東省土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》，“十二五”期間廣東省需完成100.7萬hm2的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)[4]。而“十三五”是全面實(shí)現(xiàn)小康的關(guān)鍵時期和決戰(zhàn)時期，69.7萬hm2高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)依然任重而道遠(yuǎn)[5]。通過對“十二五”期間廣東省高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)成效進(jìn)行研究，可全面了解全省“十二五”任務(wù)完成情況，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)所帶來的糧食產(chǎn)能提升、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善、農(nóng)民增收等成效，對典型案例進(jìn)行分析和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，擇優(yōu)改短，可為科學(xué)謀劃部署“十三五”高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、規(guī)范推進(jìn)全省“十三五”69.7萬hm2高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)提供決策支撐。

1 基本情況

1.1 建設(shè)目標(biāo)

優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局，實(shí)現(xiàn)集中連片，發(fā)揮規(guī)模效益；提高高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田面積比重，提高耕地質(zhì)量和等別；完善田間基礎(chǔ)設(shè)施，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力；加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，發(fā)揮生產(chǎn)、生態(tài)、景觀的綜合功能，促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的持續(xù)利用。

1.2 建設(shè)內(nèi)容

按照《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》(TD/T 1033—2012)[6]，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)內(nèi)容具體包括土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持工程等。通過高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，經(jīng)整治的基本農(nóng)田平均質(zhì)量應(yīng)當(dāng)提高1個等級以上，有效優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，完善田間基礎(chǔ)設(shè)施，提高機(jī)械化水平和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害能力，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境[7]。

1.3 建設(shè)范圍

按照“相對集中，連片推進(jìn)”的原則，綜合考慮基本農(nóng)田連片程度、產(chǎn)糧大縣、耕地產(chǎn)能提升潛力、地方財(cái)力等因素[7]，廣東省將“十二五”時期高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)和各年度建設(shè)任務(wù)分解下達(dá)至各地級以上市，建設(shè)范圍覆蓋全省21個地級市和順德區(qū)。其中安排納入國家基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)的3個市縣(化州市、龍川縣、雷州市)，《全國土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》確定的10個高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)示范縣始興縣、仁化縣、南雄市、郁南縣、云安縣、揭東縣、海豐縣、博羅縣、懷集縣、增城市，以及廣東省確定開展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)試點(diǎn)的蕉嶺縣，共計(jì)14個縣(市)作為全省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)示范縣(市)。

1.4 建設(shè)規(guī)模

“十二五”期間，國家下達(dá)廣東省高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)100.667萬hm2，占全省基本農(nóng)田保護(hù)面積的39.4%。廣東省制訂了《廣東省高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)實(shí)施方案》，明確了高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的組織管理模式，將國家下達(dá)該省建設(shè)任務(wù)層層分解至各地級以上市。2012—2015廣東省高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)分解與建設(shè)規(guī)模情況見表1，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)模以湛江市最大、為15.691萬hm2，其次是茂名市、清遠(yuǎn)市，兩市建設(shè)規(guī)模相當(dāng)，規(guī)模超過6.667萬hm2的還有陽江市、江門市、韶關(guān)市(圖1)，六市高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)模占全省高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)模的56.6%。

表1 “十二五”期間廣東省高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)模與建設(shè)任務(wù)的分解情況

注：數(shù)據(jù)來源于廣東省高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)進(jìn)展報備管理系統(tǒng)。

圖1 2011—2015年廣東省不同行政區(qū)域高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)規(guī)模

1.5 資金投入計(jì)劃

“十二五”期間，廣東省按照《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，統(tǒng)籌安排高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目和資金，省財(cái)政按照1.8萬元·hm-2(示范縣2.25萬元·hm-2)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)(2014年提高到2.25萬元·hm-2，示范縣2.7萬元·hm-2)補(bǔ)助各市縣開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，并鼓勵各地加強(qiáng)涉農(nóng)項(xiàng)目的資源整合，廣拓資金渠道，切實(shí)引導(dǎo)和聚合相關(guān)涉農(nóng)資金，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮資金綜合使用效益。2012—2015年廣東省高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)各級資金投入計(jì)劃見表2，投資約為2.306萬元·hm-2。

