高等教育中介組織研究

張影

摘要：本文選取了英國高等教育基金委員會中最具代表性的英格蘭高等教育基金委員會作為個案，對其演變歷程、組成運(yùn)作、主要職能等方面進(jìn)行了具體的介紹，以期為我國建立和發(fā)展高等教育中介組織提供借鑒。

關(guān)鍵詞：英格蘭高等教育基金委員會；高等教育；中介組織

中圖分類號：G642.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-9324（2018）20-0069-02

英國作為當(dāng)今世界高等教育最發(fā)達(dá)的國家之一，其管理模式成為多國學(xué)習(xí)的對象。尤其是其創(chuàng)設(shè)的高等教育撥款中介組織，在協(xié)調(diào)政府與高校關(guān)系中起到了重要的作用，成為英國高等教育體系中一個不可或缺的組成部分。研究并借鑒其教育中介組織的做法，對我國目前正在進(jìn)行的“雙一流”建設(shè)和高等教育質(zhì)量提升工程具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、英格蘭高等教育基金委員會的演變歷程

一戰(zhàn)后，受戰(zhàn)爭重創(chuàng)的英國大學(xué)面臨嚴(yán)重的財政困難，迫切需要政府支持。為建立一種新型有效的政府經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，大學(xué)撥款委員會（University Grants Committee，簡稱UGC）應(yīng)運(yùn)而生。UGC聲稱“不附帶任何對大學(xué)的控制，即使有些控制，也絕不侵犯大學(xué)的自主權(quán)?！盵1]作為大學(xué)與國家間的緩沖機(jī)構(gòu)，UGC僅在財政方面扮演角色，不干預(yù)大學(xué)內(nèi)務(wù)，為大學(xué)與政府間的溝通搭建了橋梁。

當(dāng)多科技術(shù)學(xué)院成為與大學(xué)平等的獨(dú)立機(jī)構(gòu)時，成立了多科技術(shù)學(xué)院和其他學(xué)院基金委員會。UGC也因此被一個與這個新委員會并列的組織——大學(xué)基金委員會（Universities Funding Council，簡稱UFC）取代。英國《教育改革法》規(guī)定UFC是法人團(tuán)體，具有法人資格，可依法自主開展活動[2]，確保了其不受干擾的獨(dú)立性。較之UGC，UFC不再充當(dāng)大學(xué)的“傳聲器”向政府提出資助經(jīng)費(fèi)的需求，而更傾向于扮演政府代言人，大學(xué)的自治權(quán)被明顯削弱。

1992年隨著英國高等教育“雙軌制”的結(jié)束，高等教育撥款中介組織也經(jīng)歷了變化。高等教育基金委員會（Higher Education Funding Council，簡稱HEFC）取代前兩個委員會，成為了唯一的撥款中介組織。HEFC具有了半官方的性質(zhì)，由議會資助并對議會負(fù)責(zé)，但它仍不屬于政府部門，而是獨(dú)立運(yùn)作。HEFC下設(shè)四個委員會：英格蘭高等教育基金委員會（HEFCE）、威爾士高等教育基金委員會（HEFCW）、蘇格蘭高等教育基金委員會（SHEFC）和北愛爾蘭教育部（DENI）。這四個行政區(qū)域在具體教育體制上不盡相同，因而其運(yùn)行方式也存在差異，但其機(jī)構(gòu)性質(zhì)和運(yùn)行原則基本保持一致。[2]其中，HEFCE的資金分配機(jī)制最完善，最具代表性。

二、英格蘭高等教育基金委員會的組成與運(yùn)作

英國政府在1991年公布《高等教育：一個新的框架》中也指出了教育中介組織人員應(yīng)具有廣泛的社會參與度：“每個基金會要有強(qiáng)有力的工業(yè)、商業(yè)界人士和高教界的代表參加”。[3]到1992年，高教界以外成員超過半數(shù)，促使大學(xué)在發(fā)展過程中能更多考慮社會需要。目前，HEFCE共15人，其成員包括大學(xué)副校長、學(xué)院院長、政府官員及工商業(yè)代表等，另外，還設(shè)有1名估價員和4名監(jiān)督員。

