歷史文化名鎮(zhèn)名村保護(hù)建設(shè)管理中問題與對(duì)策淺析
——以上海為例

全先國(guó) QUAN Xianguo

改革開放40年以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)取得巨大成就，但在歷史文化傳承和發(fā)展上存在許多問題和矛盾，部分歷史悠久的名鎮(zhèn)名村的傳統(tǒng)風(fēng)貌和歷史格局，受到一定程度的破壞。如何留住鄉(xiāng)愁，筑牢城市歷史文化之魂？在上海新一輪城市總體規(guī)劃中重點(diǎn)提出國(guó)家歷史文化名城保護(hù)的目標(biāo)、整體格局、保護(hù)要素體系和保護(hù)機(jī)制等內(nèi)容，并確定了歷史文化名鎮(zhèn)和傳統(tǒng)村落（以下簡(jiǎn)稱“名鎮(zhèn)名村”）（圖1），重點(diǎn)保護(hù) 10 個(gè)中國(guó)歷史文化名鎮(zhèn)、 1 個(gè)上海市歷史文化名鎮(zhèn)、2 個(gè)中國(guó)歷史文化名村和 5 個(gè)中國(guó)傳統(tǒng)村落[1]，其中下塘村、革新村同為中國(guó)歷史文化名村和中國(guó)傳統(tǒng)村落（表1）。本文針對(duì)上海市名鎮(zhèn)名村在實(shí)際保護(hù)工作中所遇到的瓶頸問題，提出具體的保護(hù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和管控要求，制定專項(xiàng)守則方案，并對(duì)上海名鎮(zhèn)名村保護(hù)建設(shè)和管理提出建議。這是對(duì)上海名鎮(zhèn)名村保護(hù)工作和精細(xì)化規(guī)劃管理的探索，也是為上海下一步深化和拓展名鎮(zhèn)名村保護(hù)工作和開展具體研究提供支撐。

圖1 上海市域歷史文化名鎮(zhèn)名村分布圖

表1 上海市歷史文化名鎮(zhèn)名村概況與特征一覽表

圖2 上海市青浦區(qū)練塘鎮(zhèn)東風(fēng)街

1 上海歷史文化名鎮(zhèn)名村現(xiàn)狀問題簡(jiǎn)析

在上海新一輪歷史文化名鎮(zhèn)名村名單公布后，部分區(qū)政府對(duì)名鎮(zhèn)名村保護(hù)規(guī)劃未能及時(shí)提出具體的規(guī)范要求和可操作建議，導(dǎo)致名鎮(zhèn)名村在總體風(fēng)貌上長(zhǎng)期缺乏法定依據(jù)，加上人們對(duì)歷史文化遺產(chǎn)價(jià)值認(rèn)知的缺乏，導(dǎo)致居民自發(fā)性地改建破壞環(huán)境風(fēng)貌的現(xiàn)象較多。同時(shí)，名鎮(zhèn)名村保護(hù)工作側(cè)重于關(guān)注建筑單體、工程性的風(fēng)貌保護(hù)，對(duì)承載歷史文脈與文化內(nèi)涵的空間肌理、生活配套、消防安全等保護(hù)規(guī)劃的控制力與引導(dǎo)力不夠。

1.1 名鎮(zhèn)名村的發(fā)展困境

名鎮(zhèn)名村的文化價(jià)值已被社會(huì)各界廣泛認(rèn)同和接受，但對(duì)于當(dāng)?shù)鼐用穸詤s面臨著民生方面的種種困擾，在上海發(fā)達(dá)的現(xiàn)代都市生活背景下顯得格外尷尬。民生問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.1.1 房屋建筑老舊、生活質(zhì)量低下

（1）建筑缺乏整體維護(hù)。名鎮(zhèn)名村內(nèi)的老房子潮氣重，不利于衣物存放。與新建社區(qū)相比，老房子1樓室內(nèi)外高差為1個(gè)踏步，地坪未做防水層處理（圖2），而新建社區(qū)1樓住宅一般為3個(gè)踏步，同步完成地面1層防潮層或架空工作。一方面，若老房子增加室內(nèi)外高差，需墊高現(xiàn)有地面，同時(shí)調(diào)整防潮層墻體，導(dǎo)致施工難度增加，且影響建筑的空間格局；另一方面，老房子的空間布局主要為傳統(tǒng)衣物存放作考慮，現(xiàn)代的立式衣柜在老房子房間內(nèi)擺放容易引發(fā)空間布置不合理。