表2 “十二五”期間廣東省高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田 建設(shè)的資金投入計(jì)劃

注：數(shù)據(jù)來源于廣東省高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)進(jìn)展報備管理系統(tǒng)。

2 實(shí)施情況

2.1 資金落實(shí)和使用情況

“十二五”期間，廣東省批復(fù)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田101.546萬hm2，項(xiàng)目總投資占計(jì)劃安排資金的99.6%(表3)，且落實(shí)專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)1 400萬元。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目投資額為2.276萬元·hm-2。

表3 2012—2015年廣東省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè) 項(xiàng)目的資金落實(shí)情況

注：數(shù)據(jù)來源于廣東省高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)進(jìn)展報備管理系統(tǒng)。

2.2 項(xiàng)目完成情況

“十二五”期間，廣東省共安排高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目2 878項(xiàng)，規(guī)模101.546萬hm2，預(yù)算批復(fù)資金2 311 094.125萬元。建設(shè)項(xiàng)目按照統(tǒng)一部署安排、統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)管考核、統(tǒng)一上圖入庫的模式推進(jìn)實(shí)施。截至2017年3月8日，全省已竣工高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目2 372個，建設(shè)規(guī)模84.768萬hm2。其中已完工未驗(yàn)收項(xiàng)目597個，規(guī)模約21.133萬hm2；已驗(yàn)收項(xiàng)目1 775個，規(guī)模約63.667萬hm2(表4)，全省各縣市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目已完工或驗(yàn)收規(guī)模比例均超過80%(圖2)。

圖2 2012—2015年廣東省不同行政區(qū)域高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的完成情況

2.3 建設(shè)驗(yàn)收工程量情況

根據(jù)廣東省高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)進(jìn)展報備管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，廣東省通過開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，在“十二五”期間共平整土地3 917.2 hm2，新建、改建田間生產(chǎn)道路29 108 km(田間道19 634 km，生產(chǎn)路9 474 km)，田間生產(chǎn)硬化處理3 871 km，新建、修建灌排渠(管)道54 297 km、農(nóng)用橋12 036座、涵(含渡槽、倒吸虹)38 755座、水閘8 743座、泵站758座，新建、改建農(nóng)田配電線路1 032 km，新建、改建各類農(nóng)田防護(hù)林529 042株，廣東省特色指標(biāo)農(nóng)用井5 267口、塘堰(或陂頭)11 328座、其他渠系建筑物561 412座、擋土墻(或護(hù)岸)811 km?；A(chǔ)設(shè)施占地率為2.7%。

表4 2012—2015年廣東省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施情況

注：數(shù)據(jù)來源于廣東省高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)進(jìn)展報備管理系統(tǒng)，截至2017年3月8日。某一年度任務(wù)對應(yīng)的所有項(xiàng)目的實(shí)施完成情況，具體包括項(xiàng)目的預(yù)算批復(fù)資金和處于各個階段的項(xiàng)目數(shù)量、規(guī)模。每個項(xiàng)目只能處于5個階段(立項(xiàng)、預(yù)算批復(fù)、已開工未完工、完工未驗(yàn)收、驗(yàn)收)中的一個階段。

從表5可見，“十二五”期間廣東省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)田間道路工程量最大的是湛江市，占全省田間道路工程量的23.5%，其次是云浮市，占全省田間道路工程量的23.5%；建設(shè)田間道路硬化工程量最大的是廣州市，占全省田間道路硬化工程量的31.5%，其次是湛江市，占全省田間道路硬化工程量的16.2%；建設(shè)灌、排渠(管)道量最大的是湛江市，占全省灌、排渠(管)道量的16.9%，其次是韶關(guān)市，占全省灌、排渠(管)道量的10.0%；建設(shè)農(nóng)用井主要集中在湛江市，極大改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)條件，是廣東省“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的地方特色之一；建設(shè)擋土墻、護(hù)岸主要集中在發(fā)展混合農(nóng)業(yè)-基塘生產(chǎn)模式的廣州、惠州和江門等珠江三角洲地區(qū)，為防止水塘因雨水天氣等原因塌陷導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品失收，廣東省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)在珠江三角洲地區(qū)增加建設(shè)了一定數(shù)量的擋土墻、護(hù)岸，其中廣州市建成了384.21 km的擋土墻及護(hù)岸，對水塘和基面的農(nóng)作物起到一定保護(hù)作用，是廣東省“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的另一個地方特色。