HEFCE的決策權(quán)由15個成員行使，主要負(fù)責(zé)戰(zhàn)略決策。成員每屆任期3年，均由國家教育與就業(yè)部大臣任命。通常，委員會成員每年要會晤六次，委員會圍繞主席事前提出的議題展開決議。決議包括基金會主席任命、審計相關(guān)賬目、資金分配情況及有關(guān)高等教育的建議等。另外，其他基金委員會的監(jiān)督員也列席會議。每年4—11月，HEFCE會與教育與技能部就下一學(xué)年高等教育的趨勢和財政需求情況進(jìn)行商討，之后由教育與技能部大臣宣布撥款，HEFCE針對英格蘭高等教育資金需求提出建議。每年3月委員會會正式公布對大學(xué)的撥款。整個過程，除了保密資料外，所有信息都會公布在HEFCE官網(wǎng)上，體現(xiàn)了其公正性和透明性。

三、英格蘭高等教育基金委員會的職能分析

HEFCE的主要職能是對高校教學(xué)和科研水平進(jìn)行評估，委員會每3—4年進(jìn)行一次評估，采用HEFCE專家組評估和大學(xué)自我評估相結(jié)合的方式，負(fù)責(zé)評估的人員均是在各學(xué)科領(lǐng)域具有影響力的專家、企業(yè)家和公務(wù)員。資金分配比例與評估結(jié)果直接掛鉤。評估工作不僅為政府撥款提供參考，同時也為該地區(qū)高等教育發(fā)展提供了長遠(yuǎn)規(guī)劃，有利于促進(jìn)高等教育健康發(fā)展。

另一職能是合理分配教育公共基金，即有選擇性的配置公共基金，以此來確保公共投入[4]。公共基金的分配主要涉及教學(xué)和科研撥款兩部分。前者根據(jù)培養(yǎng)學(xué)生的基礎(chǔ)成本和大學(xué)生規(guī)模，并參考撥款基數(shù)確定；后者基于評估，在評估中獲得較低等級的高等教育機(jī)構(gòu)，資金資助會被削減甚至取消，以使擇優(yōu)分配機(jī)制更具競爭性，保證資金使用最優(yōu)化，促進(jìn)高校科研質(zhì)量的提高，增加科研成果的產(chǎn)出。

HEFCE還具有為政府高等教育相關(guān)決策提供建議和政策指導(dǎo)、為教育與技能部提供咨詢服務(wù)、提出資金分配的意見和建議、激勵當(dāng)?shù)馗叩冉逃龣C(jī)構(gòu)提升教學(xué)質(zhì)量和科研水平、促進(jìn)公共資金合理利用的職能。2001年起，基金委員會要求每個評估小組向所評學(xué)校反饋信息，促進(jìn)學(xué)校科研組織的發(fā)展，使高校了解科研資源的分配方式。HEFCE還幫助學(xué)校滿足學(xué)生的實(shí)際需求，鼓勵教育多樣化。同時，委員會每年會公布評估結(jié)果，以便社會各界更好地了解高等教育機(jī)構(gòu)。

