后雙軌制時(shí)代機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的困境與突破

文太林

？眼摘 要？演統(tǒng)一機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)開啟了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的新起點(diǎn)和新局面。制度統(tǒng)一只是第一步，在政策的落實(shí)和改革的深化方面還面臨一系列難題：由于編制內(nèi)外的差別、職業(yè)年金與企業(yè)年金的差距以及職工與居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的差異造成養(yǎng)老保險(xiǎn)的不公；轉(zhuǎn)制成本對(duì)政府和事業(yè)單位形成財(cái)政壓力；職業(yè)年金存在籌資風(fēng)險(xiǎn)、投資運(yùn)營(yíng)和激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)等問題。改革應(yīng)強(qiáng)化公平理念，多方籌資化解轉(zhuǎn)制成本，完善職業(yè)年金制度，健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革、創(chuàng)新編制管理，為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革奠定基礎(chǔ)。

？眼關(guān)鍵詞？演機(jī)關(guān)事業(yè)單位；養(yǎng)老保險(xiǎn)；公平；職業(yè)年金；財(cái)政負(fù)擔(dān)

[中圖分類號(hào)]F840.67 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2018）07-0092-06

一、問題的提出

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度依身份和職業(yè)特征而建，針對(duì)企業(yè)職工、公職人員、城鎮(zhèn)市民和農(nóng)民分別建立了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。制度的碎片化和職業(yè)區(qū)隔違背了構(gòu)建公平、可持續(xù)的社會(huì)保障發(fā)展目標(biāo)。2014年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一相對(duì)較易，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌異常復(fù)雜。長(zhǎng)期以來，機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行財(cái)政供養(yǎng)的退休制度，且與企業(yè)職工的養(yǎng)老金相差懸殊，引發(fā)民眾強(qiáng)烈不滿。其實(shí)，在1992年和2008年，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就曾進(jìn)行了試點(diǎn)改革，但因種種原因兩次改革都不成功。2015年，在全面深化改革的背景下，國(guó)務(wù)院相繼頒發(fā)《機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》和《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌改革邁出了關(guān)鍵一步。但要順利推進(jìn)此次改革，需要吸取此前失敗的教訓(xùn)，分析當(dāng)前面臨的困難。

二、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)探索 新中國(guó)成立后，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理工作逐步走上正軌。為保障勞動(dòng)者的權(quán)益，1951年，當(dāng)時(shí)的政務(wù)院頒發(fā)《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》確立了城鎮(zhèn)職工勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，又于1955年頒發(fā)《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》等法規(guī)建立了機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度。前者由企業(yè)繳納勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)來籌資，后者資金則來自財(cái)政。由于兩者制度不同、待遇差異，引發(fā)一些社會(huì)矛盾，最終于1958年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》等文件，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定。但是，在文革期間，勞動(dòng)保險(xiǎn)被冠以修正主義罪名而被否定，社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)遭到全面破壞。1978年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，修復(fù)了此前被破壞的退休制度，但兩個(gè)辦法對(duì)干部和職工的退休政策做出了不同的規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)的雙軌制又重被確立。

隨著國(guó)有企業(yè)改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，傳統(tǒng)的企業(yè)保障的弊病越來越明顯。為配合國(guó)有企業(yè)改革，需要建立獨(dú)立于企事業(yè)單位之外的社會(huì)保障制度。1986年，開始退休費(fèi)社會(huì)統(tǒng)籌試點(diǎn)，1991年，國(guó)務(wù)院發(fā)布 《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，要求各類企業(yè)建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三方負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1993 年《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出了建立社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其后企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革逐漸深入和完善。

同時(shí)，人事部發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問題的通知》（人退發(fā)[1992]2號(hào)），拉開了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的序幕。截至2006年底，除西藏、青海、寧夏外，其余28個(gè)省市中230個(gè)地市的1 844個(gè)縣區(qū)不同程度地開展了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革工作[1]。由于沒有統(tǒng)一的法規(guī)政策，地方試點(diǎn)改革的方案各不相同?？傮w上，改革覆蓋的范圍較窄，雖然不同程度上由單位和個(gè)人繳費(fèi)來籌資，但養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)大多還是延續(xù)原來的機(jī)關(guān)事業(yè)單位離休、退休標(biāo)準(zhǔn)計(jì)發(fā)。經(jīng)過十多年的改革，因雙軌制造成的矛盾未能得到化解，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化、養(yǎng)老金差距懸殊等問題甚至更加嚴(yán)重。直到2008年，國(guó)務(wù)院和人力資源和社會(huì)保障部相繼頒布《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》和《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》，試圖統(tǒng)一事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。吸取此前改革缺乏頂層設(shè)計(jì)、各地政策不統(tǒng)一的局面，此次改革制定了事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的整體方案。但是，改革方案出臺(tái)后，引發(fā)廣泛的擔(dān)憂和質(zhì)疑，一則事業(yè)單位職工擔(dān)憂改革后養(yǎng)老金會(huì)減少，二則質(zhì)疑改革僅針對(duì)事業(yè)單位，而不包括公務(wù)員，會(huì)引發(fā)新的不公。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革在質(zhì)疑和抵制下推行艱難。

