第一個(gè)鐵路中長期規(guī)劃的制定和修改

張國寶

2004 年，鐵路中長期規(guī)劃順利獲批，在這個(gè)規(guī)劃指導(dǎo)下，我國有序地開展了鐵路建設(shè)。2008 年，根據(jù)鐵路建設(shè)快速發(fā)展形勢(shì)，也為了應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又對(duì)2004 年的鐵路中長期規(guī)劃進(jìn)行了修訂。

現(xiàn)在14 年過去了，我國的鐵路技術(shù)和運(yùn)營狀況都發(fā)生了天翻地覆的變化，2017 年重新制定了新的鐵路中長期發(fā)展規(guī)劃，將原定的四縱四橫鐵路客運(yùn)專線擴(kuò)大到八縱八橫。

如今，高鐵已經(jīng)成為中國制造的一張靚麗名片。

一、鐵路中長期規(guī)劃的編制程序

按照制定重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃程序的要求，通常行業(yè)規(guī)劃首先由行業(yè)主管部門做大量的基礎(chǔ)工作，拿出規(guī)劃的初稿意見，報(bào)國家發(fā)展改革委員會(huì)做好與其他經(jīng)濟(jì)部門的銜接，綜合平衡考慮。

例如，鐵路是包括水運(yùn)、民航、公路等在內(nèi)的綜合交通運(yùn)輸中的一個(gè)組成部分，需要與其他交通運(yùn)輸方式做好銜接，合理配置。鐵路承擔(dān)著大宗貨物的運(yùn)輸任務(wù)，煤炭產(chǎn)量的一半、十幾億噸煤炭要靠鐵路運(yùn)輸，必須與煤炭需求增長情況相銜接，做好煤炭產(chǎn)地和消費(fèi)地的鐵路建設(shè)規(guī)劃。做好煤炭運(yùn)輸大通道的規(guī)劃是鐵路規(guī)劃的一項(xiàng)重要內(nèi)容。鐵路還承擔(dān)著糧食、礦石、農(nóng)用物資的運(yùn)輸任務(wù)，也必須與這些經(jīng)濟(jì)部門的規(guī)劃布局相銜接。

改革開放，特別是加入WTO以來，我國外貿(mào)進(jìn)出口貨物量迅速增長，鐵路也必須與主要外貿(mào)進(jìn)出口港口做好規(guī)劃銜接。與周邊國家的鐵路系統(tǒng)相聯(lián)結(jié)也是新的對(duì)外開放形勢(shì)下鐵路規(guī)劃必須考慮的內(nèi)容。同時(shí)鐵路還承擔(dān)著兵員運(yùn)輸任務(wù)，如每年的新兵入伍和復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人運(yùn)輸?shù)葒绖?dòng)員的公益性任務(wù)，與國防建設(shè)密切相關(guān)，這需要在更高的宏觀層面來做好綜合規(guī)劃。這就是為什么重要行業(yè)規(guī)劃在行業(yè)主管部門的工作基礎(chǔ)上，要報(bào)國家發(fā)改委綜合平衡、銜接才能形成向國務(wù)院的報(bào)審稿，由國務(wù)院最后審定的原因。

二、鐵路中長期規(guī)劃的編制背景

中國國土遼闊，人口眾多，資源分布不均衡，鐵路作為最重要的公共交通之一，一直承擔(dān)著大宗商品、人流的主要運(yùn)輸任務(wù)。不僅是改革開放后，自新中國成立以來，如果說能源還有在經(jīng)濟(jì)發(fā)展低迷時(shí)供應(yīng)相對(duì)寬松的時(shí)候，鐵路運(yùn)輸則始終處于緊張狀態(tài)。鐵路一票難求，春運(yùn)不堪回首的擁堵狀況相信過來人都記憶猶新。

因此火車晚點(diǎn)、服務(wù)差、地下黑票橫行是常態(tài)。每年煤炭訂貨會(huì)如騾馬大會(huì)，其實(shí)分配的不是煤炭供應(yīng)量，而是能不能拿到鐵路運(yùn)力。隨著改革開放后經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，鐵路越來越不堪重負(fù)。

同時(shí)，鐵路還承擔(dān)著兵員調(diào)動(dòng)、大學(xué)生寒暑假半票、抗災(zāi)救災(zāi)等公益性任務(wù)，所以又被稱為準(zhǔn)軍事部門。鐵路部門的經(jīng)濟(jì)效益很難計(jì)算，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚，投入不足，欠賬越來越多。以和公路建設(shè)比較為例，改革開放后公路從交通部下放到地方，允許多種所有制投資公路，公路每年的投資達(dá)到4000億元。而鐵路投資資金來源單一，靠鐵路自身經(jīng)營收入投資幾乎為零。主要靠每噸公里鐵路貨運(yùn)收取3.3分的鐵路建設(shè)基金，糧食等運(yùn)輸還免征鐵路建設(shè)基金。按當(dāng)時(shí)的運(yùn)輸量，一年可籌集四五百億元，還要有一部分以新還舊，實(shí)際能投入鐵路建設(shè)的也就三四百億元。再加上每年發(fā)的一部分債，貸點(diǎn)款，每年能投入鐵路建設(shè)的只有500多億元，只有公路投入的1/8。