（2）人居生活環(huán)境惡化。名鎮(zhèn)名村內(nèi)老房子的廚房基本為老式灶臺(tái)，臺(tái)面狹窄且使用不便。經(jīng)過臨時(shí)改造后，空間布局和功能使用上仍舊沒有新社區(qū)的廚房合理，且存在排煙不達(dá)標(biāo)、煤氣泄露、管道老化等安全隱患問題；名鎮(zhèn)名村內(nèi)擁有營(yíng)業(yè)執(zhí)照和衛(wèi)生許可證的餐廳所占比重較少，相應(yīng)的衛(wèi)生檢查和監(jiān)管力度不足；與新建社區(qū)相比，名鎮(zhèn)名村的菜市場(chǎng)一般體現(xiàn)出規(guī)模小、環(huán)境差、衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)等特點(diǎn)。需加大對(duì)名鎮(zhèn)名村農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的資金投入，以便達(dá)到相關(guān)衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)。

1.1.2 配套設(shè)施陳舊、改建難度大

（1）市政配套陳舊滯后。首先，名鎮(zhèn)名村的老房子因保護(hù)要求難以按照《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》（上海市人民政府71號(hào)令）申請(qǐng)?jiān)谠犯慕?、擴(kuò)建和翻建住房。建議允許按原風(fēng)格改建，政府提供免費(fèi)設(shè)計(jì)、監(jiān)理費(fèi)，施工成本高出當(dāng)前常規(guī)現(xiàn)代式建筑的部分則由政府全額補(bǔ)貼；其次，名鎮(zhèn)名村老房子的空間格局與現(xiàn)代住宅生活配置存在一定沖突，建議政府投資建設(shè)給水、排水、污水、電力、電信、煤氣等市政配套，讓當(dāng)?shù)鼐用駬碛型瑯蝇F(xiàn)代化的衛(wèi)生設(shè)施；再次，與當(dāng)前帶圍墻、門衛(wèi)值班、攝像監(jiān)控的現(xiàn)代住宅小區(qū)相比，傳統(tǒng)建筑沿街布局的空間形式存在一定安全隱患，建議通過設(shè)立巡邏制度、安裝攝像監(jiān)控等措施來提升安全感；最后，沿街或沿河噪音控制超標(biāo)情況較多，應(yīng)限制夜間車、船只等噪音的產(chǎn)生。

（2）配套設(shè)施養(yǎng)護(hù)難度大。傳統(tǒng)街道是按“抬轎騎馬”的需求建造形成，交通工具的變化引發(fā)汽車在老式道路上行駛和停放時(shí)產(chǎn)生一系列問題，提倡低碳生活鼓勵(lì)步行的同時(shí)，建議在名鎮(zhèn)名村入口處集中設(shè)置停車場(chǎng)；名鎮(zhèn)名村的石板路、彈格路維修時(shí)原材料采購(gòu)難、建設(shè)和養(yǎng)護(hù)成本高，建議政府提供道路修建和養(yǎng)護(hù)補(bǔ)貼；水路曾是部分名鎮(zhèn)名村的重要交通方式，由于現(xiàn)代交通方式的轉(zhuǎn)變而被忽視，建議疏通水路，增設(shè)水路換乘點(diǎn)（圖3）。

圖3 上海市青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)西井街、永安橋

圖4 上海市浦東新區(qū)川沙新鎮(zhèn)北市街

1.2 名鎮(zhèn)名村的保護(hù)與發(fā)展短板

1.2.1 消防安全存在隱患，整改難度大

消防工程不達(dá)標(biāo)。由于年代久遠(yuǎn)，上海名鎮(zhèn)名村的建造與現(xiàn)今實(shí)行的各個(gè)層面的設(shè)計(jì)規(guī)范均有較大沖突，許多條文難以落實(shí)。具體如下：

（1）防火分區(qū)不合理。現(xiàn)狀老房子層數(shù)以單層、2層為主，少量3層，多為磚木結(jié)構(gòu)，小青瓦屋面，耐火等級(jí)為4級(jí)，沒有明確的防火分區(qū)，聯(lián)拼屋主要由風(fēng)火墻隔斷，耐火極限達(dá)不到《建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范2014》第5.3.1條（強(qiáng)條）》要求。建議建筑物占地面積的總和小于等于2 500 m2為一個(gè)防火分區(qū)，按規(guī)范設(shè)防火墻，分成若干個(gè)防火分區(qū)。

（2）防火間距不規(guī)范。防火間距極小，一般為0.5 cm—2 m，不能滿足《建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》（GB50016—2014）第5.2.2條（強(qiáng)條）要求的磚混結(jié)構(gòu)之間防火間距6 m[2]。

（3）消防車道不滿足相關(guān)要求（圖4）。名鎮(zhèn)名村現(xiàn)狀沒有設(shè)置消防車道，內(nèi)部數(shù)量不足或缺失，雖設(shè)置了消防栓，但大部分用水量及水壓不能滿足《消防給水及消火栓系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》（GB50974—2014）第7.2.8條“當(dāng)市政給水網(wǎng)設(shè)有市政消火栓時(shí)，其平時(shí)運(yùn)行工作壓力不應(yīng)小于0.14 MPa，火災(zāi)時(shí)水力最不利市政消火栓的出流量不應(yīng)小于15 L/s，且供水壓力從地面算起不應(yīng)小于0.1 MPa”。建議村周邊和中心增設(shè)消防車道、消防泵房、消防管網(wǎng)，提倡雙頭消防車、微型手推消防車、自營(yíng)消防車。

