新公共服務(wù)理論視角下我國(guó)服務(wù)型政府構(gòu)建的幾點(diǎn)思考

史昭君

摘 要：中共“十九大報(bào)告”明確指出轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。建設(shè)服務(wù)型政府不僅是歷史對(duì)政府新的客觀要求，而且是一個(gè)長(zhǎng)期且復(fù)雜的過(guò)程，運(yùn)用相關(guān)理論能夠?yàn)闃?gòu)建服務(wù)型政府提供建設(shè)性意見(jiàn)。本文闡述了新公共服務(wù)理論視角下服務(wù)型政府的內(nèi)涵，并在分析當(dāng)前我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)中遇到的阻力的基礎(chǔ)上，提出了新公共服務(wù)理論對(duì)我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的啟示：要轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步推進(jìn)政府公共服務(wù)的協(xié)同治理，要強(qiáng)化“以人為本”的服務(wù)理念，勇于承擔(dān)責(zé)任，推進(jìn)我國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；新公共服務(wù)；構(gòu)建

一、新公共服務(wù)理論視角下服務(wù)型政府的內(nèi)涵

（一）“以人為本”的價(jià)值取向

新公共服務(wù)理論指出：以人為本的價(jià)值取向在突出強(qiáng)調(diào)社會(huì)精神和公民理性的基礎(chǔ)上，必須要以公民作為政府各項(xiàng)活動(dòng)的中心，政府在行使掌舵人角色的時(shí)候，必須要考慮人民的意見(jiàn)?；谛鹿卜?wù)理論構(gòu)建服務(wù)型政府，政府的各項(xiàng)行為必須有利于人的發(fā)展。因?yàn)檎墓芾砘顒?dòng)能如期取得成效，就必須要滿足社會(huì)中各類(lèi)群體的不同利益，尊重公民的意愿。落實(shí)以人為本的價(jià)值取向，政府應(yīng)當(dāng)做到以下兩點(diǎn)：一是滿足人民群眾的基本權(quán)利，把發(fā)展所需要的基本資源都能合理的配置到每一個(gè)公民身上；二是做好收入和財(cái)產(chǎn)的分配與再分配，對(duì)社會(huì)中的弱勢(shì)群體要給予更多的支持與幫助。這就意味構(gòu)建服務(wù)型政府要堅(jiān)持以人為本，依人民之意提供高質(zhì)且合理的公共服務(wù)，將人的發(fā)展作為政府的第一目標(biāo)。

（二）以公共利益為目標(biāo)的服務(wù)理念

服務(wù)型政府要求以公共利益作為其服務(wù)理念的目標(biāo)，并且在作用機(jī)制上采用對(duì)話和協(xié)商的方式。從新公共服務(wù)理論的視角來(lái)看，政府應(yīng)從對(duì)話和協(xié)商的方式上入手，必須提供平臺(tái)作為公民充分表達(dá)自身意愿的媒介，并在此基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)各方利益、營(yíng)造社會(huì)共同的價(jià)值觀。可見(jiàn)，服務(wù)型政府不僅要求政府進(jìn)行角色的轉(zhuǎn)變，從公共服務(wù)的直接供給者轉(zhuǎn)變?yōu)椴门袉T；而且要求政府在行政目標(biāo)上突顯服務(wù)意識(shí)。新公共服務(wù)的核心理念之一是“政府是服務(wù)而不是掌舵”這就指明，政府的首要目的在于服務(wù)，評(píng)價(jià)政府最核心的標(biāo)準(zhǔn)是公眾的滿意度，服務(wù)應(yīng)當(dāng)是切合公眾所需，并與公共利益相符的。構(gòu)建服務(wù)型政府的硬性指標(biāo)是符合公眾的利益，政府的制策、施政都要符合最大多數(shù)人的利益，從而追求公共利益的最大化。