2.4 建設(shè)效果

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)自2012年全面啟動以來，廣東省采取落實(shí)建設(shè)資金、規(guī)范項(xiàng)目管理、獎懲兩手并舉等措施，積極推動項(xiàng)目建設(shè)。從建設(shè)成效來看，廣東省“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)在提升糧食生產(chǎn)能力、優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、保護(hù)農(nóng)田生態(tài)環(huán)境、提高農(nóng)民收入等方面取得了較顯著的成效，經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益顯著。

通過高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的土地平整工程，顯著改善了廣大農(nóng)田的基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了田塊集中、耕作田面平整，耕作層土壤理化指標(biāo)改善，地力提升；通過實(shí)施灌溉與排水工程，合理利用水資源，形成“旱能灌、澇能排、漬能降”的灌排體系；通過實(shí)施田間道路工程，構(gòu)建了便捷高效的田間道路體系，滿足了農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)、安全方便的生活需要；通過農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持工程，保持和改善了生態(tài)條件。這些都是促進(jìn)廣東省農(nóng)業(yè)、農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)保障條件。

表5 “十二五”期間廣東省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的 驗(yàn)收工程量情況

注：數(shù)據(jù)來源于廣東省高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)進(jìn)展報備管理系統(tǒng)。

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)完成后，廣東省新增和改善機(jī)耕面積62.667萬hm2，新增和改善農(nóng)田防澇面積73.867萬hm2，新增和改善節(jié)水灌溉72.733萬hm2，田間道路通達(dá)度達(dá)94.8%，明顯改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；耕地質(zhì)量平均提升0.46個利用等級，耕地質(zhì)量建設(shè)上新臺階，全省新增糧食產(chǎn)能54萬t，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”；良好的灌溉條件，從根本上解決了困擾農(nóng)業(yè)種植的洪澇和干旱災(zāi)害問題，使排水不暢的漬澇田和灌溉不佳的干旱田得以調(diào)整，發(fā)展蔬菜、水果等經(jīng)濟(jì)效益較高的作物，調(diào)整優(yōu)化了全省的產(chǎn)業(yè)布局；高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)為農(nóng)民提供了土地流轉(zhuǎn)出租、投工投勞等多種收益形式，8萬多貧困人口脫貧，提高了農(nóng)民收入；科學(xué)合理的農(nóng)田水利、土地平整和田間道路等設(shè)計(jì)，以及投產(chǎn)后項(xiàng)目區(qū)作物常年輪作換茬生長，對項(xiàng)目區(qū)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生了良好的促進(jìn)作用。

3 典型案例

3.1 惠州市

3.1.1 經(jīng)驗(yàn)、亮點(diǎn)

惠州市耕地面積14.086萬hm2，基本農(nóng)田面積13.12萬hm2，占耕地面積92%?；葜菔懈叨戎匾曓r(nóng)田水利基本建設(shè)，“十二五”期間，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田5.391萬hm2，共分80個項(xiàng)目實(shí)施，連續(xù)3年獲得廣東省政府表彰，共獲用地指標(biāo)獎勵230 hm2。在推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的過程中，惠州市在國家、省的政策及標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)下，根據(jù)實(shí)際情況形成了自身的建設(shè)特色。