三、后雙軌制時(shí)代機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要問題

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革停滯不前，成為深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的一個(gè)絆腳石。2015年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，明確“一個(gè)統(tǒng)一，五個(gè)同步”的改革思路，即建立與企業(yè)職工統(tǒng)一的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革、職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與工資制度改革同步推進(jìn)、待遇調(diào)整機(jī)制與計(jì)發(fā)辦法同步改革、改革在全國(guó)范圍同步實(shí)施。制度并軌對(duì)于建立公平、可持續(xù)的社會(huì)保障制度具有重要的意義。但因牽涉面廣、綜合性強(qiáng)，改革無(wú)法畢其功于一役。制度并軌之后，仍需應(yīng)對(duì)“后雙軌制時(shí)代”的矛盾和問題。

1.公平問題仍突出

養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)個(gè)人和政府而言有幾個(gè)核心目標(biāo)，包括平滑消費(fèi)、防止老年貧困、保險(xiǎn)及再分配。[2]就上述目標(biāo)而言，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度再分配的功能較弱，甚至存在逆向再分配的現(xiàn)象。機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)間養(yǎng)老金差距大成為眾矢之的，正是在民眾的強(qiáng)烈的公平訴求之下，最終推動(dòng)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌改革。但基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一只是第一步，改革中依然存在較為突出的公平問題。

首先，編內(nèi)和編外人員的差別。此次改革的范圍是按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)（單位）、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員，編外人員則參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。職業(yè)年金也僅針對(duì)編內(nèi)人員，編外人員則被排除在外。編制是機(jī)關(guān)事業(yè)單位崗位設(shè)置、財(cái)政撥款的依據(jù)。眾所周知，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的公共管理職能在不斷增加，編內(nèi)人員難以完成日常的管理和服務(wù)工作，但囿于政府對(duì)編制的嚴(yán)格控制，以及部分單位基于靈活管理和提高效率節(jié)約成本的考量下，招錄了大量的編外人員。于是，用工雙軌制便在政府和事業(yè)單位中普及開來，特別是在學(xué)校和醫(yī)院中。編內(nèi)員工與編外員工在工作內(nèi)容和任職資格等方面日益趨同， 而在政治待遇、經(jīng)濟(jì)保障以及社會(huì)認(rèn)可等方面差異卻難以消除。[3]此次改革對(duì)象的劃定以編制為依據(jù)，實(shí)際上是在制度上進(jìn)一步固化了機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部的雙軌制，這顯然違背同工同酬原則，易引發(fā)社會(huì)矛盾和勞動(dòng)關(guān)系緊張。

其次，職業(yè)年金與企業(yè)年金的差距。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌的基礎(chǔ)上，機(jī)關(guān)事業(yè)單位又建立職業(yè)年金。職業(yè)年金是強(qiáng)制建立，將會(huì)迅速普及，可以預(yù)見，職業(yè)年金將會(huì)成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要補(bǔ)充。與之相比，企業(yè)年金雖然建立很早，《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國(guó)發(fā)[1991]33號(hào)）就提出：國(guó)家提倡、鼓勵(lì)企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)狀況為職工建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。但是，受制于部分企業(yè)的經(jīng)營(yíng)困難、稅收優(yōu)惠政策不到位、企業(yè)的管理理念的落后等因素，企業(yè)普遍態(tài)度消極、發(fā)展緩慢。截止2016年全國(guó)建立企業(yè)年金的企業(yè)有7.63萬(wàn)戶，比上年增長(zhǎng)1.1%，參加職工2 325萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)0.4%，積累資金11 075億元。[4]企業(yè)年金的規(guī)模很小，發(fā)展慢，而且已建企業(yè)也主要集中在國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)參加意愿不強(qiáng)烈。[5]兩者覆蓋人數(shù)相差懸殊，職業(yè)年金由單位繳費(fèi)8%和個(gè)人繳費(fèi)4%籌資，通過投資運(yùn)營(yíng)，預(yù)計(jì)可以達(dá)到20%的替代率，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)間的養(yǎng)老金的差距依然很大。