1.2.2 磚木建筑安全隱患多。

（1）磚木結(jié)構(gòu)建筑使用年限。名鎮(zhèn)名村建筑使用年限均能達(dá)到50年，需經(jīng)常修理維護(hù)并做好防火、防腐工作（圖5）。建議按小于等于2 500 m2為一個(gè)防火分區(qū)，增設(shè)防火墻。其消防間距可不限，電線套鐵管，在適當(dāng)部位增加滅火器，增設(shè)消防泵房和消防管網(wǎng)，強(qiáng)化檢修防腐工作，增加使用年限。

（2）磚木結(jié)構(gòu)建筑樓面荷載。木結(jié)構(gòu)樓面實(shí)際荷載根據(jù)樓板木柵的大小判定，一般在1.0KN/m2左右，不能滿足規(guī)范《建筑結(jié)構(gòu)荷載規(guī)范》（GB50009—2012）規(guī)定的2.0KN/ m2荷載要求[3]。要根據(jù)實(shí)際能承受荷載進(jìn)行使用，較重的貨物、家具應(yīng)放在底層。

（3）磚木結(jié)構(gòu)建筑抗震等級(jí)。磚木結(jié)構(gòu)以木柱承重，磚砌空心墻自重輕，以圍護(hù)擋風(fēng)為主，抗震性能一般為6度左右，不能滿足《建筑抗震設(shè)計(jì)》（GB50011—2010）要求的7度等級(jí)。建議設(shè)置橫向縱向隔板，增強(qiáng)水平和豎向抗震能力。

（4）磚木結(jié)構(gòu)建筑沉降要求。木結(jié)構(gòu)自重輕，沉降差小，但基礎(chǔ)較為簡(jiǎn)單，部分工程難以滿足《建筑地基基礎(chǔ)設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50007—2011）第5.3.4條（強(qiáng)條）沉降要求：砌體承重結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)的局部?jī)A斜0.002—0.003（傾斜指基礎(chǔ)傾斜方向兩端點(diǎn)的沉降差與其距離的比值）。老房子傾斜在經(jīng)過修理后便能夠扶正，一般不會(huì)發(fā)生結(jié)構(gòu)第二次變形。

（5）磚木結(jié)構(gòu)建筑裂縫。磚木結(jié)構(gòu)橫梁以木橫梁承重、撓度控制為主，不會(huì)出現(xiàn)梁裂縫。若木橫梁撓度過大影響使用的話，需及時(shí)修理更換；若撓度大到折斷將延長(zhǎng)周期。因此在修理過程中切勿使其折斷。

（6）磚木結(jié)構(gòu)建筑樓梯梯段寬度。大部分樓梯寬度達(dá)不到《住宅設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50096—2011）第5.7.3條樓梯梯段寬度的要求，“套內(nèi)樓梯當(dāng)一邊臨空時(shí)，梯段凈寬不應(yīng)小于0.75 m；當(dāng)兩側(cè)有墻時(shí)，墻面之間凈寬不應(yīng)小于0.9 m”。若戶內(nèi)樓梯疏散人員少，梯段凈寬一般為0.6 m，同時(shí)設(shè)置兩側(cè)扶手加強(qiáng)其牢固性。

（7）磚木結(jié)構(gòu)建筑樓板和防火墻耐火極限。磚木結(jié)構(gòu)防火性能差，達(dá)不到《建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》（GB50016—2014）第5.1.1條（強(qiáng)條）“樓板耐火極限1小時(shí)、防火墻耐火極限3小時(shí)”的要求[2]。建議廚房上樓面與其他樓面有條件時(shí)刷防火涂料，增強(qiáng)防火性能；防火墻拆除原有磚木磚墻，改為粘土頁(yè)巖多孔磚墻，保證耐火極限3 h要求。

（8）磚木結(jié)構(gòu)建筑樓面和墻體隔音。樓面和木隔斷墻隔音差、振動(dòng)大，不能滿足《住宅設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50096—2011）第7.3.2條（強(qiáng)條）樓面隔音要求“分隔臥室、起居室（廳）的分戶墻和分戶樓板，空氣聲隔聲評(píng)價(jià)量（Rw＋C）應(yīng)大于45 dB”。建議樓板底部采用隔音板吊頂，有隔音要求的房間隔墻增加隔音板面層。

（9）磚木結(jié)構(gòu)建筑墻體隔熱。老房子層數(shù)少導(dǎo)致磚木墻體隔熱性能好，但蚊蟲較多。需增加房屋周邊滅蚊用藥，加強(qiáng)飼養(yǎng)家貓滅鼠。

（10）磚木結(jié)構(gòu)建筑的廚房和衛(wèi)生間面積。老房子廚房和衛(wèi)生間面積較小，不能滿足《住宅設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50096—2011）第5.4.1條“衛(wèi)生間最小面積2.5 m2”的要求，密封性較差。建議按現(xiàn)代建筑標(biāo)準(zhǔn)改造，增加隔墻密封，滿足規(guī)范及使用要求。

