環(huán)保領域違法失信聯(lián)合懲戒顯威力

胡巍

一家企業(yè)違規(guī)排污，收到的罰單可能不只來自環(huán)保部門，它還可能無法獲得政府供應的土地，企業(yè)發(fā)債也會受限。

這是因為環(huán)境信用體系的建立。

企業(yè)環(huán)境信用評價，指環(huán)保部門根據(jù)企業(yè)環(huán)境行為信息，按照規(guī)定的指標、方法和程序，對企業(yè)遵守環(huán)保法律法規(guī)、履行環(huán)保社會責任等方面的實際表現(xiàn)，進行環(huán)境信用評價，確定其信用等級，并向社會公開，供公眾監(jiān)督和有關部門、金融等機構(gòu)應用。

引入信用機制，是在環(huán)境保護工作中引導企業(yè)環(huán)保自律和創(chuàng)新環(huán)保監(jiān)管方式的有力舉措。建立企業(yè)的環(huán)境信用記錄，將企業(yè)的環(huán)境信用信息與其他部門實現(xiàn)“互聯(lián)互通”，并向社會公開，形成“一處失信，處處受限”的守法氛圍。

近年來，圍繞建立和完善企業(yè)環(huán)境信用評價制度，生態(tài)環(huán)境部推進企業(yè)環(huán)境信用評價試點，推動企業(yè)環(huán)境信用信息公開，聯(lián)合相關部門出臺了《企業(yè)環(huán)境信用評價辦法（試行）》（下稱《辦法》）、《關于加強企業(yè)環(huán)境信用體系建設的指導意見》、《關于對環(huán)保領域違法失信聯(lián)合懲戒備忘錄》等文件。

在實踐中，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合證監(jiān)會對江蘇輝豐等嚴重失信企業(yè)開展聯(lián)合懲戒，堪稱經(jīng)典案例。

江蘇輝豐污染環(huán)境為何引發(fā)證監(jiān)會關注？

2018年第18期《中國經(jīng)濟周刊》刊發(fā)《輝豐股份遭遇環(huán)保督察風暴背后》，對江蘇輝豐造成的環(huán)境問題進行了詳細報道：作為農(nóng)藥企業(yè)，輝豐股份（002496.SZ）啟動A股上市之際，其涉嫌污染環(huán)境，偷埋暗管排放有毒污水等情況就被曝光，但在質(zhì)疑聲中仍于2010年11月上市。近8年來，不斷有村民和媒體揭露其污染行為，直到今年被相關部門徹底查處。

近日，生態(tài)環(huán)境部相關部門負責人向《中國經(jīng)濟周刊》記者提供的資料中，回顧了對案件處理的部分經(jīng)過，從中不難看出，生態(tài)環(huán)境部、證監(jiān)會、深交所等均參與到對江蘇輝豐的懲戒中。

公眾環(huán)境研究中心（IPE）主任馬軍在接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時，對案件的處理進行了分析：“多部門聯(lián)動的力度比過去大很多。生態(tài)環(huán)境部的行動非?？焖伲ㄖ俗C監(jiān)會，涉及違法的部分還通知了公安部門，對涉案人員進行了拘留。信息能在第一時間進行分享，是聯(lián)合行動的一個基礎。各部門的分工不一樣，生態(tài)環(huán)保部門進行監(jiān)管、通報，公安部門對涉案人員進行拘留，證監(jiān)部門則不是從環(huán)保角度，而是從信息披露角度入手?！?/p>

生態(tài)環(huán)境部相關部門負責人指出：“江蘇輝豐作為上市公司，理應嚴格按照證監(jiān)會的有關規(guī)定，在年度報告和半年度報告中披露其所受到的環(huán)保部門做出的行政處罰的信息。但是企業(yè)在今年被爆出環(huán)境違法事件后，其2017年年度報告中被發(fā)現(xiàn)均未披露任何環(huán)境行政處罰信息?！?/p>

據(jù)了解， 2016年中央環(huán)保督察組進駐江蘇后，先后兩次將群眾對江蘇輝豐的舉報交辦當?shù)卣块T，但鹽城市及大豐區(qū)在查處過程中，僅就企業(yè)環(huán)境管理提出整改要求，未對偷排高濃度廢水問題開展針對性調(diào)查，最終以舉報不實為結(jié)論向社會公布結(jié)果。

對此，馬軍說：“政府的誠信也會影響到企業(yè)誠信，比如對企業(yè)信用等級的評定，政府發(fā)布的信息本身就是各界進行評價、判斷的依據(jù)，如果這個依據(jù)本身失實，很可能造成誤導。”