再次，城鄉(xiāng)居民與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的差異。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成來籌資，待遇給付由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成。根據(jù)2016年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示：2016年末城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)50 847萬(wàn)人，其中實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)15 270萬(wàn)人。人均年繳費(fèi)206元，參保人員人均財(cái)政補(bǔ)貼為433元，人均月養(yǎng)老金為117元。而全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為37 930萬(wàn)人，參保職工人均財(cái)政補(bǔ)貼為1 717元，實(shí)際上財(cái)政補(bǔ)貼主要是用于退休人員養(yǎng)老金發(fā)放，退休人員人均養(yǎng)老金補(bǔ)貼達(dá)到6 445元，人均月退休金為2 627元。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在籌資模式和保障水平上差異很大。如果說城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金高于城鄉(xiāng)居民是基于權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的多繳多得的保險(xiǎn)原理而有一定的合理性的話，公共財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)職工補(bǔ)貼多而城鄉(xiāng)居民補(bǔ)貼少是缺乏向弱者傾斜的公正原則的。公共財(cái)政不僅未起到再分配的作用，反而進(jìn)一步擴(kuò)大兩者的差距。

2.轉(zhuǎn)制成本待化解

轉(zhuǎn)制成本產(chǎn)生于即使在部分繳費(fèi)已分流到個(gè)人賬戶，但仍要繼續(xù)向養(yǎng)老金領(lǐng)取者（和未來的退休人員）支付退休金而出現(xiàn)的融資缺口。[6]改革前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金由財(cái)政負(fù)擔(dān)，不繳費(fèi)、無(wú)積累，并軌后，統(tǒng)一參加社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，其中單位繳費(fèi)比例為工資總額的20%，納入統(tǒng)籌賬戶，現(xiàn)收現(xiàn)付，個(gè)人繳納比例為工資的8%，進(jìn)入個(gè)人賬戶，長(zhǎng)期積累；同時(shí)，單位按本單位工資總額的8%繳費(fèi)，個(gè)人按本人繳費(fèi)工資的4%繳費(fèi)建立職業(yè)年金。制度變革必然會(huì)對(duì)財(cái)政支出產(chǎn)生重要影響。表現(xiàn)為“四增一減”，一是作為配套改革，調(diào)整機(jī)關(guān)事業(yè)單位的基本工資，增加了財(cái)政支出。但由于多年未漲工資，此次調(diào)整應(yīng)當(dāng)視為是必要的財(cái)政支出。[7]二是增加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的財(cái)政支出。三是職業(yè)年金的財(cái)政補(bǔ)助。四是增加當(dāng)期對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口的補(bǔ)助。一減是減少了機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員的退休費(fèi)，此前是由行政事業(yè)單位退休經(jīng)費(fèi)預(yù)算，改革后可由當(dāng)前單位繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。

改革對(duì)財(cái)政影響有增有減，通過適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)轉(zhuǎn)化，當(dāng)前的單位繳費(fèi)部分可用于當(dāng)前退休人員的養(yǎng)老金發(fā)放，不會(huì)出現(xiàn)財(cái)政既為在職職工繳費(fèi)又為退休職工支付養(yǎng)老金的雙重負(fù)擔(dān)。因此，總體上改革不會(huì)對(duì)當(dāng)前的財(cái)政負(fù)擔(dān)造成很大影響，但對(duì)不同的責(zé)任主體影響不同，需作具體分析。

首先，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。一方面中央財(cái)政要負(fù)責(zé)在京中央國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)，這涉及3 500家單位、70萬(wàn)名參保人員，這部分人員較少，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)不重。另一方面地方財(cái)政狀況不一，財(cái)政困難的地方，需要上級(jí)政府特別是中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，以確保按時(shí)足額繳費(fèi)、按時(shí)足額發(fā)放。例如，近年來企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口不斷擴(kuò)大，財(cái)政補(bǔ)貼年年增長(zhǎng)，2016年，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金6 511億元，占到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入的18.6%。過度依賴財(cái)政補(bǔ)貼破壞了養(yǎng)老保險(xiǎn)自我平衡機(jī)制。財(cái)政補(bǔ)貼中，中央政府的財(cái)政責(zé)任過重，占到財(cái)政補(bǔ)貼的80%，這樣弱化了地方養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳、強(qiáng)化了中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革應(yīng)引以為鑒，中央政府應(yīng)制定規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，避免中央和地方財(cái)政的關(guān)系的扭曲。

