我國地方政府公共政策執(zhí)行力存在的問題及治理對(duì)策研究

摘 要：從系統(tǒng)論的視角分析我國地方政府執(zhí)行力存在的問題及其原因，可以認(rèn)為，解決地方政府執(zhí)行力問題是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須多管齊下，進(jìn)行綜合治理，為此，應(yīng)從加強(qiáng)政府執(zhí)行力建設(shè)的高度通盤考慮，以提升執(zhí)行主體素質(zhì)，保障執(zhí)行資源配置，健全執(zhí)行體制，改進(jìn)執(zhí)行方式方面全面推進(jìn)以切實(shí)提高我國地方政府公共政策執(zhí)行能力。

關(guān)鍵詞：公共政策；系統(tǒng)論；地方政府

當(dāng)前我國地方政府公共政策執(zhí)行過程中仍然存在著這樣那樣的執(zhí)行力問題，主要表現(xiàn)為：自行其是，替代式執(zhí)行；尋找借口，敷衍式執(zhí)行；夾塞搭車，附加式執(zhí)行；本位主義，選擇式執(zhí)行；形式主義，象征性執(zhí)行；教條主義，機(jī)械式執(zhí)行；作風(fēng)拖拉，被動(dòng)式執(zhí)行；不計(jì)成本，低效益執(zhí)行。本文擬從系統(tǒng)論的視角分析政府執(zhí)行力問題產(chǎn)生的原因，并提出必須多管齊下、全面推進(jìn)，方能收到實(shí)效之治理對(duì)策。

一、引言

公共政策是政府為了解決公共問題，合理選用政策工具，綜合考量政策環(huán)境等各項(xiàng)因素的基礎(chǔ)上作出的在實(shí)踐層面和理論層面具有可行性，科學(xué)性的政策建構(gòu)。公共政策要想發(fā)揮出其預(yù)期的效力，有效地解決社會(huì)問題，提高人民的生活質(zhì)量，不僅其自身建構(gòu)要具備科學(xué)合理性，可行性以及針對(duì)性，更需要良好的政策執(zhí)行主體高效準(zhǔn)確的貫徹執(zhí)行，如果政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題，不僅不能使政策發(fā)揮出其預(yù)期的效力，有效解決公共問題，增進(jìn)人民福祉，相反很有可能會(huì)嚴(yán)重?fù)p害人民的利益，從而背離政策制定的初衷。地方政府是我國政府體系中的重要組成部分，是中央政府管理體系在地方的延伸，也是中央各項(xiàng)政策貫策執(zhí)行的主力軍。雖然地方政府在整體目標(biāo)上與中央政府具有高度的一致性，但是地方政府也有其自身利益的存在，這些利益既是執(zhí)行政策的動(dòng)力，也可能成為地方政府執(zhí)行政策的困難和阻力的根源。在政策的執(zhí)行的過程中，地方政府往往只顧及自身狹隘的利益而忽視公共利益。當(dāng)前我國地方政府中仍然存在著各種各樣的執(zhí)行力問題。

二、地方政府政策執(zhí)行力問題產(chǎn)生的根源

（一）公共政策本身制定的不合理

政策制定的短視性。地方政府某些官員在地方狹隘利益以及一味追求政績的影響下，缺乏統(tǒng)籌思考，高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略眼光。制定政策時(shí)傾向于短期內(nèi)能夠立竿見影的政策，他們在制定政策時(shí)往往忽視地方實(shí)際情況，不能從長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展角度思考問題，盲目追求那些短，平，快的政策。這些政策短期內(nèi)往往可以取得明顯的效果，成為某些官員晉升的政績資本，但是這些政策往往沒有經(jīng)過科學(xué)系統(tǒng)的論證，脫離地方實(shí)際，長遠(yuǎn)來看不僅不會(huì)促進(jìn)地方健康發(fā)展，很有可能成為阻礙地方可持續(xù)發(fā)展的消極因素。受“新官上任三把火”觀念的影響，每一任地方官員上任后都會(huì)推翻前任制定的政策另搞一套自己的東西以標(biāo)新立異，政策的朝令夕改使政策缺乏穩(wěn)定性和可持續(xù)性，在此基礎(chǔ)上演化出多種可能會(huì)致使政策扭曲變形的投機(jī)性執(zhí)行。

政策缺乏合理性。我們知道公共政策產(chǎn)生的前提是為了解決社會(huì)問題，如果政策的制定背離了解決問題的初衷，僅憑領(lǐng)導(dǎo)者的主觀意志和個(gè)人好惡拍腦袋做決定，那么制定出來的政策必定缺乏科學(xué)性和可行性，脫離實(shí)際，嚴(yán)重超前或者滯后，缺乏實(shí)施的客觀條件，導(dǎo)致不能達(dá)到預(yù)期的執(zhí)行效果，使政策目標(biāo)落空，甚至帶來一系列惡果，后患無窮。