（三）提倡民主參與，多元治理

新公共服務(wù)理論視角下的服務(wù)型政府要求在參與方式上要具有民主性，責(zé)任體系要求多樣化，治理模式要多元化。突出強(qiáng)調(diào)民主的公民權(quán)是新公共服務(wù)理論的一大特征，所以基于這一理論而構(gòu)建的服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)是民主參與的政府，政府應(yīng)該積極搭建與公眾交流的橋梁，為公眾參與政治提供便利的渠道。對(duì)于政府而言，沒(méi)有公眾的參與，政府政策可能會(huì)由于所獲信息的不足、信息不對(duì)稱而失敗。因而，一方面服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)的與公眾溝通，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，在鼓勵(lì)他們參與政治活動(dòng)的過(guò)程中，了解公眾的意愿，進(jìn)而回應(yīng)不同的利益需求。另一方面服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)各類(lèi)社會(huì)組織參與到民主的決策過(guò)程中來(lái)，政府在充分考慮公平公正性、聽(tīng)取各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上選擇決策、執(zhí)行決策。政府與社會(huì)、公民之間不再是傳統(tǒng)科層體系中的“權(quán)力--服從”關(guān)系，而是一種多元的、信任合作的良性互動(dòng)關(guān)系。

二、當(dāng)前我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的阻力

（一）行政體制不健全，政府建設(shè)缺乏制度保障

目前，我國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)已經(jīng)到了關(guān)鍵性的階段，相比于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展而言，行政制度的建設(shè)速度要相對(duì)滯后，成為了制約服務(wù)型政府建設(shè)的巨大障礙。從現(xiàn)階段的實(shí)際情況來(lái)看，行政組織結(jié)構(gòu)的不合理、審批程序繁雜、行政程序不規(guī)范、政府決策透明度低等，這些問(wèn)題都是構(gòu)建服務(wù)型政府中所遇到的體制性障礙。在以往的改革中，政府只是從對(duì)社會(huì)的管控層面進(jìn)行了制度的設(shè)計(jì)安排，僅僅停留在提出口號(hào)的階段，還未完成從實(shí)操層面到制度化的跨越。并且就制度的公眾需求度而言，制度的供應(yīng)與公眾的需求不相對(duì)稱，從而提高了制度的交易成本。因此，構(gòu)建服務(wù)型政府既需要健全的制度提供保障，又需要政府能夠發(fā)揮與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相適應(yīng)的政府能力。

（二）“官本位”的思想固化，服務(wù)意識(shí)淡薄

“官本位”是指在社會(huì)生活中，衡量社會(huì)角色的地位、價(jià)值，都以官職的高低、權(quán)力的大小、作用的強(qiáng)弱作為社會(huì)動(dòng)力憑證的一種社會(huì)生活。在此觀念的影響下，政府必定是以維護(hù)自身的利益為主，而非公共利益。固化的“官本位”思想，政府為本的主導(dǎo)意識(shí)，阻礙了服務(wù)型政府構(gòu)建的進(jìn)程。首先是導(dǎo)致了腐敗現(xiàn)象盛行，阻礙了為民服務(wù)精神的形成。其次是降低了政府行政效率，很難從根本上改善政府服務(wù)的質(zhì)量與水平，公共服務(wù)的成本增加，造成了資源的浪費(fèi)。最后是影響了公務(wù)人員的價(jià)值及行為取向，破壞了社會(huì)風(fēng)氣?？傊珓?wù)人員的“官本位”思想以及淡薄的服務(wù)意識(shí)，阻礙了我國(guó)服務(wù)型政府的構(gòu)建。

（三）缺乏民眾參與，政府與民眾難以實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)

在構(gòu)建服務(wù)型政府的進(jìn)程中，政府在官方宣傳渠道的選擇上，還是側(cè)重于新聞媒體，這就使得公眾很少能通過(guò)充分行使自身的政治權(quán)利，參與到民主選舉與民主決策中。服務(wù)型政府建設(shè)的最初目的是為了向人民提供便捷的公共服務(wù)，應(yīng)以民眾的參與和支持為支撐，然而民眾極低的參與度說(shuō)明政府并沒(méi)有使民眾切身體會(huì)到公共服務(wù)的便民性與親民性。并且，由于政府提供的公共服務(wù)大多與群眾的相關(guān)度較低，這就加深了政府與民眾之間的隔閡。使得政府失去了與民眾之間的有效溝通。