1.2.3 基礎(chǔ)設(shè)施陳舊，標(biāo)準(zhǔn)要求較低

（1）綠藍(lán)線管控標(biāo)準(zhǔn)低

①綠地率不達(dá)標(biāo)?，F(xiàn)狀名鎮(zhèn)名村周邊環(huán)境以花壇式喬木為主（圖6），難以滿足《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50180—93）（2002年版）第7.0.2.3條（強(qiáng)條）“舊區(qū)改建綠地率不宜低于25%”的要求[4]。建議保護(hù)古樹、大樹，美化村莊與道路，加強(qiáng)立體綠化，改善提升居住環(huán)境。考慮到綠地率需要與周邊地塊平衡才能達(dá)標(biāo)，建議名鎮(zhèn)名村綠地率改為綠化覆蓋率不低于25%的要求。

②河道藍(lán)線退讓不足。大部分村鎮(zhèn)原有建筑在藍(lán)線范圍內(nèi)，不能滿足《防洪標(biāo)準(zhǔn)》（GB50201—94 ） 《上海市河道管理?xiàng)l例》《上海市浦東新區(qū)河道藍(lán)線管理辦法》規(guī)定的要求（圖7）。實(shí)際上按河道藍(lán)線執(zhí)行較為困難，建議對(duì)原有建筑在河道藍(lán)線范圍內(nèi)按實(shí)際情況妥善安排，便于建筑維修審批通過，其中審批不包含拆除后再建情況。

圖5 上海市松江區(qū)泗涇鎮(zhèn)下塘村江路中部

圖6 上海市嘉定區(qū)南翔鎮(zhèn)人民街

圖7 上海市青浦區(qū)練塘鎮(zhèn)下塘河

圖8 上海市嘉定區(qū)嘉定鎮(zhèn)北下街

（2）道路交通狹窄擁堵，日常出入不便

①內(nèi)部道路狹窄（圖8）。多以非機(jī)動(dòng)車道形式出現(xiàn)，難以滿足《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》 （GB50220—95）設(shè)計(jì)和使用要求。建議保留現(xiàn)狀道路，重點(diǎn)加強(qiáng)保護(hù)保養(yǎng)。

②停車需求短缺。以地面露天停車為主，在曬谷場(chǎng)停車較為普遍，不滿足《上海市建筑工程交通設(shè)計(jì)及停車庫(kù)（場(chǎng)）設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》（DGJ08-7—2006）要求的外環(huán)線以外要求機(jī)動(dòng)車每戶1.1輛、非機(jī)動(dòng)車每戶0.7輛的標(biāo)準(zhǔn)。建議在有條件的場(chǎng)地增設(shè)半地下室停車場(chǎng)，地上為綠化生態(tài)屋面。

③對(duì)外交通不便。道路寬度及對(duì)外交通規(guī)劃要求不能滿足城市《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50220—95）。建議增加道路寬度，提升車輛對(duì)外交通通行能力。

（3）市政基礎(chǔ)設(shè)施滯后，與規(guī)范要求相差甚遠(yuǎn)

①電力設(shè)施陳舊?，F(xiàn)狀不能滿足《城市電力規(guī)劃規(guī)范》（GB 50293—1999）每戶約4 kW的使用要求[5]。一般為架空線形式，存在防火監(jiān)督不足、安全管理不到位等問題，同時(shí)影響街巷空間的美觀性。建議有條件增設(shè)地下電纜入戶，增設(shè)避雷設(shè)施，杜絕雷擊事故發(fā)生。

②給排水設(shè)施不足。生活用水就近排放到河道，不滿足《城市排水工程規(guī)劃規(guī)范》（GB50138—2000）要求。應(yīng)做好村莊排水系統(tǒng)規(guī)劃，逐年完善排水設(shè)施。

③污水處理短缺。不滿足《污水再生利用工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50335—2002）要求，污水處理廠缺失，向河道排放問題嚴(yán)重。建議根據(jù)村莊排水規(guī)劃圖，增設(shè)污水處理廠，水質(zhì)達(dá)標(biāo)后排放。

④環(huán)境衛(wèi)生差。不滿足《城鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ 27—2005）要求。雖環(huán)境衛(wèi)生較為干凈，但缺少衛(wèi)生設(shè)施。建議增加衛(wèi)生設(shè)施，加強(qiáng)環(huán)保宣傳工作。

⑤河道污染嚴(yán)重。不滿足《防洪標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50201—94）要求，河道污水排放問題嚴(yán)重，斷流時(shí)間長(zhǎng)，水葫蘆、革命草生長(zhǎng)地段多，加重?cái)嗔鳌?/p>

⑥燃?xì)馀涮自O(shè)施不到位。不滿足《城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)計(jì)規(guī)范》（GB 50028—2006）要求，多為罐裝液化氣。