政策缺乏明確性。具體來說是政策不具體，缺乏可操作性，一些政策看起來很好，可就是難以實(shí)施，其中一個(gè)重要原因是政策制定得太籠統(tǒng)，不具體，給行造成困難。還有就是政策模棱兩可、含糊不清，給從政策執(zhí)行過程中投機(jī)取巧的人留下可鉆空子的余地，導(dǎo)致政策執(zhí)行者對(duì)政策目標(biāo)和內(nèi)容的誤解或曲解，造成政策執(zhí)行的阻滯。

政策缺乏協(xié)調(diào)性。一項(xiàng)好的政策應(yīng)該在時(shí)間和空間上具有繼起性，從時(shí)間上來說政策可以劃分為已行政策，現(xiàn)行政策和將行政策。那么政策的制定應(yīng)該與之前的政策具有時(shí)間上的繼起性，在時(shí)間層面體現(xiàn)出政策制定的延續(xù)性。以空間層面來說，政策的制定要與其上下左右的各種政策體現(xiàn)銜接性，使各項(xiàng)政策能夠?qū)崿F(xiàn)精準(zhǔn)對(duì)接，形成良好的政策結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)政策的互補(bǔ)性，發(fā)揮政策的合理價(jià)值?，F(xiàn)實(shí)中，不同部門出臺(tái)的政策缺乏協(xié)調(diào)從而出現(xiàn)某種程度的背離，難以發(fā)揮政策的整體效應(yīng)。

政策缺乏公平性。政策失去了它的平等適用性原則，也就失去了對(duì)于政策對(duì)象的普遍約束力，從而使一些政策執(zhí)行主體因政策沒有“傾斜”于自己而停滯不前，甚至?xí)颉罢邇A斜”而失去大多數(shù)政策執(zhí)行主體對(duì)政策的信任感，使政策的貫徹執(zhí)行受阻。政策目標(biāo)群體如果感到政策不公平，就會(huì)采取各種各樣的方式對(duì)其予以拒斥，使其發(fā)生變形、走樣。

（二）政策執(zhí)行主體不合格

政策執(zhí)行主體是連接政策制定者和政策標(biāo)的群體之間的橋梁和紐帶，政策執(zhí)行人員是影響政策執(zhí)行效力的關(guān)鍵因素，在執(zhí)行政策過程中如果其能充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性則政策執(zhí)行可以收到事半功倍的效果，反之如果政策執(zhí)行主體消極懈怠，就會(huì)嚴(yán)重影響政策執(zhí)行效果。具體可以從以下幾個(gè)方面來體現(xiàn)：

政策執(zhí)行主體的不良心態(tài)。一方面是政策執(zhí)行主體激情的缺失，士氣低落、安于現(xiàn)狀、得過且過的執(zhí)行主體，嚴(yán)重制約了政府執(zhí)行力的提升。另一方面是執(zhí)行主體執(zhí)行態(tài)度的偏差。消極的執(zhí)行態(tài)度貽誤政策的執(zhí)行時(shí)機(jī)，減緩政府對(duì)政策的執(zhí)行速度；導(dǎo)致政府責(zé)任感的喪失，降低政府對(duì)政策的執(zhí)行高度；導(dǎo)致政府政策執(zhí)行行為的扭曲，降低政府對(duì)政策的執(zhí)行剛度。最后是執(zhí)行主體執(zhí)行信念的偏差。執(zhí)行主體對(duì)政策的認(rèn)同度低，往往就會(huì)弄虛作假，搞花架子，對(duì)政策執(zhí)行敷衍了事，甚至抵觸和破壞執(zhí)行。

政府執(zhí)行主體的能力不足。首先是政府執(zhí)行人員對(duì)政策的理解和認(rèn)知不足，曲解政策，造成政策執(zhí)行的偏差，降低政府執(zhí)行力。其次是政府執(zhí)行人員的實(shí)際操作能力和實(shí)施能力短缺，導(dǎo)致政府執(zhí)行力的低下。

政策執(zhí)行主體自身利益因素的影響。一些政策執(zhí)行主體為了維護(hù)自身小團(tuán)體的利益，當(dāng)公共政策損害到他們自身的利益時(shí)他們往往變相的抵制政策的實(shí)行，甚至?xí)室馀で咭鈭D，使政策效果大打折扣，削弱了政策的執(zhí)行力。另外政策執(zhí)行主體尋租行為的存在，也會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行力的下降。