聯(lián)合懲戒效果明顯，江蘇輝豐遭遇跌停

生態(tài)環(huán)境部相關部門負責人指出：“環(huán)保信用評價體系作為一種環(huán)境管理手段，具有全面、直觀、公開、共享等特點。全面，是指環(huán)保信用評價全面反映企業(yè)環(huán)境行為。直觀，是指環(huán)保信用評價結(jié)果以顏色標識，直觀醒目?！掇k法》規(guī)定，企業(yè)的環(huán)境信用，分為環(huán)保誠信企業(yè)、環(huán)保良好企業(yè)、環(huán)保警示企業(yè)、環(huán)保不良企業(yè)4個等級，依次以綠牌、藍牌、黃牌、紅牌標識。公開，是指環(huán)保信用評價結(jié)果必須向社會公開。共享，是指環(huán)保信用評價結(jié)果共享至發(fā)展改革、銀保監(jiān)、證券、國有資產(chǎn)管理、商務等部門，作為聯(lián)合獎懲的依據(jù)?！?/p>

在對江蘇輝豐的處理中，除罰款、對涉案人員采取包括刑事拘留在內(nèi)的措施，聯(lián)合行動還對企業(yè)產(chǎn)生了其他實質(zhì)上的影響。據(jù)生態(tài)環(huán)境部相關工作人員介紹，“江蘇輝豐4月23日周一開市即跌停，此后連續(xù)兩天分別下跌3.10%、2.56%，反映投資者對該公司價值預期的市盈率持續(xù)、急劇下降，5月23日市盈率僅為12.38倍，是聯(lián)合行動之前（4月19日）的37%?！?/p>

7月19日晚，輝豐股份公告稱，因兩項目環(huán)保違法，公司收到江蘇省環(huán)保廳《行政處罰事先（聽證）告知書》。

馬軍評價說，信用體系的建設，能使多方參與進來，并調(diào)動市場力量?！笆袌龅牧α客歉鼉?yōu)選擇，它較少占用行政資源，并和商業(yè)行為結(jié)合在一起，獎優(yōu)罰劣。江蘇輝豐被曝光后，股價下降趨勢明顯，對公司來說，帶來的后果可能比證監(jiān)會和環(huán)保部門的罰款更嚴重，因為股價是上市公司特別看重的?！?/p>

亞洲清潔空氣中心北京代表處總監(jiān)付璐向《中國經(jīng)濟周刊》記者分析說：“目前國家對環(huán)境管理的變化，核心是把責任落實到企業(yè)頭上。過去政府管得多，但現(xiàn)實是企業(yè)數(shù)量大，很多事情管不過來。環(huán)保法修改后的一個方向是企業(yè)應該承擔的責任就必須由企業(yè)承擔，包括企業(yè)必須向政府提交相關環(huán)境信息?！?h3>如何確保環(huán)境服務機構(gòu)誠實守信？

“建立信用評價，是否只是政府的任務值得商榷。政府當然應該參與，但作用更多地集中在監(jiān)管和信息充分披露方面，這只有政府才能做到。但在國際上，建立信用評價主要是第三方在做。尤其是對環(huán)境信息的運用，包括使信息容易被獲取，這方面可能市場的能力更大?！瘪R軍說。

如何保證企業(yè)及第三方機構(gòu)向政府與社會反饋的信息真實有效？2015年11月27日，原環(huán)保部和國家發(fā)改委下發(fā)的《關于加強企業(yè)環(huán)境信用體系建設的指導意見》也提出：環(huán)評機構(gòu)、環(huán)境污染第三方治理機構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)和機動車排放檢驗機構(gòu)等環(huán)境服務機構(gòu)在提供環(huán)境服務活動中，應當誠實守信，不得弄虛作假。

生態(tài)環(huán)境部相關部門負責人告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，“為進一步推動環(huán)境服務機構(gòu)誠實守信，杜絕弄虛作假行為，一方面，應當加強對環(huán)境服務機構(gòu)的監(jiān)督管理，完善相關法律法規(guī)規(guī)定，依法依規(guī)查處環(huán)境服務機構(gòu)在環(huán)境服務活動中的弄虛作假行為；另一方面，可以發(fā)揮信用約束機制的作用，將受到處罰的環(huán)境服務機構(gòu)相關情況向社會公眾和相關部門公開共享，推動跨部門、跨領域的聯(lián)合懲戒，形成‘一處失信處處受限的聯(lián)合懲戒格局，提高弄虛作假環(huán)境服務機構(gòu)的違法成本，推動環(huán)境服務機構(gòu)誠信經(jīng)營?！?/p>

