淺談湘西州基本農(nóng)田保護(hù)面臨的問(wèn)題及對(duì)策

彭 淼 熊紹軍 李尚書(shū) 麻 慶 彭 源

湘西州現(xiàn)有耕地260萬(wàn)畝，基本農(nóng)田233萬(wàn)畝，近年來(lái)，隨著人口不斷增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，耕地面積減少，人均耕地面積逐年銳減。因此，國(guó)家出臺(tái)了一系列耕地及基本農(nóng)田保護(hù)措施，雖然取得了一些成效，但依然抑制不了耕地的減少。各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展與農(nóng)田保護(hù)之間的矛盾日益突出，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與糧食安全的矛盾更加尖銳。如何做到經(jīng)濟(jì)建設(shè)與基本農(nóng)田保護(hù)平衡發(fā)展，成為如今研究的主題。

一、基本農(nóng)田保護(hù)面臨的問(wèn)題

1、耕地資源少，基本農(nóng)田質(zhì)量差。以保靖縣為例，全縣坡度在15°以下的耕地面積為11938.75公頃，僅占耕地總面積的58%，尚有坡度在25°以上的耕地1367公頃，占耕地總面積的6.6%，且坡地多、分布零散、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施匱乏；其次，土地整治項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)低，很難達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的建設(shè)要求。

2、經(jīng)費(fèi)投入少，農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)參與的積極性不高。參照基本農(nóng)田保護(hù)條例，農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)會(huì)同土地行政主管部門(mén)，對(duì)基本農(nóng)田地力分等定級(jí)，并負(fù)責(zé)耕地質(zhì)量的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。由于耕地保護(hù)的項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)直接下達(dá)到國(guó)土部門(mén)，農(nóng)業(yè)部門(mén)處于配合地位，縣級(jí)財(cái)政又十分緊張，很難獲得經(jīng)費(fèi)支持。

3、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與基本農(nóng)田保護(hù)之間矛盾突出。地方政府強(qiáng)力推進(jìn)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和林業(yè)部門(mén)退耕還林項(xiàng)目的實(shí)施，擠占大量的優(yōu)質(zhì)耕地，農(nóng)村耕地質(zhì)量退化和流失的形勢(shì)十分嚴(yán)峻。筆者對(duì)保靖縣水銀鄉(xiāng)進(jìn)行調(diào)研，作為煙草種植專(zhuān)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2012年煙草種植面積3856畝（可丈量耕地面積只有9727畝），實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值1300萬(wàn)元，鄉(xiāng)政府收到煙草部門(mén)的煙基返款80多萬(wàn)元。但煙草種植沒(méi)有科學(xué)的輪作模式，嚴(yán)重的破壞了耕地土壤質(zhì)量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作在重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，很難再兼顧基本農(nóng)田保護(hù)工作。

4、農(nóng)民的耕地保護(hù)意識(shí)淡薄，參與積極性低。目前湘西農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地出現(xiàn)大量拋荒棄耕。筆者對(duì)龍山縣里耶鎮(zhèn)真仙村進(jìn)行調(diào)研，全村共198戶農(nóng)戶，總?cè)丝?22人，目前在村居住的僅200余老弱病殘，其余村民外出務(wù)工或移居他處。為了不失去土地的使用權(quán)，大多數(shù)農(nóng)民將無(wú)力管護(hù)的土地都進(jìn)行了退耕還林。近幾年，全村的耕地面積由原來(lái)的2000多畝銳減至900畝。

二、對(duì)策及建議

1、建立健全“三農(nóng)”工作組織決策的機(jī)制和平臺(tái)?？茖W(xué)定位縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，以年度為單位將糧食生產(chǎn)、特色產(chǎn)業(yè)、退耕還林、石漠化治理、農(nóng)田水利，以及農(nóng)村綜合環(huán)境整治和扶貧開(kāi)發(fā)等涉農(nóng)項(xiàng)目和資金進(jìn)行有效整合。

2、進(jìn)一步強(qiáng)化目標(biāo)管理，扎實(shí)工作，保障有力。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)于耕地保護(hù)工作情況的離任審計(jì)制度，明確職責(zé)，兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲措施。

3、加大資金投入，調(diào)動(dòng)主管部門(mén)及農(nóng)民基本農(nóng)田保護(hù)的積極性。增加項(xiàng)目資金投入，保障主管部門(mén)的工作經(jīng)費(fèi)，調(diào)動(dòng)積極干事的熱情；增加農(nóng)民基本農(nóng)田保護(hù)的補(bǔ)償力度，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民農(nóng)田保護(hù)的積極性。

4、各級(jí)政府要盡快出臺(tái)加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)技術(shù)合作組織做大做強(qiáng)的政策措施。加快土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，是根除農(nóng)村拋荒棄耕現(xiàn)象的最基本途經(jīng)之一。但在湘西州土地資源十分緊缺背景下，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)技術(shù)合作社實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，是我們當(dāng)前做好耕地保護(hù)工作的最為有效的途經(jīng)。

總之，目前對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的研究較多，但大多數(shù)集中在政策方面的研究，研究較為籠統(tǒng)，針對(duì)湘西州的研究較少，湘西州地處武陵山區(qū)，耕地資源少，基本農(nóng)田質(zhì)量差。在研究基本農(nóng)田保護(hù)中，因地制宜，內(nèi)容上不僅要注重?cái)?shù)量保護(hù)，還要重視質(zhì)量保護(hù)；不僅從宏觀上研究政策、措施，也要立足基本農(nóng)田利用的基本單位—農(nóng)戶，提高農(nóng)戶保護(hù)農(nóng)田的意識(shí)及積極性；最后要加強(qiáng)資源整合、加大資金投入，強(qiáng)化目標(biāo)管理，堅(jiān)定政府在基本農(nóng)田保護(hù)中的主導(dǎo)地位。