（三）政策執(zhí)行資源短缺

財(cái)政資源的不足。政策的有效執(zhí)行需要充足的財(cái)政資源作為支持，然而一些地方政府財(cái)政資源嚴(yán)重不足制約了政策執(zhí)行力。一些地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)長期處于薄弱落后的狀態(tài)，再加上政府對(duì)財(cái)政資源的不合理使用導(dǎo)致財(cái)政資金使用效益低下，浪費(fèi)極其嚴(yán)重。另外財(cái)權(quán)和事權(quán)的分離，更使基層政府財(cái)政狀況捉襟見肘。俗話說：“巧婦難為無米之炊”地方政府財(cái)物的缺乏往往使其心有余而力不足，嚴(yán)重制約了政策執(zhí)行能力。

信息資源的不足。當(dāng)前，由于一些地方政府的信息資源意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)信息資源設(shè)施建設(shè)不重視，導(dǎo)致信息基礎(chǔ)設(shè)施的落后；同時(shí)，由于一些地區(qū)交通閉塞，信息傳播途徑和渠道單一，信息傳播速度慢，導(dǎo)致地方政府在政策執(zhí)行中采取正確行動(dòng)的能力和及時(shí)反應(yīng)的能力不足，嚴(yán)重影響了政府執(zhí)行力的提升。

高素質(zhì)人力資源的短缺。當(dāng)前普遍存在的的一種情況是基層政府政策執(zhí)行人員科學(xué)文化素質(zhì)低下，理論水平的缺乏使他們不能準(zhǔn)確理解政策意圖和政策目標(biāo)，在執(zhí)行過程中往往導(dǎo)致政策目標(biāo)的扭曲。另外文化水平的低下，使基層政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中往往采用簡單粗暴的方式，這樣必然會(huì)引起政策標(biāo)的群體的抵觸，這樣不僅會(huì)增加社會(huì)不穩(wěn)定的因素，損害政府形象，而且也會(huì)大大增加政策執(zhí)行成本，制約政策執(zhí)行力。

（四）政策執(zhí)行體制不健全

政府組織制度安排不合理。政府功能內(nèi)耗以及執(zhí)行掣肘現(xiàn)象，損耗政府的整體執(zhí)行力。一是黨委、政府的二元化權(quán)力結(jié)構(gòu)，在一些地方造成了黨政不分，甚至以黨代政的現(xiàn)象，對(duì)政府執(zhí)行活動(dòng)起了掣肘作用，使得政府執(zhí)行主體在處理執(zhí)行事務(wù)的中間環(huán)節(jié)增多，協(xié)調(diào)成本加大，辦事效率低下，嚴(yán)重影響了政府的整體執(zhí)行力。二是政府部門職能交叉不清的情況仍然存在，在一些地方造成部門配合不協(xié)調(diào)和相互損耗，降低了政府對(duì)政策的整體執(zhí)行力。

地方政府運(yùn)行機(jī)制不合理。地方政府運(yùn)行機(jī)制不健全一定程度上制約了政府執(zhí)行力，干擾和阻礙了政府執(zhí)行活動(dòng)的有效進(jìn)行。一是指揮機(jī)制不合理，特別是執(zhí)行指揮權(quán)力的碎片化和分散化，以及在過分強(qiáng)調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)的背景下，十分不利于執(zhí)行的指揮統(tǒng)一。二是參與機(jī)制不健全。主要表現(xiàn)為公民參與政策執(zhí)行渠道較少和參與制度化程度不高，使公民的參與愿望和要求無法真正實(shí)現(xiàn)和得到。三是競爭激勵(lì)機(jī)制不合理。外部競爭缺乏，內(nèi)部激勵(lì)不足，無法形成強(qiáng)烈的政策執(zhí)行壓力和動(dòng)力，導(dǎo)致政府執(zhí)行力弱化。四是監(jiān)督機(jī)制短缺。主要是缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督主體、對(duì)執(zhí)行過程缺乏動(dòng)態(tài)可追溯的監(jiān)督，因而政策執(zhí)行過程中就容易出現(xiàn)“磨洋工”，甚至公共權(quán)力的濫用。五是執(zhí)行力的績效評(píng)估機(jī)制短缺。對(duì)地方政府執(zhí)行力進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，是提高地方政府執(zhí)行力的重要保障。目前，我國對(duì)地方政府執(zhí)行力的專項(xiàng)評(píng)估還比較薄弱，實(shí)際上還沒有建立起對(duì)地方政府執(zhí)行力進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)估的長效機(jī)制。

三、地方政府公共政策執(zhí)行力問題治理對(duì)策研究

（一）科學(xué)合理的制定公共政策

著名的管理學(xué)大師彼得德魯克說管理就是做正確的事而不是正確的做事。因此制定科學(xué)合理切實(shí)可行的公共政策是提高地方政府公共政策執(zhí)行力的前提。如果前提都是錯(cuò)的，那么后期的努力都沒有任何效果。所以要想提高地方政府政策的執(zhí)行力，可以從以下幾個(gè)方面入手優(yōu)化公共政策：