其次，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。改革前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基本是市縣級(jí)統(tǒng)籌。此次改革提出建立健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌，暫不具備條件的，可先實(shí)行省級(jí)基金調(diào)劑制度，明確各級(jí)人民政府征收、管理和支付的責(zé)任。從各地出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則來看，多數(shù)未建立真正的省級(jí)統(tǒng)籌，即統(tǒng)收統(tǒng)支。只是做到在省內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一政策、統(tǒng)一繳費(fèi)比例等，實(shí)際的統(tǒng)籌層次仍然停留在市縣級(jí)。統(tǒng)籌層次到哪一級(jí)就由哪一級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，因此機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的財(cái)政負(fù)擔(dān)主要落在市縣級(jí)財(cái)政。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)下行的壓力直接影響著政府財(cái)政收入，特別是地方政府。房地產(chǎn)業(yè)的下滑進(jìn)一步削弱地方財(cái)政能力，一些地方政府債務(wù)水平已接近國(guó)際警戒線。[8]并且，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地方財(cái)政狀況懸殊，對(duì)于落后地區(qū)，并軌改革必然會(huì)帶來極大的財(cái)政壓力。

再次，非財(cái)政全額供款的單位負(fù)擔(dān)。對(duì)于公務(wù)員和財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位，單位繳費(fèi)都由財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且28%的繳費(fèi)都可以做記賬處理。而非財(cái)政全額供款的單位則需要真金白銀的繳費(fèi)，單位的繳費(fèi)如何分擔(dān)，目前還未明確。而且，非財(cái)政全額供款的單位規(guī)模龐大，約占機(jī)關(guān)事業(yè)單位的80%?？梢灶A(yù)計(jì)地方財(cái)政缺乏意愿也沒有能力來獨(dú)立承擔(dān)這項(xiàng)支出。如果通過自籌資金來解決，事業(yè)單位可能會(huì)通過尋求創(chuàng)收或提高服務(wù)價(jià)格而將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給公眾，或通過壓縮工資福利將成本轉(zhuǎn)嫁給職工，這顯然有違改革的初衷。政府應(yīng)當(dāng)合理確定財(cái)政支持非全額撥款事業(yè)單位繳費(fèi)的比例，平衡政府、單位和個(gè)人的責(zé)任。

3.職業(yè)年金需完善

職業(yè)年金是機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其工作人員在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。職業(yè)年金是員工薪酬福利的重要組成部分，可以發(fā)揮吸引、保留和激勵(lì)員工的人力資源管理的功能。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌中，建立職業(yè)年金可以減少因擔(dān)憂養(yǎng)老金水平降低而形成的改革阻力，保證改革可以順利推進(jìn)。在人口老齡化的背景下，多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系也是減輕政府財(cái)政壓力的重要舉措。但職業(yè)年金制度建立過程中仍需關(guān)注一些突出的問題。

首先，職業(yè)年金的籌資風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政全額撥款單位中單位繳費(fèi)采取記賬方式，工作人員退休時(shí)，由同級(jí)財(cái)政撥付資金做實(shí)。雖然采取記賬方式可以分解當(dāng)前的財(cái)政壓力，但是，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，由于沒有資金積累，一方面無(wú)法獲得資金的投資收益，而是按照國(guó)家統(tǒng)一公布的記賬利率計(jì)算利息。而且確定計(jì)賬利率是個(gè)難題，利息低個(gè)人受損，計(jì)息高財(cái)政難以負(fù)擔(dān)。另一方面當(dāng)職工退休時(shí)如果因“財(cái)政困難”而未能一次性補(bǔ)齊，而是采取按月支付一定數(shù)額并一直支付到職工死亡的話，職業(yè)年金就由DC型信托制蛻變?yōu)镈B型契約制。[7]相比DC型，DB型職業(yè)年金下，政府承擔(dān)著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如美國(guó)和加拿大都曾出現(xiàn)過因DB型職業(yè)年金而引發(fā)的財(cái)政危機(jī)。

