住房公積金制度的發(fā)展與思考

文/金春凡

黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，健全符合國情的住房保障和供應(yīng)體系，建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監(jiān)管機制。新時代我國的住房與房地產(chǎn)市場必將發(fā)生深刻而長遠(yuǎn)的變化，住房公積金制度應(yīng)積極融入其中，積極發(fā)揮政策指引與住房金融穩(wěn)定器的作用。

一、歷史與現(xiàn)狀

1994年住房公積金制度在全國推行，1999年國務(wù)院頒布《住房公積金管理條例》，標(biāo)志著我國的住房與房地產(chǎn)制度改革邁入新的歷史階段。住房公積金是單位及其在職職工繳存的長期住房儲金，是我國城鎮(zhèn)職工住房從實物分配向貨幣化分配的重要轉(zhuǎn)變，通過條例的形式使其更具法制化和社會化的意義。

住房公積金制度是我國法律規(guī)定的重要的住房社會保障制度，具有強制性、互助性、保障性等特點。所謂強制性，是指所有城鎮(zhèn)單位，包括國家機關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體等，都應(yīng)為所屬在職職工設(shè)立個人住房公積金賬戶，定期繳存住房公積金；所謂互助性，是指住房公積金建立了機制和渠道，一方面由暫時無購房需求的職工幫助有購房意愿的職工，另一方面單位須為職工繳納一定比例的公積金，兩者為無房職工提供了資金方面的幫助;所謂保障性，則是住房公積金制度建立的初衷是為職工能夠較快、較好地解決住房問題提供制度保障，使其早日實現(xiàn)“居者有其屋”的夢想。

隨著時代的發(fā)展與人民群眾對于住房需求的不斷提高，住房公積金制度對所涉及的繳存、提取、使用、管理和監(jiān)督等各環(huán)節(jié)都進行了相應(yīng)的制度調(diào)整，以滿足繳納職工自身利益維護的需求，同時配合國家宏觀政策為調(diào)整住房市場結(jié)構(gòu)作出引導(dǎo)。2011年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合各個部門，研究修訂《住房公積金管理條例》中提出的放開個人提取公積金用于支付住房租金的規(guī)定；2013年部分城市出臺辦法，允許患有重大疾病的職工或其直系親屬提取公積金救急；2014年，三部委發(fā)文，取消住房公積金個人住房貸款保險、公證、新房評估和強制性機構(gòu)擔(dān)保等收費項目，減輕貸款職工負(fù)擔(dān)；2016年中國人民銀行、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部印發(fā)《關(guān)于完善職工住房公積金賬戶存款利率形成機制的通知》，規(guī)定自2月21日起，職工住房公積金賬戶存款利率調(diào)整為統(tǒng)一按一年期定期存款基準(zhǔn)利率執(zhí)行；根據(jù)《建設(shè)部、財政部、中國人民銀行關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》，自2016年5月1日起，我國將階段性降低住房公積金繳存比例，凡繳存比例高于12%的一律予以規(guī)范調(diào)整，不得超過12%。以上這些修訂都得到地方公積金管理中心及時、高效的落實。

二、貢獻與困難

二十多年來，住房公積金制度在為廣大城鎮(zhèn)在職職工特別是中低收入職工改善居住環(huán)境、提升生活品質(zhì)方面起到了重要的支撐作用，同時也面臨著新的挑戰(zhàn)。

1.2005 年，根據(jù)住建部、財政部、人民銀行《關(guān)于健全住房公積金信息披露制度的通知》要求，住房公積金建立了以年度報告為主的信息披露制度，走在了政府信息自主公開的前列。

根據(jù)《全國住房公積金2016年年度報告》統(tǒng)計，全國共設(shè)有342個住房公積金管理中心負(fù)責(zé)住房公積金的管理運作，覆蓋直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及其他設(shè)區(qū)的市（地、州、盟）。截至2016年，住房公積金實繳單位238.25萬個，實繳職工13064.50萬人，住房公積金繳存總額106091.76億元，繳存余額45627.85億元,提取總額60463.59億元，占繳存總額的56.99%,累計發(fā)放個人住房貸款2826.63萬筆、66061.33億元，個人住房貸款余額40535.23億元，個人住房貸款率88.84%.上述數(shù)據(jù)都呈逐年上升的趨勢。此外，住房公積金還通過支持職工異地購房、國家保障性住房建設(shè)試點項目、購買國債等渠道為社會經(jīng)濟建設(shè)、提高居民生活水平作貢獻，同時實現(xiàn)住房公積金自身的保值、增值。