政策制定要有科學(xué)的理論和正確的價(jià)值觀作指導(dǎo)?？茖W(xué)理論是政策制定的重要依據(jù)，正確的價(jià)值觀是政策的靈魂和方向。堅(jiān)持科學(xué)的理論和正確的價(jià)值觀作指導(dǎo)，才能把握住事物的本質(zhì)和社會(huì)發(fā)展趨勢，制定出高質(zhì)量的政策。因此要提高地方政府公共政策制定水平和能力，增強(qiáng)理論修養(yǎng)，為制定出科學(xué)合理的公共政策奠定基礎(chǔ)。

政策的制定要以問題為導(dǎo)向，堅(jiān)持實(shí)事求是的原則?？茖W(xué)合理的政策應(yīng)該是客觀現(xiàn)實(shí)的反應(yīng)，任何政策的制定都要以社會(huì)問題為導(dǎo)向，絕對(duì)不能以官員的主觀意志和個(gè)人好惡為準(zhǔn)繩。要制定出科學(xué)的政策，必須堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，充分反映客觀現(xiàn)實(shí)，符合地方實(shí)際。由于我國地域差距大，發(fā)展不平衡，政策制定不能搞一刀切，應(yīng)該具體問題具體分析，做到不唯上，只唯實(shí)。

政策制定機(jī)制要實(shí)現(xiàn)科學(xué)化和民主化。要提高政策制定的科學(xué)性和民主性在政策制定過程中要廣泛吸收各方意見，廣聚民智，這樣不僅可以提高政策制定的可行性，各方參與政策制定的過程也是逐步理解和接受政策的過程，由此形成對(duì)政策的廣泛認(rèn)同，可以減少政策執(zhí)行過程中的抗拒。要形成黨委和政府、專家和群眾相結(jié)合的決策機(jī)制，協(xié)調(diào)各方面的利益要求，使政策能夠代表人民的根本利益，能為執(zhí)行者所認(rèn)同，為政策對(duì)象所擁護(hù)，從而使地方政府執(zhí)行力得到充分發(fā)揮，政策得到有效執(zhí)行。

（二）提高政策執(zhí)行主體的素質(zhì)

要改善政策執(zhí)行主體的心態(tài)。通過建立健全完善的人員激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)政府執(zhí)行人員樹立良好心態(tài)，激發(fā)公務(wù)員的執(zhí)行熱情，充分調(diào)動(dòng)他們的工作積極性，增強(qiáng)其做好執(zhí)行工作的動(dòng)力和執(zhí)行責(zé)任感。要增強(qiáng)對(duì)公務(wù)人員的人文關(guān)懷，努力解決他們的后顧之憂，培養(yǎng)他們的歸屬感。同時(shí)要通過壓力促使公務(wù)人員積極主動(dòng)的執(zhí)行政策，要建立健全完善的公務(wù)人員績效考評(píng)和監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，將公務(wù)人員政策執(zhí)行的情況納入監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，并將考評(píng)結(jié)果與政績和職位晉升相掛鉤，充分調(diào)動(dòng)他們的主動(dòng)性。同時(shí)公務(wù)人員要加強(qiáng)自身政治和思想修養(yǎng)，要轉(zhuǎn)變觀念，樹立責(zé)任意識(shí)與服務(wù)意識(shí)，拋棄官本位思想，真正從人民群眾的利益出發(fā)，做好事做實(shí)事。

（三）改進(jìn)政策執(zhí)行方式

堅(jiān)持原則性與靈活性相結(jié)合的原則。政策的執(zhí)行要講究策略與方法，好的策略可以幫助政策執(zhí)行者更加順利地完成工作目標(biāo)。一般而言，在政策實(shí)施過程中，應(yīng)該堅(jiān)持原則性與靈活性相統(tǒng)一的原則。

合理運(yùn)用各種執(zhí)行手段與注重效率。不同的公共政策執(zhí)行手段各有其不同的優(yōu)缺點(diǎn)，適合于不同的政策情境。因此，在政策執(zhí)行手段的選擇上要根據(jù)不同的政策內(nèi)容、執(zhí)行主體和目標(biāo)群體等要素選擇最佳的政策執(zhí)行手段，并且要注意政策手段的選擇和運(yùn)用要恰到好處，才能使公共政策順利執(zhí)行下去。

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作者簡介

王伽碩（1992—），男，漢族，中央民族大學(xué)管理學(xué)院2017級(jí)行政管理專業(yè)碩士研究生。

（作者單位：中央民族大學(xué)管理學(xué)院）