1.3 名鎮(zhèn)名村的政策與管理缺乏

關(guān)于歷史文化名鎮(zhèn)名村的政策針對(duì)性弱、落地少、變化多，相互間缺乏統(tǒng)一考量，造成在實(shí)際執(zhí)行過程中存在一定困難。

1.3.1 保護(hù)管理制度少，長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制缺乏

上海歷史文化名鎮(zhèn)名村制度性保障存在各自為政的現(xiàn)象，指導(dǎo)性文件和具體實(shí)施規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則也往往點(diǎn)到為止。同時(shí)，名鎮(zhèn)名村管理也存在多頭管理，既有管理區(qū)域重復(fù)又有管理缺失和不到位現(xiàn)象。在名鎮(zhèn)名村保護(hù)和建管中資金缺乏，政策監(jiān)管不足或缺失，影響名鎮(zhèn)名村的活化利用。由于缺乏專門的保護(hù)管理制度和執(zhí)法依據(jù)，僅靠各鎮(zhèn)村制定的“鄉(xiāng)規(guī)民約”難以管轄和整治，導(dǎo)致負(fù)責(zé)古鎮(zhèn)保護(hù)工作的古鎮(zhèn)指揮部無審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)和執(zhí)法權(quán)，而具有審批權(quán)的鎮(zhèn)村建辦卻在風(fēng)貌區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)批準(zhǔn)民宅改造，導(dǎo)致出現(xiàn)侵占道路紅線、河道藍(lán)線和公共綠化帶等現(xiàn)象。名鎮(zhèn)名村的保護(hù)缺乏與民生相結(jié)合的政策扶持，亦缺乏當(dāng)?shù)鼐用竦闹С帧?/p>

1.3.2 多頭規(guī)劃，系統(tǒng)性不夠

一是多頭規(guī)劃，統(tǒng)籌不足。如上海市規(guī)土局、市房管局、市文物局等部門歷經(jīng)普查、復(fù)查、審查3個(gè)階段公示的歷史文化風(fēng)貌區(qū)范圍面積與名鎮(zhèn)名村的面積不盡相同，如其中新場(chǎng)鎮(zhèn)古鎮(zhèn)歷史文化風(fēng)貌區(qū)1.48 km2，古鎮(zhèn)面積0.69 km2，而規(guī)劃土地劃定的歷史文化風(fēng)貌區(qū)面積為85 hm2。在歷史文化街區(qū)的保護(hù)與傳承上，歷史文化風(fēng)貌區(qū)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)技術(shù)指標(biāo)和建筑強(qiáng)度，針對(duì)政策、經(jīng)濟(jì)、法規(guī)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等全方位保護(hù)措施不足。目前對(duì)于名鎮(zhèn)名村的規(guī)劃缺乏從鎮(zhèn)村角度出發(fā)整體統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)，局部規(guī)劃設(shè)計(jì)極易破壞鎮(zhèn)村的整體風(fēng)貌，同時(shí)對(duì)單個(gè)文物的定點(diǎn)保護(hù)產(chǎn)生不利影響，容易造成不可挽回的損失。譬如保護(hù)什么、如何保護(hù)、如何處理保護(hù)與改善生活關(guān)系等問題，都應(yīng)該在規(guī)劃中進(jìn)行統(tǒng)籌安排、合理解決。對(duì)于一些還沒有保護(hù)規(guī)劃的名鎮(zhèn)名村，歷史遺跡的保護(hù)范圍不廣、深度不夠，很多有價(jià)值的歷史遺跡尚未被發(fā)現(xiàn)，記錄和保護(hù)更無從談起。

二是政出多門、協(xié)同不夠。客觀存在不同單位、專業(yè)和文化背景的專家之間的不同取向問題，導(dǎo)致保護(hù)行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的多樣化，即保護(hù)行為制度化與規(guī)范化的價(jià)值尺度模糊；存在名鎮(zhèn)名村市政基礎(chǔ)設(shè)施改造實(shí)施的實(shí)際狀況和現(xiàn)行規(guī)劃建筑管理規(guī)范之間的矛盾；名鎮(zhèn)名村建設(shè)項(xiàng)目需要建設(shè)相應(yīng)配套設(shè)施，如接待中心、活動(dòng)用房等，而無用地指標(biāo)，雖可利用部分存量土地，但缺口較大，一定程度上制約了名鎮(zhèn)名村的保護(hù)和管理；由于名鎮(zhèn)名村發(fā)展多為自發(fā)的建設(shè)過程，其中服務(wù)設(shè)施不乏為臨時(shí)建筑、違章建筑，同時(shí)質(zhì)量也難以控制。因此餐飲、住宿證照很難通過行政審批。目前大多名鎮(zhèn)名村是通過村委會(huì)成立餐飲公司，統(tǒng)一辦理執(zhí)照，存在一定后遺癥。另外，在配套設(shè)施建設(shè)過程中，其只能作為輔助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的臨時(shí)建筑，仍存在合法性、安全性等問題。市農(nóng)委、市旅游局、市規(guī)土局等6個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)本市農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的若干政策意見》（滬農(nóng)委167號(hào)文），進(jìn)一步放寬農(nóng)家樂等農(nóng)業(yè)旅游項(xiàng)目的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，給予農(nóng)業(yè)旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以稅收優(yōu)惠，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的金融服務(wù)，逐步解決農(nóng)業(yè)旅游項(xiàng)目用地問題。這些政策措施在具體推進(jìn)實(shí)施過程中難以落實(shí)。雖然市旅游局、農(nóng)委、林業(yè)部門對(duì)鄉(xiāng)村旅游都有一定的支持或優(yōu)惠、補(bǔ)貼政策，但未形成合力，缺乏聚焦性的政策扶持和有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