同時(shí)，我國的鐵路技術(shù)雖然有了一些進(jìn)步，但是國際比較十分落后，電氣化鐵路和復(fù)線比重很小，鐵路機(jī)車車輛普遍運(yùn)行速度在每小時(shí)幾十公里，車廂以藍(lán)皮車為主。而日本自1964年就有了引以為傲的速度達(dá)每小時(shí)200公里以上的新干線，德國和法國分別開發(fā)了動(dòng)力分散型的ICE、動(dòng)力集中型的TGV。

但另一方面，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家受西方一些做法的影響，把鐵路說成是夕陽產(chǎn)業(yè)，并且以美國在拆鐵路為例。這些觀點(diǎn)顯然是脫離了中國的實(shí)際。中國國土遼闊，人口眾多，資源分布不均，作為公共交通的鐵路運(yùn)輸有著舉足輕重的作用，這和有些國家不一樣。美國的國土面積和中國差不了太多，美國高峰時(shí)有40多萬公里的鐵路通車?yán)锍蹋S著一些廢舊礦山的退出，一些通往礦區(qū)的鐵路，美國確實(shí)廢棄了一些。鐵路運(yùn)輸也受到發(fā)達(dá)的高速公路網(wǎng)的競爭，但仍有鐵路通車?yán)锍?0多萬公里。而中國在制定鐵路中長期規(guī)劃的2004年，也只有通車?yán)锍?萬多公里，和美國差距甚遠(yuǎn)。以美國拆鐵路為例，顯然是脫離了國情。

朱镕基總理一直十分重視鐵路的重要性，關(guān)心鐵路建設(shè)。我記得他在任總理以后的第二年，即指示當(dāng)時(shí)的國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)在1999年的原定鐵路建設(shè)計(jì)劃中，當(dāng)年增加1000公里的建設(shè)任務(wù)。他在視察完四川回北京后，還特意指示我們要加快內(nèi)昆鐵路的建設(shè)。

鐵路中長期規(guī)劃就是在這樣的背景下開始編制的，規(guī)劃的目的要扭轉(zhuǎn)鐵路運(yùn)輸滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題。鐵路中長期規(guī)劃的編制工作始于朱镕基任總理后的1998年，到2004年初國務(wù)院批準(zhǔn)，經(jīng)兩屆政府，也經(jīng)歷了兩任鐵道部部長，鐵道部為此付出了巨大的努力。

三、鐵路中長期規(guī)劃的主要內(nèi)容和亮點(diǎn)

新編制的鐵路中長期規(guī)劃的規(guī)劃期從2003年到2020年，并且提出了2005年和2010年的階段性目標(biāo)。除了提出到2020年鐵路運(yùn)營里程達(dá)到10萬公里、建設(shè)客運(yùn)專線1.2萬公里、客運(yùn)專線時(shí)速在200公里以上等量化指標(biāo)外，還有以下亮點(diǎn)：

一是規(guī)劃了客貨分流的四縱四橫快速客運(yùn)通道。此前，我國的鐵路都是客貨混運(yùn)的，所以運(yùn)輸效率低下。

二是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和人口稠密的珠江三角洲、長江三角洲和環(huán)渤海地區(qū)規(guī)劃了城際客運(yùn)系統(tǒng)。

三是順應(yīng)鐵路運(yùn)輸方式的變化和進(jìn)出口貿(mào)易需要，在主要樞紐站和重要港口，規(guī)劃了18個(gè)集裝箱運(yùn)輸中心站，開行雙層鐵路集裝箱運(yùn)輸。

四是重點(diǎn)規(guī)劃了北煤南運(yùn)鐵路運(yùn)輸通道，并且與重要海運(yùn)港口銜接，運(yùn)能達(dá)到15億噸/年以上。

五是大幅度提高了電氣化鐵路和復(fù)線的比例，達(dá)到50%。新增復(fù)線1.3萬公里，既有線改造成電氣化線1.6萬公里。

六是規(guī)劃了西南中越、中老、中緬通往東南亞國家的鐵路通道，西北經(jīng)新疆阿拉山口和霍爾果斯口岸通往中亞和歐洲的歐亞大陸橋。擴(kuò)大經(jīng)綏芬河和滿洲里口岸，與俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)連接的鐵路通道。這實(shí)際上為今天提出的絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶預(yù)做了安排。