集中整合資源，打造建設(shè)亮點(diǎn)?；葜菔谐雠_了《惠州市高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)實(shí)施方案》《整合資源建設(shè)惠州市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合示范區(qū)工作方案》，規(guī)定在搞好面上高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的基礎(chǔ)上，每年選擇若干個農(nóng)田相對連片333 hm2以上的項(xiàng)目區(qū)，整合農(nóng)業(yè)、國土、水務(wù)、交通、林業(yè)、科技等部門的項(xiàng)目資源，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)在省補(bǔ)助的基礎(chǔ)上提高7 500元·hm-2，按照“有基礎(chǔ)、有產(chǎn)業(yè)、有科技、有品牌”“規(guī)模化、專業(yè)化、組織化、社會化”經(jīng)營的要求，經(jīng)過1～2年建設(shè)，將項(xiàng)目區(qū)打造成惠州市高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)樣板和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合示范區(qū)，大力發(fā)展馬鈴薯、梅菜等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的示范基地?！笆濉逼陂g，惠州市共打造27個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合示范區(qū)，總面積1.067萬hm2，增加市縣(區(qū))級財(cái)政投入2.4億元。

加大資金投入，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。除了省下?lián)艿捻?xiàng)目資金外，惠州市各級政府還在財(cái)政較為困難的情況下，積極籌措一定的項(xiàng)目建設(shè)配套資金，落實(shí)項(xiàng)目管理工作經(jīng)費(fèi)，努力提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。在“十二五”高標(biāo)建設(shè)期間，市級每年歸并整合農(nóng)業(yè)、國土、水務(wù)部門的農(nóng)田水利專項(xiàng)資金2 825萬元作為市級配套資金，其中農(nóng)業(yè)部門1 700萬元，國土部門900萬元，水務(wù)部門225萬元；各縣區(qū)每年配套項(xiàng)目資金3 200萬元，平均建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提高了4 500～6 000元·hm-2。

創(chuàng)新組織模式，提高工作效能。為加強(qiáng)項(xiàng)目的統(tǒng)一管理，更好地整合農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資源，使項(xiàng)目建設(shè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)緊密結(jié)合，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，惠州市高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的土地整治規(guī)劃編制和項(xiàng)目測繪等工作由國土部門牽頭負(fù)責(zé)，組織實(shí)施由農(nóng)業(yè)部門牽頭負(fù)責(zé)，財(cái)政、水務(wù)、發(fā)改等部門緊密配合，共同推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。通過創(chuàng)新組織模式，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理，提高了工作效能。

購買專業(yè)服務(wù)，提高管理效能。高標(biāo)項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)重、范圍廣、內(nèi)容多、人員少、要求高，為確保項(xiàng)目建設(shè)各項(xiàng)工作同步順利推進(jìn)，根據(jù)《政府采購法》等法律法規(guī)規(guī)定，如技術(shù)指導(dǎo)、車輛服務(wù)等采用向社會購買專業(yè)服務(wù)的形式來完成，服務(wù)費(fèi)用在市級工作經(jīng)費(fèi)中支出，充分利用社會的專業(yè)技術(shù)力量提高項(xiàng)目管理效能。各項(xiàng)目縣區(qū)也參照市里的做法，購買了項(xiàng)目有關(guān)專業(yè)服務(wù)內(nèi)容，提高了工作效率，保證了每年項(xiàng)目做清、做好。

規(guī)范項(xiàng)目管理，倒排時間表推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施?；葜菔性谕七M(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的過程中，為了確保項(xiàng)目按時、按質(zhì)完成，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)要求和各階段特點(diǎn)倒排時間表，規(guī)定了各階段任務(wù)的完成時限。經(jīng)市人民政府同意，每年4月制定印發(fā)關(guān)于按時完成年度高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作任務(wù)的通知，文件詳細(xì)規(guī)定了規(guī)劃設(shè)計(jì)和投資預(yù)算方案編制、方案市級審批、預(yù)算審核、工程招投標(biāo)、項(xiàng)目建設(shè)、初步驗(yàn)收及市級竣工驗(yàn)收各階段的完成時間，并定期將項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況通報至各縣區(qū)政府。實(shí)施以后，效果顯著，全市各縣區(qū)基本按照既定計(jì)劃推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。

3.1.2 惠東縣多祝鎮(zhèn)