此外，如何考量上海市級(jí)的名鎮(zhèn)名村的標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)選出市級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的名鎮(zhèn)名村有利于銜接相關(guān)工作要求。建議申請(qǐng)市級(jí)名鎮(zhèn)名村稱號(hào)，再向上申請(qǐng)國(guó)家級(jí)名鎮(zhèn)名村，不同級(jí)別的名鎮(zhèn)名村應(yīng)采取不同政策。

2 上海歷史文化名鎮(zhèn)名村發(fā)展路徑與策略

合理利用城市遺產(chǎn)并使其真正融入時(shí)代發(fā)展，必須活化城市自身歷史文化價(jià)值，名鎮(zhèn)名村保護(hù)工作要結(jié)合地方保護(hù)實(shí)際，探索出適合地方特色的思路和具體措施，同時(shí)處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，切實(shí)改善民生問題，完善各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，因地制宜，加強(qiáng)保護(hù)建設(shè)的科學(xué)性和可操作性。

2.1 規(guī)劃引領(lǐng), 補(bǔ)齊短板

加大對(duì)名鎮(zhèn)名村基礎(chǔ)設(shè)施的投入、名鎮(zhèn)名村房屋修繕補(bǔ)貼，解決民生問題?；A(chǔ)設(shè)施是名鎮(zhèn)名村里物質(zhì)空間的組成部分， 上海歷史文化名鎮(zhèn)名村的發(fā)展與保護(hù)不僅要著眼于建筑、街巷肌理、環(huán)境空間的保護(hù)與開發(fā)利用，更要重視相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，作為名鎮(zhèn)名村保護(hù)與發(fā)展的前提因素和基礎(chǔ)條件。建議制定名鎮(zhèn)名村建筑修繕標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入和個(gè)人房屋修繕的補(bǔ)貼。另外，歷史文化名鎮(zhèn)名村的優(yōu)秀建筑都是由各個(gè)年代的各種類型的房子組成，關(guān)系到文化傳承和城市發(fā)展，如果由開發(fā)商統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)改造容易形成千篇一律現(xiàn)象。建議充分發(fā)揮名鎮(zhèn)名村現(xiàn)有業(yè)主的積極性，以現(xiàn)有業(yè)主作為修繕主體，真正地實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)文化傳承。具體對(duì)策如下：

（1）加快基礎(chǔ)設(shè)施改造和環(huán)境整治優(yōu)先。經(jīng)上海市政府批準(zhǔn)的歷史文化名鎮(zhèn)名村保護(hù)與開發(fā)利用方案中涉及的道路、橋梁、河道整治、供水、排水等公益性基礎(chǔ)設(shè)施改造和環(huán)境整治項(xiàng)目，涉及歷史文化名鎮(zhèn)名村保護(hù)與開發(fā)利用的對(duì)外交通項(xiàng)目，優(yōu)先納入“十三五”規(guī)劃期內(nèi)實(shí)施。

（2）著力推進(jìn)功能性項(xiàng)目建設(shè)提升。為滿足風(fēng)貌保護(hù)、公共生活服務(wù)需求以及提供文化展示體驗(yàn)空間，應(yīng)加大游客服務(wù)中心、停車場(chǎng)、公共休息場(chǎng)所、博物館、文化演藝中心、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)和民族文化等功能展示性項(xiàng)目建設(shè)。除本市旅游發(fā)展專項(xiàng)補(bǔ)助資金、旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)投資專項(xiàng)補(bǔ)助基金予以補(bǔ)貼外，財(cái)政資金應(yīng)給予一定補(bǔ)貼。

（3）制定政策性經(jīng)費(fèi)辦法

①設(shè)立名鎮(zhèn)名村工匠專項(xiàng)基金。傳統(tǒng)建造技術(shù)工匠是名鎮(zhèn)名村建設(shè)的必備要素，目前上海地區(qū)的建造工匠日漸稀缺。重塑工匠精神，是促進(jìn)名鎮(zhèn)名村生存、發(fā)展的關(guān)鍵，設(shè)立歷史文化名鎮(zhèn)名村保護(hù)建設(shè)工匠專項(xiàng)基金，加強(qiáng)傳統(tǒng)建造技術(shù)的傳承發(fā)展，確保傳統(tǒng)建造技術(shù)的延續(xù)及工匠的培養(yǎng)。