確保環(huán)境服務機構(gòu)不弄虛作假，馬軍認為也應該通過提高造假成本的方式來解決?！艾F(xiàn)在我們在法律上更加完善了，比如新的環(huán)保法規(guī)定，篡改、偽造環(huán)境數(shù)據(jù)甚至可以入刑。在國際上，對數(shù)據(jù)造假的行為，處罰力度高于排放超標等行為。環(huán)境服務機構(gòu)的失信行為會被公開點名，而在一個誠信社會里，這樣的機構(gòu)很難繼續(xù)生存，所以他們非?？粗孛u。而在國內(nèi)，目前違法成本還不高，IPE開發(fā)‘蔚藍地圖APP進行信息披露，有針對第三方機構(gòu)違規(guī)記錄的板塊，但一些有違規(guī)記錄的機構(gòu)依然紅紅火火做著生意，說明我們的一些懲戒機制還沒完全到位。所以建設環(huán)境信用體系與社會信用體系兩者是相輔相成的，環(huán)境信用體系不可能獨立于社會信用體系而建成。”

付璐則介紹：“國外的一個經(jīng)驗是，政府可以隨時抽查，一旦發(fā)現(xiàn)虛假信息，處罰力度很大。汽車廠商大眾曾對排放數(shù)據(jù)造假，據(jù)我們掌握的情況，一共被處罰了250億美元，是空氣治理方面歷史上最大的一筆罰款。臺灣地區(qū)也有先進經(jīng)驗，據(jù)桃園當?shù)毓賳T向我們介紹，他們曾發(fā)現(xiàn)企業(yè)違規(guī)排放，對其進行處罰時，并不只對發(fā)現(xiàn)問題的當天進行處罰，而是認為其過去5年的每一天都在違規(guī)排放，一次性開出了折合人民幣1億多元的罰單。在大陸，違法成本太低有時也受限于處罰上限的法律依據(jù)?！?h3>從不到2000條到100萬條，環(huán)境信息披露領域已取得歷史性進展

目前，我國正在大力推進建設分級分類環(huán)保信用評價體系。

生態(tài)環(huán)境部相關部門負責人告訴記者：“分級分類環(huán)保信用評價體系中，‘分級是指省、市、縣三級生態(tài)環(huán)境部門，根據(jù)環(huán)保信用評價方案規(guī)定，各自或協(xié)同開展環(huán)保信用評價工作；‘分類是指對排放污染物的生產(chǎn)經(jīng)營類單位，環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測等環(huán)境服務類機構(gòu)開展環(huán)保信用評價工作。目前，分級環(huán)保信用評價體系已經(jīng)建立，分類環(huán)保信用評價工作正在有序開展?！?/p>

該負責人介紹，分級建立環(huán)保信用評價體系方面，全國已經(jīng)有20個省級環(huán)境保護部門印發(fā)了企業(yè)環(huán)保信用評價制度或?qū)嵤┓桨?，江蘇、福建、湖南、四川、廣東等省份，建立了省、市、縣三級企業(yè)環(huán)保信用評價工作機制；上海、江蘇、浙江、安徽“三省一市”建立了企業(yè)環(huán)保信用評價的區(qū)域聯(lián)動機制。目前，各級環(huán)境保護部門已經(jīng)公布了2016年企業(yè)環(huán)保信用評價結(jié)果，共涉及企業(yè)近4.5萬家。

分類開展環(huán)保信用評價工作方面，一些省份的生態(tài)環(huán)境部門，積極探索擴大環(huán)保信用評價對象范圍，逐步建立覆蓋排污企業(yè)、環(huán)境服務機構(gòu)的分類評價體系。例如，廣東、重慶、浙江等近10個省份的省級環(huán)境保護部門，將環(huán)境影響評價機構(gòu)及從業(yè)人員也納入信用評價范圍，運用信用手段強化對環(huán)境服務行業(yè)的事中事后監(jiān)管，創(chuàng)新環(huán)保監(jiān)管方式方法，推動環(huán)保部門從過度依靠行政手段向綜合運用法律、經(jīng)濟、技術和信用約束等手段轉(zhuǎn)變，降低監(jiān)管成本，提高環(huán)保監(jiān)管效能。