其次，職業(yè)年金基金的管理運(yùn)營(yíng)?！堵殬I(yè)年金基金管理暫行辦法》對(duì)職業(yè)年金基金的管理職責(zé)、基金投資、收益分配及費(fèi)用、計(jì)劃管理及信息披露和監(jiān)督檢查等方面進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)范，但仍存在一些問題。首先，職業(yè)年金基金的管理主體過多，包括委托人、代理人、受托人、托管人、投資管理人等。雖然各機(jī)構(gòu)間相互制約，可以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，但也會(huì)導(dǎo)致相互牽制、流程復(fù)雜、效率不高的問題。其次，職業(yè)年金基金采取信托型管理模式，需突出受托人的核心地位。受托人有權(quán)選擇、監(jiān)督、更換職業(yè)年金計(jì)劃托管人和投資管理人，制定職業(yè)年金基金戰(zhàn)略資產(chǎn)配置策略，提出大類資產(chǎn)投資比例和風(fēng)險(xiǎn)控制要求，對(duì)年金的投資績(jī)效起著關(guān)鍵性的作用。職業(yè)年金應(yīng)吸取企業(yè)年金治理中受托人能力不足和空殼化的教訓(xùn)。[9]再次，從投資范圍來看，職業(yè)年金基金投資渠道過窄。作為長(zhǎng)期積累的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的容忍度要高于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。而職業(yè)年金基金的投資范圍和投資比例同基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金類似，如僅限境內(nèi)投資，權(quán)益類資產(chǎn)投資比例不得高于養(yǎng)老基金資產(chǎn)凈值的30%等。投資范圍的限制必然會(huì)影響其投資收益。

再次，職業(yè)年金的激勵(lì)約束機(jī)制。職業(yè)年金的建立也引發(fā)公眾的質(zhì)疑，被認(rèn)為是新的養(yǎng)老雙軌制。如何讓職業(yè)年金在維持和提高退休職工養(yǎng)老待遇的同時(shí)，不至淪為機(jī)關(guān)事業(yè)單位一種新的特權(quán)和福利，這是職業(yè)年金制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)注意的問題。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌改革前，退休的公職人員在任職期間或退休后觸犯法律，作為懲戒其養(yǎng)老待遇要酌情減發(fā)直至取消（人事部對(duì)《關(guān)于對(duì)離退休的國(guó)家公務(wù)員所犯錯(cuò)誤如何追究其政紀(jì)責(zé)任的函》的復(fù)函）。而改革之后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資和給付的方式發(fā)生了變化，由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)，養(yǎng)老金的給付則由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。對(duì)于違法違紀(jì)的退休公職人員再采取減發(fā)或取消其養(yǎng)老金已于法無(wú)據(jù)。公職人員的職責(zé)是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，基本要求是勤政廉潔，職業(yè)年金的設(shè)計(jì)應(yīng)和其職業(yè)特性結(jié)合起來，更大程度上和公職人員的工作績(jī)效掛鉤，績(jī)效不佳或違法違紀(jì)時(shí)單位繳費(fèi)部分就應(yīng)當(dāng)減發(fā)或扣除。這樣，職業(yè)年金既能保障其老年生活，又成為具有激勵(lì)約束作用的人力資源管理工具，而不是機(jī)關(guān)事業(yè)單位普惠平均的福利。

四、完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的政策建議

統(tǒng)一機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度意義深遠(yuǎn)，為進(jìn)一步推進(jìn)公平可持續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革開創(chuàng)了新起點(diǎn)和新局面。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革涉及公務(wù)員716萬(wàn)人、事業(yè)單位3 153萬(wàn)人，人數(shù)多、難度大。一方面許多難題需要政策實(shí)施過程中來化解。另一方面此次改革策略是增量改革，保證機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員待遇不減少、在職人員收入不下降，通過增量進(jìn)行結(jié)構(gòu)的調(diào)整和機(jī)制的轉(zhuǎn)換。[10]因此，無(wú)論是政策的落實(shí)還是改革的深化都需要積極予以應(yīng)對(duì)。