②加大房屋修繕補(bǔ)貼。針對(duì)風(fēng)貌保護(hù)核心區(qū)內(nèi)的房屋修繕項(xiàng)目，要適當(dāng)擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍。除直管公房、系統(tǒng)公房外，私房修繕項(xiàng)目按照公房修繕補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)70%執(zhí)行。同時(shí)根據(jù)市場(chǎng)行情，適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公房修繕項(xiàng)目，在現(xiàn)行補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況合理測(cè)算和調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。屬于不可移動(dòng)文物的，要予以補(bǔ)貼文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)。另外，適當(dāng)提高市級(jí)財(cái)政資金分擔(dān)比例，原則上市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政資金按1：1比例進(jìn)行補(bǔ)貼。

③提高養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到“彈格路”比水泥路、瀝青路難清掃，適當(dāng)提高基礎(chǔ)設(shè)施等日常養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。市級(jí)財(cái)政每年安排一定的一般性轉(zhuǎn)移支付資金，用于風(fēng)貌區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施等日常養(yǎng)護(hù)補(bǔ)貼。

2.2 因地制宜, 分類施策

建議編制《上海歷史文化名鎮(zhèn)名村設(shè)計(jì)規(guī)范》，解決法律依據(jù)不足等問題，同時(shí)根據(jù)名鎮(zhèn)名村的現(xiàn)狀特點(diǎn)編制保護(hù)規(guī)劃。根據(jù)上位規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及其他專業(yè)規(guī)劃要求，綜合考慮各鎮(zhèn)村的區(qū)位條件、功能定位、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)特色、地貌特征、歷史文脈等因素，分類指導(dǎo)，因地制宜，科學(xué)制定歷史文化名鎮(zhèn)名村保護(hù)與開發(fā)利用實(shí)施方案，形成“一鎮(zhèn)一方案”“一村一方案”，積極穩(wěn)妥組織實(shí)施，塑造特色風(fēng)貌，避免“千鎮(zhèn)千村一面”。

（1）優(yōu)化規(guī)劃策略。在符合公共利益及周邊條件允許的情況下，對(duì)提供公共性設(shè)施、公共開放空間或增加風(fēng)貌保護(hù)對(duì)象的，在原有建筑總量基礎(chǔ)上，廣泛求證、共建共享基礎(chǔ)上考慮給予建筑面積獎(jiǎng)勵(lì)。

（2）細(xì)化保護(hù)風(fēng)貌控制。若在歷史文化風(fēng)貌區(qū)建設(shè)控制范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建建筑，應(yīng)當(dāng)符合保護(hù)規(guī)劃確定的建設(shè)控制要求。

（3）制定特別專項(xiàng)導(dǎo)則。名鎮(zhèn)名村房屋間距普遍較小，無法完全滿足當(dāng)前的日照、抗震、消防、綠化、水務(wù)等現(xiàn)行規(guī)范要求，需要制定相應(yīng)的滿足名鎮(zhèn)名村特殊要求的技術(shù)規(guī)范，比如《名鎮(zhèn)名村無障礙設(shè)計(jì)規(guī)范》的編制，充分考慮到具有不同程度生理傷殘缺陷者和正?；顒?dòng)能力衰退者（如殘疾人、老年人）的使用需求，配備能夠滿足這些需求的服務(wù)功能與裝置；同樣制定《上海歷史文化名鎮(zhèn)名村設(shè)計(jì)規(guī)范》，切實(shí)考慮名鎮(zhèn)名村特殊建筑肌理、村鎮(zhèn)特色、傳統(tǒng)格局、地形地貌、河湖水系等周邊環(huán)境關(guān)系的保護(hù)工作。重現(xiàn)保障名鎮(zhèn)名村安全、方便、舒適的生活環(huán)境的引導(dǎo)設(shè)計(jì)，最大限度地使生活在這些村落的居民提高生活質(zhì)量。

①制定改變房屋使用性質(zhì)細(xì)則。對(duì)征收或置換后的居住房屋，根據(jù)批準(zhǔn)的保護(hù)規(guī)劃及保護(hù)與開發(fā)利用實(shí)施方案，在明晰房屋產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，辦理“居改非”手續(xù)，根據(jù)現(xiàn)行政策進(jìn)行土地評(píng)估，需要補(bǔ)地價(jià)的按有關(guān)規(guī)定補(bǔ)地價(jià)。

②制定房屋修繕細(xì)則。對(duì)歷史文化名鎮(zhèn)名村保護(hù)與開發(fā)利用中涉及的房屋修繕（包括新建、擴(kuò)建）項(xiàng)目，市、區(qū)有關(guān)部門給予立項(xiàng)和按規(guī)定進(jìn)行審批。