（四）第三部門(mén)不發(fā)達(dá)，政府承擔(dān)職責(zé)過(guò)多

雖然政府是提供公共服務(wù)與公共物品的主導(dǎo)者，但是并不意味著社會(huì)中所有的公共服務(wù)與公共物品都只能由政府來(lái)提供，第三部門(mén)也可以在扶貧、再就業(yè)、教育等方面發(fā)揮作用，可以促進(jìn)社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在我國(guó)，多數(shù)的社會(huì)組織都由政府所控制，政府為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的目標(biāo)，對(duì)資源進(jìn)行統(tǒng)一的分配，使得第三部門(mén)處在了一種無(wú)所作為的狀態(tài)。并且，政府主導(dǎo)了多數(shù)其他的非政府組織，不僅喪失了非政府組織原有的獨(dú)立性，而且使得非政府組織缺乏自治能力與社會(huì)管理的回應(yīng)能力。在服務(wù)型政府的構(gòu)建過(guò)程中，第三部門(mén)能夠有效的分擔(dān)政府責(zé)任、高效且合理的配置社會(huì)資源、促進(jìn)社會(huì)公平和穩(wěn)定，因此，在構(gòu)建服務(wù)型政府的階段里，應(yīng)當(dāng)盡最大可能的發(fā)揮第三部門(mén)的作用。

（五）政府績(jī)效評(píng)估主體單一，缺乏透明度

政府的服務(wù)績(jī)效評(píng)估主要由內(nèi)部完成，主體結(jié)構(gòu)單一，多元化主體參與評(píng)估的力度偏低，

公眾對(duì)政府服務(wù)績(jī)效的滿意度很難提高。在服務(wù)型政府的政績(jī)觀中，以公眾的滿意度作為衡量政績(jī)的根本標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)目前的政績(jī)?cè)u(píng)估體系相對(duì)滯后，依然停留在政府內(nèi)部的評(píng)估上，評(píng)估的方式仍然是以政府內(nèi)的縱向評(píng)估為主，橫向評(píng)估為輔。相對(duì)匱乏的部門(mén)自評(píng)估，政府與民眾之間的信息不對(duì)稱、數(shù)量極低的公眾參與，缺乏公開(kāi)透明性的政府公共服務(wù)等原因，使得公民不能對(duì)政府的政績(jī)做出客觀準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)產(chǎn)生偏差，無(wú)法正確反映公民的切身需要，造成了“參與浪費(fèi)”或“形式參與”

三、“新公共服務(wù)”理論對(duì)我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的啟示

（一）深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能

深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能是服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵步驟。構(gòu)建服務(wù)型政府，第一步在于行政體制的改革。行政體制改革要始終處理好改革發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，方法上要求在全面推行的基礎(chǔ)上進(jìn)行重點(diǎn)突破，中央和地方要協(xié)調(diào)配合，既要堅(jiān)持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要鼓勵(lì)地方因地制宜的進(jìn)行改革創(chuàng)新。第二步在于政府職能的轉(zhuǎn)變。職能轉(zhuǎn)變的首要突破口則是簡(jiǎn)政放權(quán)，是深化行政體制改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”。

（二）推進(jìn)政府公共服務(wù)的協(xié)同治理

新公共服務(wù)理論關(guān)注社會(huì)治理和公民參與，提倡實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理和改進(jìn)對(duì)話。推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的路徑之一是依據(jù)政府與市場(chǎng)及社會(huì)組織在公共服務(wù)中的角色定位，重新確立彼此的互動(dòng)關(guān)系。在構(gòu)建服務(wù)型政府的過(guò)程中，針對(duì)協(xié)同治理，政府可以從三方面著手：第一方面是劃清政府、市場(chǎng)與社會(huì)的界限。將需要依靠政府提供的公共服務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)管，保證高效率的供給，將不具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的公共服務(wù)向社會(huì)組織開(kāi)放。第二方面是建立健全多元主體協(xié)同治理的機(jī)制。公共服務(wù)與社會(huì)管理的提供要逐漸從單一的政府主體向市場(chǎng)、社會(huì)、公民參與等多元主體轉(zhuǎn)換，政府要充分利用社會(huì)組織的技術(shù)和資本優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。第三方面是政府需要提高與公眾互動(dòng)的頻率。新公共服務(wù)理論提倡公眾要參與行政過(guò)程，因此在協(xié)同治理的過(guò)程中，政府與公眾之間要建立一種良性的溝通方式，政府要善于傾聽(tīng)公眾的心聲，根據(jù)服務(wù)型政府建設(shè)需要回應(yīng)公眾的需求為導(dǎo)向引入市場(chǎng)細(xì)分原則。