惠東縣多祝鎮(zhèn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目有規(guī)模大、投資大、范圍大的“三大”特征，涉及農(nóng)民群眾人數(shù)多。該項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模1 026.667 hm2，總投資2 032.8萬元，建設(shè)地點(diǎn)涉及上村村、下松坑村、大道村、水口村、豐年村、下鑒村、橫塘村、明溪村、靖安村、新聯(lián)村、啟南村、守望村、永和村、三勝村、梌圩村、聯(lián)新村、上圍村、全昌村共18個行政村。項(xiàng)目建設(shè)各種規(guī)格的“三面光”排、灌渠57.530 2 km，機(jī)耕路9.143 km，過路涵管913 m，下田機(jī)耕橋143座，新建沙井2座。項(xiàng)目建設(shè)完善了項(xiàng)目區(qū)的灌、排渠網(wǎng)，完善了機(jī)耕路網(wǎng)，方便了群眾進(jìn)行農(nóng)業(yè)機(jī)械化耕作，農(nóng)業(yè)灌溉用水條件得到顯著改善，灌溉速度大大提高，水的利用系數(shù)由原來的0.5提高到0.85以上，項(xiàng)目區(qū)耕地質(zhì)量等級提高了一級，經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益顯著。

經(jīng)濟(jì)效益。由于生產(chǎn)條件的改善和耕地質(zhì)量等級的提高，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力進(jìn)一步提高，每年可增加總產(chǎn)值1 706.32萬元。其中農(nóng)田每年可增產(chǎn)稻谷1 200 kg·hm-2，按建設(shè)規(guī)模計(jì)，年可增加稻谷總產(chǎn)1 232 t，按目前市場價每噸稻谷2 600元計(jì)，年可增加產(chǎn)值320.32萬元。此外，項(xiàng)目區(qū)改善灌溉條件后，按每年增加30%的冬種面積發(fā)展冬季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，年可增加冬種面積 308 hm2，按產(chǎn)值4.5萬元·hm-2計(jì)，每年可增加產(chǎn)值1 386萬元。

社會效益。項(xiàng)目實(shí)施后，形成了完善的田間道路系統(tǒng)和灌排系統(tǒng)，極大改善了項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；?，也使其區(qū)位優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁，增加了農(nóng)民收入。項(xiàng)目建設(shè)不僅改善了生產(chǎn)條件，還改善了群眾生活條件，美化了鄉(xiāng)村，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)，讓群眾真正得到了實(shí)惠。

生態(tài)效益。第一，田間渠系的配套與治理，形成了排灌網(wǎng)絡(luò)，緩和旱澇災(zāi)害。第二，農(nóng)業(yè)、生物措施與改良土壤的實(shí)施，提高了土壤的肥力，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)田的增產(chǎn)增收。第三，農(nóng)業(yè)科技手段的應(yīng)用增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)的科技水平和發(fā)展后勁，從而使項(xiàng)目區(qū)有利于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的良性循環(huán)，達(dá)到既發(fā)展經(jīng)濟(jì)又改善了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的目的。第四，項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)在時間上和空間上，根據(jù)土地適宜性，合理安排土地利用結(jié)構(gòu)，有利于當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)資源的綜合利用，提高了資源的配置效率，減少了系統(tǒng)向環(huán)境的不良輸出。

3.2 海豐縣

3.2.1 經(jīng)驗(yàn)、亮點(diǎn)

“十二五”期間，海豐縣建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田0.629萬hm2，省級投資15 333萬元，共分20個項(xiàng)目實(shí)施。在推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的過程中，海豐縣在國家、省出臺的政策背景下，專人專項(xiàng)負(fù)責(zé)，研究部署推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作的具體措施。因地制宜進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，并根據(jù)項(xiàng)目區(qū)地形，建設(shè)多項(xiàng)小農(nóng)水工程。