③制定商業(yè)項(xiàng)目證照細(xì)則。為支持民宿及特色業(yè)態(tài)的培育和經(jīng)營(yíng)，區(qū)政府有關(guān)管理部門通過專家論證等形式，確認(rèn)符合歷史文化名鎮(zhèn)名村業(yè)態(tài)導(dǎo)則的商業(yè)項(xiàng)目。消防、工商、環(huán)保、衛(wèi)生防疫、食藥監(jiān)等管理部門應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行審批。

2.3 加快立法, 嚴(yán)格執(zhí)法

加快制定《上海歷史文化名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，解決名鎮(zhèn)名村政策方面的問題。

（1）聚焦重點(diǎn)

明確名鎮(zhèn)名村的保護(hù)范圍，特別是核心保護(hù)范圍，同時(shí)劃定環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)范圍。2013年國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院文物主管部門組織了第六批歷史文化名鎮(zhèn)名村審批，近期可能會(huì)啟動(dòng)第七批申報(bào)。建議有意申報(bào)的鎮(zhèn)村提前做好準(zhǔn)備，同時(shí)上海市歷史文化名鎮(zhèn)名村保護(hù)主管部門需加強(qiáng)協(xié)助和支持。

（2）加快立法

國(guó)務(wù)院《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》（2008年4月2日國(guó)務(wù)院第3次常務(wù)會(huì)議通過），自2008年7月1日起實(shí)施。浙江、河南等部分省、市相繼出臺(tái)針對(duì)本地區(qū)的名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例或辦法。依照國(guó)務(wù)院《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》及參考2014年6月19日上海市十四屆人大常委會(huì)第13次會(huì)議通過的《上海文物保護(hù)條例》，梳理上海市現(xiàn)有市級(jí)名鎮(zhèn)名村的政策，盡快由市建管委報(bào)請(qǐng)市政府出臺(tái)《上海歷史文化名鎮(zhèn)名村保護(hù)建設(shè)管理指導(dǎo)意見》，使名鎮(zhèn)名村的日常保護(hù)建設(shè)管理工作規(guī)范化、制度化。同時(shí)抓緊制定《上海歷史文化名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》。

（3）加強(qiáng)執(zhí)法

①?gòu)膰?yán)執(zhí)法。規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)便具備法律效力，各鎮(zhèn)各村必須建立健全管理機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)不符合規(guī)劃行為的必須嚴(yán)格執(zhí)法，營(yíng)造良好的執(zhí)法環(huán)境，加強(qiáng)監(jiān)督。

②嚴(yán)格各鎮(zhèn)各村評(píng)選。對(duì)于符合條件的鎮(zhèn)村，動(dòng)員由所在地鎮(zhèn)人民政府提出申請(qǐng)，上海市歷史文化名鎮(zhèn)名村保護(hù)主管部門組織有關(guān)部門及專家進(jìn)行論證，提出審查意見，最后由上海市人民政府根據(jù)實(shí)際情況評(píng)選。

③改進(jìn)名鎮(zhèn)名村考核辦法。有針對(duì)性地改變歷史文化名鎮(zhèn)名村領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，在考核經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)的同時(shí)，增加文化和歷史保護(hù)建設(shè)投入的考核要求，激發(fā)歷史文化保護(hù)的積極性。

④增強(qiáng)文化內(nèi)涵傳承和重塑?，F(xiàn)有名鎮(zhèn)名村的研究在非物質(zhì)文化方面開展的內(nèi)容相對(duì)少，今后可加強(qiáng)對(duì)非物質(zhì)文化，如傳統(tǒng)作坊生活方式的研究；就實(shí)施情況看，在景觀改造和功能置換方面研究較多，名鎮(zhèn)名村改造大都是物質(zhì)空間改造和環(huán)境質(zhì)量的改善，更需加強(qiáng)對(duì)歷史文化資源的傳承和發(fā)展、歷史街區(qū)的保護(hù)與利用的研究；充分發(fā)掘非物質(zhì)文化、注重非物質(zhì)文化的傳承與延續(xù)。

3 結(jié)語(yǔ)

隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府財(cái)政收入增加，名鎮(zhèn)名村的保護(hù)建設(shè)更要加大保護(hù)資金的投入，同時(shí)調(diào)動(dòng)社會(huì)組織和人民群眾的積極性，促進(jìn)多元化、動(dòng)態(tài)化、全民參與式歷史文化名鎮(zhèn)名村保護(hù)。針對(duì)各村鎮(zhèn)保護(hù)和發(fā)展所面臨的種種問題，依托其自身經(jīng)濟(jì)條件和發(fā)展目標(biāo)的不同，需匹配相應(yīng)的保護(hù)建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展方法和實(shí)施策略。上海歷史文化名鎮(zhèn)名村作為上海原生文化的根，其保護(hù)建設(shè)將深深影響著上海優(yōu)秀建筑文化和傳統(tǒng)文脈的傳承和延續(xù)。