（三）承擔(dān)責(zé)任，建設(shè)責(zé)任政府

新公共服務(wù)理論否定了公共責(zé)任的單一性，認(rèn)為公共責(zé)任是涉及政治、道義、法律等諸個(gè)方面的，并且突出強(qiáng)調(diào)了政府保障公共責(zé)任的特殊意義，將公民的參與視為公共責(zé)任能夠落實(shí)的基礎(chǔ)。我國(guó)構(gòu)建的服務(wù)型政府要求必須是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府。在民主的社會(huì)生活中，人民授予政府權(quán)力，政府得以創(chuàng)立，政府的合法性的唯一來(lái)源就是人民的意愿。所以，對(duì)于政府而言，第一要義就是要承擔(dān)責(zé)任為民服務(wù)。第一，將權(quán)責(zé)落實(shí)到實(shí)處。政府需要明晰各部門(mén)的權(quán)責(zé)，通過(guò)相關(guān)的規(guī)章制度規(guī)范政府機(jī)關(guān)及其各部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，并對(duì)失職違規(guī)的人員進(jìn)行責(zé)任追究。第二，提高行政人員的責(zé)任意識(shí)。思想是行為的先導(dǎo)，政府的公務(wù)人員作為構(gòu)建責(zé)任政府的主體，需要強(qiáng)化公共利益至上的責(zé)任觀，形成良好的行政品質(zhì)。第三，充分發(fā)揮輿論的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)功能。政府通過(guò)輿論媒體的傳播媒介，一方面能夠以便捷的方式公開(kāi)政府政務(wù)，方便公眾監(jiān)督；另一方面，可以使政府自身感受到監(jiān)督的壓力，從而更加努力的履行責(zé)任。

（四）強(qiáng)化“以人為本”的服務(wù)理念

新公共服務(wù)理論的核心思想之一就是“重視人，而非重視效率”，服務(wù)型政府中的“以人為本”，就是指政府及其公務(wù)人員行政工作的各項(xiàng)出發(fā)點(diǎn)是要滿足人民群眾的利益，要人民群眾能夠切實(shí)享受到發(fā)展成果。構(gòu)建服務(wù)型政府的目的是要進(jìn)一步改善民生，促進(jìn)社會(huì)持續(xù)健康的發(fā)展，這就決定了需要以人為本。實(shí)現(xiàn)以人為本，首先要求政府切實(shí)維護(hù)社會(huì)的公平正義，使法治成為整個(gè)社會(huì)的行為準(zhǔn)則；其次，政府需要通過(guò)逐步完善的相關(guān)法規(guī)、制度，使公民充分體會(huì)到社會(huì)的公平正義；最后，堅(jiān)持以人為本，政府要尊重人民的主體地位，在政府進(jìn)行決策或指定政策時(shí)，應(yīng)吸納公眾的建議，接受監(jiān)督，將人民的滿意度作為檢驗(yàn)政府服務(wù)成效的硬性指標(biāo)。

（五）政務(wù)公開(kāi)，確立多元化績(jī)效評(píng)估體系

服務(wù)型政府的建設(shè)需要健全政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制。政績(jī)?cè)u(píng)估是為了間接控制政府及其公務(wù)人員的行為。由于當(dāng)前我國(guó)公眾的政治參與意識(shí)和能力都普遍偏低，有效實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效的監(jiān)督和評(píng)價(jià)需要政府與各類(lèi)社會(huì)組織協(xié)調(diào)配合。對(duì)于政府而言，應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)的向社會(huì)公眾公開(kāi)政府政務(wù)，使得公眾能夠清楚地了解政府的工作進(jìn)展。

結(jié)語(yǔ)

新公共服務(wù)理論為構(gòu)建服務(wù)型政府提供了一系列可供借鑒的觀點(diǎn)，我們可以展望服務(wù)型政府未來(lái)的前景：未來(lái)的服務(wù)型政府將以政府與公眾的良性溝通和公共利益為基礎(chǔ)，并結(jié)合完善的行政體制，為公民提供良好的服務(wù)。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，建設(shè)服務(wù)型政府已經(jīng)成為政府改革的一個(gè)主要抓手，鑒于此，從新公共服務(wù)理論的視角出發(fā)研究我國(guó)服務(wù)型政府的構(gòu)建問(wèn)題，把建立服務(wù)型政府確立為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期繼續(xù)推進(jìn)政府改革的主要方向和目標(biāo)。要立足于我國(guó)當(dāng)前構(gòu)建服務(wù)型政府的阻力點(diǎn)，通過(guò)分析，研究，借鑒，積極探索構(gòu)建服務(wù)型政府的新路徑。

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（作者單位：中央民族大學(xué)管理學(xué)院）