四、英國高等教育中介組織對我國的啟示

1.制定相關(guān)法律法規(guī)。英國高等教育中介組織均是依法成立，且具獨(dú)立法人資格的機(jī)構(gòu)。其運(yùn)營和決策不受政府干預(yù)，僅按照委托獨(dú)立開展評估、咨詢、管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等工作。英國相關(guān)法規(guī)明確了中介組織與政府間的法律關(guān)系、權(quán)限劃分，保證中介組織依法享有的管理權(quán)力不受政府侵犯[4]，有權(quán)獨(dú)立做出公正、公平、客觀的判斷和決定。而我國目前的高等教育中介組織主要是由政府主導(dǎo)，依行政手段自上而下建立，不具有獨(dú)立的法律和經(jīng)濟(jì)地位，因而不可避免會受到政府干預(yù)。因此，在我國高等教育體制改革中，應(yīng)借鑒英國經(jīng)驗(yàn)，制定并完善有關(guān)高等教育中介組織的法律法規(guī)，明確其獨(dú)立的法人地位，依法賦予其部分權(quán)利，避免政治的過多干涉，使其成為政府職能轉(zhuǎn)變的“助推器”。

2.建立高等教育撥款中介組織。受計劃經(jīng)濟(jì)體制的長期影響，我國政府對高等教育的調(diào)控均采用行政管理手段，基本上囊括了全部管理事項，既包含資金的提供與管理，也包含對資金的直接分配，在高校和政府間不存在獨(dú)立的撥款中介機(jī)構(gòu)。這種由政府直接控制的撥款，難以真正做到公正、公開和客觀。在公共資金劃撥的過程中，由于缺乏中介機(jī)構(gòu)的介入、監(jiān)督和評估，較難實(shí)現(xiàn)資金分配者與受益者間的問責(zé)[5]，也無法保證資金使用的有效性?！?11”、“985”工程，由于缺乏對撥款過程和資金使用效益的有效監(jiān)督和評估，導(dǎo)致社會各界對教育資源是否被用到實(shí)處質(zhì)疑不斷。同時，這種集權(quán)化的管理體制也不利于大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由。因此，成立獨(dú)立于高校與政府之外的高等教育撥款機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)教育公共資金?？顚Ｓ?，提高教育資源利用率是我們的理性選擇。[6]

3.創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。教育公平是社會公平的基礎(chǔ)。在高等教育領(lǐng)域采取市場競爭機(jī)制，將公共經(jīng)費(fèi)的分配與高校的辦學(xué)績效結(jié)合，既能激發(fā)高?；盍?，提高科研水平與教學(xué)質(zhì)量，也有利于資源的有效利用。目前，我國高等教育市場中存在著不公平競爭的現(xiàn)象：與政府的關(guān)系、高校類別及所在區(qū)域差異導(dǎo)致不同高校在獲得政府支持、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、社會聲譽(yù)等方面有天壤之別[6]，如“211”、“985”工程建設(shè)，從學(xué)校的選取到資金的劃撥上都顯失公平，加劇了高校間的等級性，也挫傷了一些高校辦學(xué)的積極性。此外，我國現(xiàn)行高校評價機(jī)制也存在不足，評價標(biāo)準(zhǔn)單一，忽視差異性，缺乏社會參與。因此，我們應(yīng)學(xué)習(xí)英國的經(jīng)驗(yàn)，建立撥款、評價、監(jiān)督、服務(wù)等高等教育中介組織，理順高校與政府間關(guān)系，為高等教育創(chuàng)造一個公正、透明的競爭環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

[1][英]阿什比.科技發(fā)達(dá)時代的大學(xué)教育[M].北京：人民教育出版社，1979.

[2]吳結(jié).英國大學(xué)與政府關(guān)系研究[M].廣州：世界圖書出版公司，2011.

[3]呂達(dá)，等.當(dāng)代外國教育改革著名文獻(xiàn)（英國卷·第二冊）[M].北京：人民教育出版社，2004.

[4]柯聞秀，曲紅.高等教育撥款機(jī)構(gòu)：政府與大學(xué)的“緩沖器”[J].湖南人文科技學(xué)院學(xué)報，2007，（4）：113.

[5]余天佐.英格蘭高等教育基金委員會的職能及其啟示[J].現(xiàn)代教育科學(xué).2008，（07）：66-68.

[6]邱艷萍.英國高等教育中介組織的功能及其啟示[J].中國電力教育.2011，（35）：5-6.