注重宣傳，營造良好氛圍。為確保整個項(xiàng)目建設(shè)的順利推進(jìn)，海豐縣十分重視做好群眾工作。一是充分利用會議、宣傳欄、印發(fā)資料等多種形式深入開展宣傳發(fā)動。二是在每個項(xiàng)目區(qū)組織召開干部群眾會議，宣傳高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的重大意義和有關(guān)的政策法規(guī)，積極爭取群眾支持，讓群眾更理解、支持和主動參與建設(shè)，營造項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)?shù)厝罕娭苯訁⑴c和監(jiān)督的良好社會氛圍。

科學(xué)編制規(guī)劃，完善變更手續(xù)。前期重視與項(xiàng)目區(qū)群眾的溝通協(xié)調(diào)，做好規(guī)劃設(shè)計(jì)。在實(shí)施過程中，督促建設(shè)單位嚴(yán)格按照規(guī)劃設(shè)計(jì)組織施工，科學(xué)規(guī)劃施工進(jìn)程，確保項(xiàng)目及時完成、及時驗(yàn)收。項(xiàng)目實(shí)施過程中如出現(xiàn)不得不做項(xiàng)目變更時，根據(jù)工程建設(shè)現(xiàn)場實(shí)際，充分做好村民、施工、監(jiān)理、規(guī)劃設(shè)計(jì)等多方協(xié)調(diào)，并按照相關(guān)規(guī)定及時做好項(xiàng)目部分工程變更手續(xù)。

因地制宜，注重依據(jù)項(xiàng)目區(qū)特點(diǎn)。以國土局、農(nóng)業(yè)局為組織實(shí)施主體責(zé)任單位，財(cái)政局、水務(wù)局等多部門聯(lián)動，因地制宜推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。如在梅隴農(nóng)場項(xiàng)目區(qū)，根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋剡B片種植的特點(diǎn)及沖積平原、土地肥沃但根基軟的土壤特性，注重修大渠(主渠)，少修田間小渠，取得了較好的效果。位于山區(qū)的項(xiàng)目區(qū)，水源是關(guān)鍵，因此以修筑陂頭、引水設(shè)施為主。還根據(jù)項(xiàng)目區(qū)地形，建設(shè)多項(xiàng)小農(nóng)水工程等。

3.2.2 梅隴農(nóng)場

2012年海豐縣梅隴農(nóng)場高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)規(guī)模620.024 hm2，投資1 395.22萬元。梅隴農(nóng)場是廣東省糧食主產(chǎn)區(qū)之一，擁有1.333萬hm2連片的水稻種植基地。項(xiàng)目建成后，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)田道路通達(dá)度達(dá)到100%，新增和改善農(nóng)田節(jié)水灌溉面積667 hm2，農(nóng)田防護(hù)面積達(dá)573 hm2，項(xiàng)目區(qū)受益總?cè)藬?shù)6 000人。據(jù)該縣統(tǒng)計(jì)，2016年度項(xiàng)目區(qū)糧食作物產(chǎn)量平均達(dá)6 180 kg·hm-2，區(qū)內(nèi)糧食總產(chǎn)量達(dá)7 206 t。

社會效益。通過進(jìn)一步改善排灌水設(shè)施和交通條件，項(xiàng)目區(qū)共計(jì)有620.024 hm2田塊得到了有效的排灌，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。大幅度增強(qiáng)了項(xiàng)目區(qū)的抗災(zāi)能力，使項(xiàng)目區(qū)原有中低產(chǎn)田成為旱澇保收的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)田，光、熱、水資源利用率得到提高，產(chǎn)量提高了10%～30%。并且在高標(biāo)建設(shè)過程中，通過對土地的合法和合理性的權(quán)屬調(diào)整，消除或減少今后在土地利用過程中可能引發(fā)的各種糾紛，有利于保持農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定。