七是維護(hù)國家安全，加大西部路網(wǎng)布局，增強(qiáng)向西南、西北、東北的運(yùn)力。

八是提高鐵路裝備國產(chǎn)化水平，大力推進(jìn)裝備國產(chǎn)化工作。

四、發(fā)改委對(duì)鐵道部上報(bào)的鐵路中長期規(guī)劃草案的修改

鐵道部對(duì)鐵路中長期規(guī)劃編制做了大量工作，其間與國家發(fā)改委（2003年前為國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)）也做了多次溝通。草案上報(bào)國家發(fā)改委后，我在征求地方和部門意見基礎(chǔ)上提出了以下修改意見：

1.哈爾濱到滿洲里鐵路是通往俄羅斯西伯利亞地區(qū)的主要通道，隨著中俄睦鄰友好關(guān)系的改善，以及振興東北老工業(yè)基地，兩國的貿(mào)易額增加。但是可能是歷史遺留的原因，哈爾濱至滿洲里復(fù)線只通到海拉爾，海拉爾至滿洲里仍是單線，鐵道部草案可能忽略了這一點(diǎn)，報(bào)來的草案仍是單線，我建議哈爾濱至滿洲里應(yīng)全線改為復(fù)線，鐵道部欣然接受了修改建議，寫入了后來國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的鐵路中長期規(guī)劃中。

2.廣西北部灣沿海有北海、防城港、欽州三個(gè)港口城市，廣西一直想依托這三個(gè)港口城市建設(shè)出海通道。但是廣西沿海的北部灣海域水深條件卻不夠好，航線的水深有的只有五六米深，對(duì)于大船進(jìn)出水深不夠，需要加深航道。比較臨近的廣東湛江港，水深條件較好，有條件建設(shè)出海的深水港，所以鐵道部的規(guī)劃中，湖南向南的焦柳線到廣西黎塘以后，就折向廣東湛江，把湛江作為河南到湘西，再到廣西的鐵路的終點(diǎn)。焦枝線是三線建設(shè)時(shí)重要的鐵路，這條西部的南北通道的出?？谶x在了廣東湛江，廣西當(dāng)然感到失落。當(dāng)時(shí)馬飚同志任廣西壯族自治區(qū)主席，多次向我反映，希望能將出?？谶x在防城、欽州。沒想到黎塘以后鐵路線終點(diǎn)的出?？跊]有放在防城、欽州，廣西和鐵道部在這個(gè)問題上意見不一致。我經(jīng)過反復(fù)考慮后，認(rèn)為現(xiàn)在的路網(wǎng)密度還不夠，從長遠(yuǎn)看，通往湛江和通往廣西防城、欽州、北海都是需要的，所以建議鐵路中長期規(guī)劃中焦柳線到廣西黎塘后，同時(shí)規(guī)劃兩條線路，一條通往廣東湛江，一條通往廣西北部灣沿海港口，把兩家的意見都吸納進(jìn)來。

3.鐵道部中長期鐵路發(fā)展規(guī)劃草案中太中鐵路（山西太原到寧夏中衛(wèi)）是在兩城市間畫了一條直線，這樣鐵路建設(shè)距離最短，但是卻繞開了寧夏回族自治區(qū)的首府銀川。如果太中鐵路要經(jīng)過銀川，鐵路線就要稍做一些拐彎，增加了線路的長度。我覺得寧夏回族自治區(qū)的這一意見是應(yīng)該考慮的，銀川畢竟是寧夏回族自治區(qū)的首府，所以商議后太中鐵路線經(jīng)過了銀川。

4.鐵道部中長期鐵路網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃草案中，從南疆的喀什到西藏的拉薩沿邊境線畫了一條弧線，規(guī)劃了一條新藏線。從路網(wǎng)分布來看，從新疆到西藏沿西南邊境鐵路線是一片空白，畫上這條線看上去使路網(wǎng)規(guī)劃比較完整，但是這條線的沿線人煙稀少，也幾乎沒有什么運(yùn)輸物資，從長遠(yuǎn)看國防建設(shè)也許是需要的，但是由于剛剛建設(shè)了青藏鐵路，正在規(guī)劃滇藏和川藏鐵路，新藏鐵路線的建設(shè)還可以延后再考慮，所以我主張?jiān)谶@次鐵路中長期規(guī)劃中暫時(shí)不考慮從新疆喀什到西藏拉薩沿西南邊境的新藏鐵路線。在向國務(wù)院常務(wù)會(huì)議匯報(bào)時(shí)，我特意說明了這一點(diǎn)。時(shí)任國務(wù)院秘書長的華建敏同志在會(huì)上問我，你的意見到底是同意建這條線？還是不同意建？我明確回答，我的意見是這次鐵路中長期規(guī)劃暫不考慮這條線的建設(shè)，他聽了點(diǎn)了點(diǎn)頭，其他的國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)也都贊成這一意見。所以后來發(fā)布的鐵路中長期規(guī)劃中，沒有將這條線路列入。