2.住房公積金制度在為職工購房置業(yè)作出巨大貢獻的同時也存在一些制度設(shè)計上的不足：

（1）住房公積金對職工購房支持的力度不斷降低。近十幾年來，我國主要城市的房價水平總體呈現(xiàn)單邊上漲的態(tài)勢，一線城市房價漲幅超過10倍，住房公積金貸款額度雖然也陸續(xù)進行過調(diào)整，但幅度和頻次都遠(yuǎn)跟不上房價漲幅。

北京、上海等主要城市在2013年新“國五條”后相繼調(diào)整了住房公積金個人住房貸款政策，放寬了最高貸款額度，但對貸款資格的審查更加嚴(yán)格（見表1）。以上海為例：夫妻雙方首次購買一套均價為5萬元/平方米的70平方米房屋，總價為350萬元，公積金貸款首付要求為20%，即70萬元，最高公積金可貸額度為120萬元（有補充公積金的情況下），合計190萬元，剩余的160萬元只能借助商業(yè)貸款或自行籌措解決，公積金貸款只占總房款的34%，對于年輕購房者買房的支持力度比較有限。

表1 公積金貸款政策一覽表 （單位：萬元）

（2）住房公積金制度面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險不斷加大。目前我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有體量龐大、結(jié)構(gòu)不合理和金融杠桿高等特征，主要城市的房價居高不下，部分三、四線城市去庫存壓力仍然存在，集聚了較大的金融風(fēng)險。

住房公積金制度一直致力于滿足保障職工的住房需求，對購房職工給予公積金貸款、住房消費提取等方式的資金支持，但是作為政策性貸款，貸前環(huán)節(jié)客戶群體的選擇余地小，貸中環(huán)節(jié)審核要求、力度不足，以及貸后環(huán)節(jié)催逾、訴訟等手段都遠(yuǎn)不及商業(yè)銀行和專業(yè)機構(gòu)。特別是各地的住房公積金還肩負(fù)著支持保障性住房建設(shè)試點的使命，為經(jīng)濟適用住房、棚戶區(qū)改造安置用房、公共租賃住房等客戶提供貸款資金支持，這幾類客戶的收入水平、個人信用、不確定因素又遠(yuǎn)大于購買普通商品房客戶群體，帶來了逾期率與呆賬率的顯著上升，此類客戶的貸后催討、訴訟處置難度往往更甚，最后將導(dǎo)致總體職工住房公積金賬戶的損失。

（3）其他問題。根據(jù)最新的住房公積金繳納比例要求，個人與單位每月各按工資收入的6%共計12%繳交住房公積金，對職工可支配收入影響較大，外加養(yǎng)老保險等其他國家強制金、險、費的繳交，單位和個人普遍感到稅負(fù)過高，人民獲得感降低。這一方面需要國家對整個稅收體系進行總體考量，同時住房公積金繳交部分也應(yīng)繼續(xù)加大減負(fù)力度。

此外，職工繳交住房公積金作為強制性儲蓄金的收益偏低，從開始工作開設(shè)個人公積金賬戶到退休后封存退出，時間跨度超過30年，而一般人群使用公積金購房的機會并不多，且多集中在參加工作的前期。按照調(diào)整后統(tǒng)一按一年期定期存款基準(zhǔn)利率執(zhí)行的公積金存款收益往往跑不過通貨膨脹率，對于已有房、無購房需求的職工來說繼續(xù)繳存的意義不大，被強迫感油然而生。

三、未來發(fā)展與思考

住房公積金制度經(jīng)過二十年的發(fā)展，在新時代更應(yīng)緊緊把握國家對住房與房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的方向,適應(yīng)人民群眾提高生活質(zhì)量的要求和對多層次住房結(jié)構(gòu)的向往，研究更符合市場環(huán)境及廣大職工切身利益的制度政策。