經(jīng)濟(jì)效益。據(jù)統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，項(xiàng)目實(shí)施前梅隴農(nóng)場全年稻谷產(chǎn)量為6 150 kg·hm-2。項(xiàng)目實(shí)施后，通過農(nóng)田整治改變耕作制度，種植經(jīng)濟(jì)作物和提高復(fù)種指數(shù)，提高土地利用率，從而使項(xiàng)目區(qū)耕地產(chǎn)值增加。項(xiàng)目區(qū)水稻平均增加10%以上。稻谷增產(chǎn)后的產(chǎn)量為6 765 kg·hm-2。稻谷以4.0元·kg-1計(jì)算，年收入可達(dá)1 677.78萬元，年增收達(dá)152.53萬元，直接經(jīng)濟(jì)效益十分顯著。另外，由于基礎(chǔ)設(shè)施條件改善，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)部分耕地在目前一年兩茬的種植制度基礎(chǔ)上，可增加一季作物，如玉米、花生等，進(jìn)一步增加了經(jīng)濟(jì)效益。

生態(tài)效益。項(xiàng)目實(shí)施后大大改善了生態(tài)環(huán)境。區(qū)內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一布局，結(jié)合骨干溝渠的分布，改善了原來田塊利用率低的狀況，大大提高了土地集約化利用水平。通過完善排灌系統(tǒng)，提高土地生產(chǎn)能力，增強(qiáng)作物的抗病、抗倒能力，減少化學(xué)肥料及農(nóng)藥的施用量，對減少環(huán)境污染起到重要作用。通過實(shí)施冬種和輪作，增加土壤有機(jī)質(zhì)含量，有效地促進(jìn)農(nóng)田生態(tài)良性循環(huán)。

4 對策建議

4.1 加大投入力度，提高投資標(biāo)準(zhǔn)

“十二五”期間，廣東省財(cái)政按照22 500元·hm-2(示范縣27 000元·hm-2)的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助各市縣開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，地方根據(jù)各自財(cái)政情況進(jìn)行配套，但大部分縣市由于財(cái)政資金有限，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)都很低。據(jù)調(diào)查，廣東省高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的建設(shè)資金需42 000～45 000元·hm-2，缺口幾乎占一半。建議對“十三五”69.733萬hm2建設(shè)任務(wù)加大投入力度，整合建設(shè)資金，創(chuàng)新投融資機(jī)制。一是加大連續(xù)投入，逐步增加省級高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金，省財(cái)政投資標(biāo)準(zhǔn)提高到37 500元·hm-2左右為宜，尤其要對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加大扶持力度。二是加大支農(nóng)資金整合力度，各級財(cái)政部門鼓勵和引導(dǎo)市、縣財(cái)政加大投入。三是引導(dǎo)群眾投入，通過政府投入和宣傳發(fā)動，引導(dǎo)激勵農(nóng)民自覺自愿地投工投勞增加現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入。四是吸引和鼓勵社會資金參與，繼續(xù)采取招商引資、貸款貼息、項(xiàng)目補(bǔ)助等形式，吸引各類資金投入高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。

4.2 重視前期工作，做好實(shí)施方案

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目區(qū)地域分散、工程規(guī)模大、建設(shè)內(nèi)容繁雜。據(jù)調(diào)查，“十二五”期間，一些項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位實(shí)地勘察不夠，對當(dāng)?shù)厍闆r缺乏深入了解，未充分征求當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的意見，對項(xiàng)目實(shí)際需求缺乏足夠論證，結(jié)果往往造成無法按設(shè)計(jì)施工，或被迫頻繁修改設(shè)計(jì)方案等問題。做好可行的實(shí)施方案至關(guān)重要，設(shè)計(jì)單位應(yīng)深入現(xiàn)場，更要多與項(xiàng)目所在的鎮(zhèn)、村溝通協(xié)調(diào)，使實(shí)施方案科學(xué)合理、切合實(shí)際。在進(jìn)行可行性研究時，強(qiáng)調(diào)可行性，切忌可批性，以實(shí)事求是的態(tài)度對待可行性研究工作，注重建設(shè)地點(diǎn)是否可以落實(shí)、項(xiàng)目建設(shè)外部條件是否具備、建設(shè)內(nèi)容規(guī)模是否科學(xué)合理等，避免立項(xiàng)后存在先天不足而影響實(shí)施[8]。