1.注重公平理念

公平是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的核心價(jià)值理念，建立更加公平的養(yǎng)老保險(xiǎn)是改革的核心目標(biāo)。統(tǒng)一機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是邁向制度公平的重要一步，但是制度統(tǒng)一只是做到了形式上的公平，并未消除兩者間的實(shí)質(zhì)養(yǎng)老金的差異，改革應(yīng)逐步消除這種差異。首先，應(yīng)當(dāng)取消事業(yè)單位編內(nèi)和編外的差別。編制管理本身已不適應(yīng)當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人力資源管理需要，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革附加在編制之上顯然不合適宜。其次，職業(yè)年金在機(jī)關(guān)事業(yè)單位的普遍建立和企業(yè)年金在企業(yè)普遍未建立將會(huì)成為未來養(yǎng)老金差距的主要原因。消除兩者間的差異一方面需要將職業(yè)年金打造成機(jī)關(guān)事業(yè)單位獎(jiǎng)懲的人力資源管理工具，而非人人普享的福利特權(quán)。另一方面通過降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率、稅收優(yōu)惠政策等措施為企業(yè)建立企業(yè)年金創(chuàng)造空間和激勵(lì)。再次，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)在籌資方式、保障水平相差很大，財(cái)政補(bǔ)貼又進(jìn)一步固化甚至是強(qiáng)化了這種差距。財(cái)政應(yīng)加大對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的補(bǔ)貼力度。隨著城鄉(xiāng)間的差距不斷縮小，應(yīng)適時(shí)打通城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立一個(gè)基于國(guó)民身份的適用于所有城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民的通過稅收籌資的統(tǒng)一的國(guó)民年金制度，在國(guó)民年金制度的基礎(chǔ)上，可根據(jù)職業(yè)特征分別建立針對(duì)公職人員的職業(yè)年金、企業(yè)職工的企業(yè)年金制度和農(nóng)民的土地年金制度。[11]

2.化解轉(zhuǎn)制成本

轉(zhuǎn)制成本是舊制度下勞動(dòng)者積累的養(yǎng)老金權(quán)益，是政府的債務(wù)。在企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中，由于沒有明確化解轉(zhuǎn)制成本的措施，而是通過制度本身來消化，造成企業(yè)繳費(fèi)率過高、個(gè)人賬戶被挪用的現(xiàn)象。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中，政府應(yīng)明確責(zé)任、認(rèn)真測(cè)算，開拓多渠道來籌資化解轉(zhuǎn)制成本。首先，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，壓縮行政管理費(fèi)用和經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，各級(jí)財(cái)政應(yīng)預(yù)留足夠財(cái)政資金，為改革做好資金準(zhǔn)備?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取統(tǒng)賬結(jié)合、分賬管理模式，個(gè)人賬戶目前改革方向不明，應(yīng)嚴(yán)禁為滿足當(dāng)前養(yǎng)老金發(fā)放而挪用個(gè)人賬戶資金，避免企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的覆轍。其次，應(yīng)加大并規(guī)范中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付水平。養(yǎng)老保險(xiǎn)改革考驗(yàn)地方政府的財(cái)力，而地方政府財(cái)政狀況差異大，很多地方政府深陷地方債務(wù)之中。目前，中央財(cái)政對(duì)地方的補(bǔ)貼方式過于粗放，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)基于精算原則，根據(jù)地方的人均財(cái)政收入與全國(guó)人均財(cái)政收入比為參照基數(shù)，作為中央財(cái)政對(duì)地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算依據(jù)。再次，劃撥國(guó)有股權(quán)和收益。在本輪國(guó)有企業(yè)改革中，鼓勵(lì)民營(yíng)資本入股、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，這意味著一部分國(guó)有股將面臨變現(xiàn)，這就為解決改革成本提供了可供選擇的融資渠道。[12]