馬軍表示：“在中國，環(huán)境信用評級已經(jīng)開始普及，我們能夠看到進展。但也有一些地方政府沒有輔之以充分的環(huán)境信息披露。在這種情況下，評級的準確性和可信度、公信力都受到影響。如果出現(xiàn)這種情況，環(huán)境信用評級的作用就會變得十分有限?！彼貏e提出：“環(huán)境信用評價，說到底是需要以信息、數(shù)據(jù)作為基礎的，否則評價就缺乏依據(jù)，導致最終評價結(jié)果不準確?！?/p>

在信息披露方面，我國也取得了相當進展。馬軍介紹：“2013年，IPE聯(lián)合其他25家機構(gòu)提出污染源信息全面公開倡議，當年全國兩會期間，一些人大代表、政協(xié)委員提出的建議也得到積極反饋，原環(huán)保部要求從2014年起開展信息的實時公開，此后環(huán)境信息的數(shù)量就有了很大增長?！?/p>

他舉例說：“IPE收集環(huán)境信息始于2006年，信息的源頭主要是來自政府的官方發(fā)布，當年收集還不到2000條，但到今年6月已累計達到了100萬條，因為政府在信息公開方面取得了歷史性的進展。這還只是企業(yè)環(huán)境超標、違規(guī)方面的信息，其他環(huán)境信息的數(shù)量就更多了，可能每天都能達到百萬級別。因為有些企業(yè)是每個小時都在發(fā)布，成為動態(tài)的數(shù)據(jù)平臺。環(huán)境信息評級由于可能是一年評一次，相對比較靜態(tài)，還不足以支撐綠色金融、保險方面的工作，但動態(tài)數(shù)據(jù)可以更好地提供輔助，因為能看到企業(yè)發(fā)生的變化。”

聯(lián)合懲戒江蘇輝豐

3月29日，媒體報道江蘇輝豐公司環(huán)境違法問題后，生態(tài)環(huán)境部政法司及時跟進，通報證監(jiān)會、深圳證券交易所。

3月31日，深交所發(fā)布《關于對江蘇輝豐生物農(nóng)業(yè)股份有限公司的問詢函》。

4月20日，生態(tài)環(huán)境部官方網(wǎng)站發(fā)布《生態(tài)環(huán)境部通報鹽城市輝豐公司嚴重環(huán)境污染及當?shù)刂醒氕h(huán)保督察整改不力問題專項督察情況》，指出江蘇輝豐公司環(huán)境違法問題嚴重，包括：一是非法處置危險廢物，二是違規(guī)轉(zhuǎn)移和貯存危險廢物，三是長期偷排高濃度有毒有害廢水，四是治污設施不正常運行。

4月21日，深交所發(fā)布《關于對江蘇輝豐生物農(nóng)業(yè)股份有限公司的關注函》。

4月23日，證監(jiān)會就江蘇輝豐公司的信息披露違法違規(guī)問題對其進行立案調(diào)查。江蘇證監(jiān)局在證監(jiān)會的統(tǒng)一部署下，決定依法對輝豐股份涉嫌信息披露違法違規(guī)事項立案調(diào)查。

同日，中國上市公司協(xié)會發(fā)布《中國上市公司協(xié)會關于輝豐股份嚴重環(huán)境污染事件的公告》，強烈譴責輝豐股份環(huán)境違規(guī)和造假行為。

6月8日，深交所正式做出《關于對江蘇輝豐生物農(nóng)業(yè)股份有限公司及相關當事人給予紀律處分的決定》，主要指出兩點問題：

一、江蘇輝豐2016年定期報告社會責任情況披露不真實、不完整。江蘇輝豐2015年、2016年利用無防滲漏措施的雨水管溝輸送高濃度生產(chǎn)廢水，危險廢物堆放未設置危險廢物識別標志。2016年7月28日，鹽城市大豐區(qū)環(huán)保局出具行政處罰決定書，因公司存在部分危廢及中間體露天堆放、未入庫的危廢未進行網(wǎng)上申報，合計罰款人民幣5萬元。輝豐股份在2016年定期報告第五節(jié)重要事項第十八項“社會責任情況”中的披露內(nèi)容，與上述環(huán)保違規(guī)事項和行政處罰決定書中認定的違規(guī)事實不相符，存在披露內(nèi)容不完整、不真實的問題。

二、未及時如實披露高管人員無法履職事項：2018年3月中下旬，生態(tài)環(huán)境部成立督察組對輝豐股份嚴重環(huán)境污染問題開展專項督察，輝豐股份副總經(jīng)理奚圣虎于3月21日被連云港市灌南縣公安局刑事拘留，無法正常履職，輝豐股份未能及時披露奚圣虎無法正常履職的事實。

責編：陳惟杉