4.3 優(yōu)化建設(shè)內(nèi)容、資金分配

在廣東省“十二五”期間，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)重點(diǎn)工程以較易實(shí)施的路、溝、渠等工程為主，經(jīng)費(fèi)也主要用在這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上，而在土地平整、培肥地力、建后管護(hù)、農(nóng)田生態(tài)建設(shè)及土地綜合整治等方面顯得不足甚至缺乏。建議“十三五”在重點(diǎn)建設(shè)路、溝、渠等基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，重視增加培肥地力、建后管護(hù)等方面，以提升農(nóng)田的綜合效益和可持續(xù)發(fā)展。在資金分配上，建議安排項(xiàng)目總經(jīng)費(fèi)的20%～30%用于培肥地力，如秸稈還田、種植綠肥等，以提高產(chǎn)出水平。建議安排總資金的3%～5%用于項(xiàng)目工程建后管護(hù)，如渠道清淤、公共區(qū)域雜草清除、坍塌水渠修繕等，以保證項(xiàng)目的可持續(xù)性，長久發(fā)揮效益。

4.4 完善體制和機(jī)制，縮短項(xiàng)目建設(shè)周期

一個項(xiàng)目從立項(xiàng)到驗(yàn)收需經(jīng)過工程方案設(shè)計(jì)招標(biāo)、施工招標(biāo)、監(jiān)理招標(biāo)等多項(xiàng)招標(biāo)，平均耗時約需2年，其中留給施工的時間僅為10%左右。由于程序多，項(xiàng)目涉及的政府部門較多，而協(xié)調(diào)不暢現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致影響建設(shè)進(jìn)度、工程質(zhì)量及驗(yàn)收。打破部門界限、實(shí)現(xiàn)部門協(xié)同仍是一大難題。為了確保高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施，結(jié)合國家有關(guān)工作要求，各縣應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，成立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，發(fā)展改革、財(cái)政、農(nóng)業(yè)(農(nóng)機(jī))、水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、國土、審計(jì)等部門參加的規(guī)劃實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組，部門間形成合力，協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目組織實(shí)施中遇到的重大問題。同時，應(yīng)成立相對獨(dú)立、相對穩(wěn)定、由前述有關(guān)部門人員組成的項(xiàng)目建設(shè)辦公室，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目與規(guī)劃實(shí)施的綜合管理工作[8]。通過完善管理體制和機(jī)制，縮短項(xiàng)目的建設(shè)周期，確保項(xiàng)目建設(shè)工程高標(biāo)準(zhǔn)完成。

4.5 加強(qiáng)建后管護(hù)，確保工程效益長期發(fā)揮

“十二五”期間，廣東省高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)因沒有制定具體的設(shè)施管護(hù)措施，也缺少專項(xiàng)管護(hù)經(jīng)費(fèi)，使得“重建輕管”現(xiàn)象較為普遍。加強(qiáng)建后管護(hù)工作，是保證高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)成果，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)工作，是最大限度地發(fā)揮其長期作用的保障。一要從建設(shè)資金中抽取一定比例作為養(yǎng)護(hù)費(fèi)用于項(xiàng)目的建后管護(hù)。二是按照“誰受益誰負(fù)擔(dān)”“以工程養(yǎng)工程”的原則，落實(shí)受益的鎮(zhèn)、村為管護(hù)的責(zé)任主體，簽訂工程管護(hù)協(xié)議，明確雙方的責(zé)任與義務(wù)。三要建立健全管理和督查機(jī)制，加強(qiáng)對管護(hù)費(fèi)用使用的監(jiān)督，保證?？顚Ｓ谩︽?zhèn)、村的管理維護(hù)工作進(jìn)行督查，了解工程管理、維護(hù)情況，對管護(hù)工作不到位的要及時通報。四是加大項(xiàng)目工程管護(hù)宣傳力度，增強(qiáng)項(xiàng)目區(qū)廣大干部群眾的工程建后管護(hù)意識，強(qiáng)調(diào)群眾既是受益者也是管理責(zé)任者，項(xiàng)目能否長久發(fā)揮效益與每個群眾的利益息息相關(guān)。