3.完善職業(yè)年金制度

職業(yè)年金是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中的關(guān)鍵設(shè)計(jì)，為更好發(fā)揮作用，制度仍需要完善。首先，將財(cái)政全額撥款單位的職業(yè)年金統(tǒng)一做實(shí)，避免人為將制度復(fù)雜化。名義賬戶會(huì)使債務(wù)累積，潛伏著風(fēng)險(xiǎn)。統(tǒng)一做實(shí)之后，通過市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)保值增值。其次，職業(yè)年金的管理與運(yùn)營(yíng)。受托人在職業(yè)年金治理中居于核心地位，應(yīng)加強(qiáng)受托人能力建設(shè)，賦予其相應(yīng)的投資管理權(quán)限。明確受托人的主體責(zé)任，受托人通過資產(chǎn)配置決策，合理確定各類資產(chǎn)的投資比例、平衡短期投資和長(zhǎng)期投資，避免投資管理人獨(dú)立決策而缺乏整理風(fēng)險(xiǎn)控制、重短期收益而忽視長(zhǎng)期投資。再次，職業(yè)年金基金應(yīng)逐步拓寬投資范圍。出于安全性的考慮，企業(yè)年金基金的投資受到嚴(yán)格的數(shù)量限制，導(dǎo)致收益率不高。應(yīng)當(dāng)在控制高風(fēng)險(xiǎn)的投資項(xiàng)目比例下逐步放開投資限制，如對(duì)境外投資等，以提高投資收益率。[13]最后，強(qiáng)化職業(yè)年金的激勵(lì)和約束作用，發(fā)揮其人力資源管理功能。在設(shè)計(jì)職業(yè)年金計(jì)劃時(shí)應(yīng)考慮將繳費(fèi)及給付與職工的廉潔勤政考核掛鉤起來。

4.健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還存在缺陷，應(yīng)以四千萬(wàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工并軌為契機(jī)，加快推動(dòng)制度變革。首先，提高統(tǒng)籌層次。養(yǎng)老保險(xiǎn)主要還是市級(jí)統(tǒng)籌、省級(jí)調(diào)劑。統(tǒng)籌層次低阻礙了勞動(dòng)力的流動(dòng)、導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余和缺口并存無(wú)法調(diào)劑使用等問題。《社會(huì)保險(xiǎn)法》中也已明確實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，但改革的步伐非常緩慢。實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌在技術(shù)上不存在問題，關(guān)鍵是政府間的利益博弈。在全面深化改革的背景下，中央政府應(yīng)承擔(dān)起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任，重組養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)垂直管理，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)收統(tǒng)支。其次，完善個(gè)人賬戶。個(gè)人賬戶何去何從是當(dāng)前改革爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問題，是繼續(xù)做實(shí)賬戶還是實(shí)行名義賬戶，抑或把個(gè)人賬戶改成自愿性的個(gè)人儲(chǔ)蓄，三種選擇各有利弊，政策上應(yīng)早做決斷。再次，降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率過高加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)、影響了多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立。為避免費(fèi)率降低造成的養(yǎng)老金支出壓力，可以通過夯實(shí)繳費(fèi)基數(shù)、擴(kuò)大參保人數(shù)以及劃撥國(guó)有資產(chǎn)等渠道來解決。最后，提高退休年齡。隨著預(yù)期壽命的提高、教育水平的提高、工作方式的變化，提高退休年齡抑或?qū)嵭袕椥酝诵菀殉煽陀^趨勢(shì)，提高退休年齡即可充分利用人力資源，還可以平衡養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。退休年齡改革可以小步漸進(jìn)、先女后男、照顧特殊。

5.加快事業(yè)單位分類改革、創(chuàng)新編制管理

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的前提和基礎(chǔ)是對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行科學(xué)合理分類和規(guī)范編制管理，以明確參保單位和參保人員。根據(jù)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上，按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、公益服務(wù)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)三個(gè)類別。在分類改革過程中，事業(yè)單位都會(huì)傾向于劃為行政類和公益類，因此改革過程中必然存在利益博弈，再加上事業(yè)單位的復(fù)雜性、承擔(dān)職能的邊界的模糊性，更使分類改革的推進(jìn)緩慢而艱難。為保證分類的科學(xué)性，需要深入開展調(diào)研，必要時(shí)可引入獨(dú)立的第三機(jī)構(gòu)，以確保分類的中立客觀。

目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革僅針對(duì)編制內(nèi)人員，卻忽視了機(jī)關(guān)和事業(yè)單位編制管理不規(guī)范及大量編制外人員的現(xiàn)實(shí)。編制管理是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府人事管理的手段，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下已不合時(shí)宜，取消編制有利于人員流動(dòng)和增加社會(huì)公平。取消編制改革應(yīng)當(dāng)逐步推進(jìn)，目前主要是選擇在高校和公立醫(yī)院進(jìn)行改革探索，積累經(jīng)驗(yàn)，再向其他單位推行。改革應(yīng)采取老人老辦法、新人新辦法，在新聘用人員中實(shí)施。這樣有利于減輕改革的阻力，隨著老人的退休和離職，逐步收回編制。取消編制之后，應(yīng)改變財(cái)政按編制數(shù)量撥款的方式，探索按照其提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行財(cái)政撥款。