5.鐵路中長期規(guī)劃中，還有一條從新疆的哈密到內(nèi)蒙古臨河畫一條直線，這樣可以使北京到新疆有一條直線距離最短的鐵路線相連。這條鐵路線經(jīng)過的地段也都是一些荒漠和人煙稀少的地區(qū)，但是長期以來中國東部通往新疆只有從連云港到蘭州、再從蘭州到新疆這條歐亞大陸橋，所有通往新疆乃至中亞和歐洲的貨物和人員都只能經(jīng)過這條鐵路線。而且這條鐵路線起自連云港，經(jīng)徐州、鄭州、西安到蘭州，如果是從東北、華北來的貨物或人員都要繞道到這條線上，增加了運(yùn)輸距離。所以從方便東北、華北到新疆，從哈密到臨河鐵路距離最短，是十分必要的，可以改變單純依靠連云港至新疆這條鐵路線運(yùn)輸?shù)默F(xiàn)狀，增強(qiáng)了東部地區(qū)與新疆的鐵路交通聯(lián)系，無論從經(jīng)濟(jì)意義還是國防安全考慮都是十分重要的。所以在向國務(wù)院匯報(bào)時(shí)，我特別強(qiáng)調(diào)了這條線路雖然經(jīng)過地區(qū)也是荒漠和人煙稀少，但是應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮建設(shè)。國務(wù)院審議時(shí)采納了這一意見，將哈密至臨河鐵路線列入了鐵路中長期規(guī)劃。

6.鐵路中長期規(guī)劃中故意留下一個(gè)漏洞。由于對(duì)建設(shè)中國的高速鐵路網(wǎng)，此前在技術(shù)路線選擇上，是按磁懸浮鐵路建設(shè)還是按常規(guī)的輪軌高速鐵路建設(shè)，一直存在爭議，后來主流意見認(rèn)為京滬高鐵還是應(yīng)該按輪軌技術(shù)進(jìn)行建設(shè)。鐵路中長期高速客運(yùn)專線采用輪軌高速鐵路組網(wǎng)，這樣就只在上海龍陽路至浦東機(jī)場建設(shè)一條長30公里的磁懸浮鐵路。這條短距離的磁懸浮鐵路只能說是一個(gè)樣板工程，距離太短，所以有領(lǐng)導(dǎo)人一直希望能夠有一條線路按磁懸浮來進(jìn)行建設(shè)?？紤]到上海和杭州是兩個(gè)相鄰的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)大城市，人員來往密切，距離約200公里，為了平衡各種意見，所以暫時(shí)將上海至杭州這一最重要路段，在鐵路中長期鐵路規(guī)劃客運(yùn)高速專線中開了天窗。在上海、杭州之間沒有客運(yùn)專線連接起來，只規(guī)劃了京滬終點(diǎn)站是上海。杭州至寧波、溫州，再沿東南沿海到福建廈門，直到廣東的深圳（杭、甬、福、深客運(yùn)專線），這也是四縱四橫當(dāng)中的一縱。這樣，上海和杭州之間的這一重要路段沒有規(guī)劃專用的輪軌客運(yùn)專線，所以快速客運(yùn)通道開了一個(gè)“不合理”的天窗，以便為今后繼續(xù)討論磁懸浮和輪軌方案留下討論余地。鐵道部很明白這一點(diǎn)，當(dāng)然他們是主張按輪軌高速鐵路組成全國客運(yùn)專線鐵路網(wǎng)的，不能讓這一重要路段開天窗。所以鐵道部一天都沒有停止在滬杭間建高速客運(yùn)專線的想法。在京滬高鐵終點(diǎn)上海站的選址上，最初鐵道部選在七寶，而不是現(xiàn)在的虹橋站，也有這個(gè)因素影響，為了將來將京滬高鐵延伸到杭州更為方便。當(dāng)然現(xiàn)在看，不論上海和杭州間將來要不要建磁懸浮列車線，將京滬高鐵和杭甬溫客運(yùn)高鐵用輪軌高鐵聯(lián)結(jié)成網(wǎng)都是必須的。當(dāng)時(shí)是為了避免爭議暫時(shí)擱置起來。

在編制鐵路中長期規(guī)劃的工作中，國家發(fā)改委和鐵道部相互密切配合，互相尊重，對(duì)國家發(fā)改委提出的修改意見，鐵道部完全采納。

責(zé)編：周琦