1．因地制宜，提高住房公積金政策的適用彈性。一方面，當(dāng)前我國住房市場面臨發(fā)展不平衡的問題，一線城市及部分二線城市房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展過熱，房價水平已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了老百姓正常心理和收入承受能力以及國際上的普遍經(jīng)驗；另一方面，一些城鎮(zhèn)由于前幾年土地開發(fā)速度過快、人口城鎮(zhèn)化導(dǎo)入不足，造成銷售去化慢、局部地區(qū)空置率高的局面。

面對二元分化的發(fā)展態(tài)勢，各地公積金管理中心應(yīng)按照各自城鎮(zhèn)特點和發(fā)展階段，出臺正確的引導(dǎo)政策，如：房地產(chǎn)庫存較大、住房公積金結(jié)余較多的城市，應(yīng)加大貸款發(fā)放力度，支持房地產(chǎn)去庫存；房價上漲較快、資金緊張的城市，應(yīng)及時調(diào)整使用政策，壓制過快上漲態(tài)勢；對總體已穩(wěn)定的一線城市，應(yīng)嚴(yán)格審查貸款資格，繼續(xù)增加符合條件貸款申請人的貸款限額，以支持其正常購房需求。加大公積金支付房屋租賃費、推進異地貸款等方面的支持力度，放寬提取公積金用于其他住房相關(guān)需求的政策限制。

2.構(gòu)建風(fēng)險防范體系，保障住房公積金專項資金安全。2016年，住房公積金個人住房貸款逾期額7.86億元，逾期率0.02%，全年使用住房公積金個人住房貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金核銷呆壞賬0.19億元。在住房公積金制度下，總體風(fēng)險水平始終被控制在可控水平內(nèi)，除了撥備適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險準(zhǔn)備金外，保證擔(dān)保機制功不可沒。

根據(jù)國務(wù)院要求，為防范貸款風(fēng)險、保證貸款安全，住房資金管理中心及所屬分中心、管理部都會要求借款人提供其同意的擔(dān)保方式，但在2014年三部委發(fā)文取消強制性機構(gòu)擔(dān)保收費的要求后，各住房公積金管理中心取消了強制性保證擔(dān)保模式，部分城市直接取消保證擔(dān)保機制，另一部分城市則采用政府付費方式向正規(guī)、專業(yè)的擔(dān)保機構(gòu)購買保證擔(dān)保及相關(guān)服務(wù)。除了在發(fā)生逾期后擔(dān)保機構(gòu)會先行償付公積金貸款本金的損失，專業(yè)的擔(dān)保機構(gòu)還能為住房公積金管理中心處理借款人逾期后的催逾、訴訟等貸后事宜，為降低公積金資金風(fēng)險、減少住房公積金貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金的實際損失提供了很好的防護墻和屏障作用。

隨著公積金信息化管理水平的提高以及我國個人誠信體系的建立，作為政策性貸款的住房公積金貸款面臨著貸款對象審核難度進一步增大的問題，一部分借款申請人可能由于各種原因存在個人征信或其他一些不符合貸款要求的情況，但其真實的購房需求及作為住房公積金繳納者的身份卻是無可置疑的。這種情況下，依照法律法規(guī)引入保證擔(dān)保機制，由專業(yè)機構(gòu)先行把關(guān)，對通過審核要求的借款申請人提供額外的擔(dān)保，將大大降低住房公積金管理中心的審核難度，也可減少風(fēng)險隱患。

充裕的貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金、合理的保證擔(dān)保機制必將為住房公積金資金賬戶的安全撐起兩把阻擋風(fēng)險的“遮陽傘”。

3.積極研究國外先進模式，探索符合國情的保障性住房金融體系。國外發(fā)達國家都有一套適合自身的、成熟的住房保障體系，能長期維持本國房地產(chǎn)市場的基本穩(wěn)定，住房金融機構(gòu)作為住房體系中重要一環(huán)扮演著舉足輕重的角色，如美國的儲蓄貸款協(xié)會、互助儲蓄銀行，德國的住房互助儲蓄銀行，英國的住房互助協(xié)會等。我們可以將此作為研究對象，結(jié)合我國當(dāng)前房地產(chǎn)業(yè)的特點及未來行業(yè)的發(fā)展定位，找到適合的、可持續(xù)的住房金融保障模式，逐步將住房公積金制度由強制性住房儲金模式轉(zhuǎn)變?yōu)槔习傩兆栽竻⑴c的、進入退出機制合理的、便捷高效的政策性住房金融制度。