我國(guó)分權(quán)式金融發(fā)展對(duì)地方政府的影響與激勵(lì)

吳婭玲 潘林偉

？眼摘 要？演分權(quán)式金融發(fā)展有效促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，促使地方政府面對(duì)財(cái)政分成不足和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力時(shí)轉(zhuǎn)而控制和影響區(qū)域內(nèi)金融資源，加劇了區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)。財(cái)政分權(quán)成為分析地方政府干預(yù)區(qū)域金融發(fā)展的起點(diǎn)，通過(guò)引入公平偏好對(duì)中央-地方的委托代理分析，發(fā)現(xiàn)考慮公平偏好可以提高地方政府努力水平。完善財(cái)政分成制度、改革考核機(jī)制可以引導(dǎo)地方政府公平偏好，達(dá)到改善中央-地方在分權(quán)式金融發(fā)展中的激勵(lì)效果，有利于金融資源的市場(chǎng)化配置并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

？眼關(guān)鍵詞？演金融分權(quán)；地方政府；信息不對(duì)稱；公平偏好；收入分享

[中圖分類號(hào)]F832.0 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2018）07-0076-08

一、引 言

政府主導(dǎo)和推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌是從分權(quán)改革開(kāi)始的，先后進(jìn)行的財(cái)政分權(quán)和分稅制有力地推動(dòng)了各地競(jìng)相發(fā)展。錢穎一和Weingast（1995）認(rèn)為，中央政府向地方政府分權(quán)和地方政府間相互競(jìng)爭(zhēng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要原因之一[1]。但并不是唯一的后果；丁騁騁、傅勇（2012）認(rèn)為，中央-地方的權(quán)力博弈形成了財(cái)政分權(quán)與金融集權(quán)的體制搭配，一方面通過(guò)財(cái)政分權(quán)促使地方政府展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，另一方面又通過(guò)金融集權(quán)來(lái)調(diào)控可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱[2]。因此分權(quán)式發(fā)展使地方政府與中央政府的利益目標(biāo)并不完全一致，既有沖突也有協(xié)調(diào)。行政分權(quán)和分稅制等一系列改革，增加了地方利益和地方行為的獨(dú)立性，最終使地方政府逐漸成為一個(gè)特殊的獨(dú)立市場(chǎng)主體[3]。這種特殊性主要體現(xiàn)為地方政府與中央政府的利益目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑上，一方面，地方政府需要獨(dú)立完成本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)事務(wù)等各項(xiàng)指標(biāo)；同時(shí)又需要這些“成績(jī)”獲得中央政府的認(rèn)可，或者達(dá)到宏觀調(diào)控效果。地方政府為了在區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)中獲勝，需要籌集財(cái)政資金加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，提高本地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)和招商引資中的議價(jià)能力；但又需要處理區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)、城市建設(shè)等社會(huì)性公共事務(wù)，使本就有限的財(cái)政支付能力更加窘迫，只能轉(zhuǎn)向?qū)爡^(qū)內(nèi)金融資金進(jìn)行控制和干預(yù)。

傅勇、李良松（2015）認(rèn)為，金融分權(quán)是使地方政府獲得了金融資源的分配權(quán)，成為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的一個(gè)重要因素[4]。政府介入金融發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的行為既包括了有益部分，也包括那些扭曲了市場(chǎng)機(jī)制起決定作用的行為。張微微（2017）的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，地方政府受制于自身的財(cái)政壓力，有干預(yù)區(qū)內(nèi)金融資源配置的動(dòng)力和行為，阻礙了全要素生產(chǎn)率的提高，并抑制了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式從粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變[5]。我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于“三期疊加”的特定階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)時(shí)期，在承認(rèn)市場(chǎng)在資源配置方面的基礎(chǔ)性和決定性作用之外，需要從對(duì)地方政府的有效激勵(lì)入手，改變其重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)輕社會(huì)綜合發(fā)展的行為，充分發(fā)揮地方政府在宏觀調(diào)控方面具有的信息優(yōu)勢(shì)，從重金融規(guī)模擴(kuò)大轉(zhuǎn)變?yōu)楦纳平鹑谫Y源效率，減少區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的社會(huì)總體福利損失。本文認(rèn)為，可以通過(guò)引導(dǎo)省級(jí)地方政府的公平偏好，從財(cái)政分權(quán)和轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府的影響著手，弱化地方政府注重橫向經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)和任務(wù)指標(biāo)分解的壓力；通過(guò)綜合考核機(jī)制促使地方政府在繼續(xù)積極推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)，關(guān)注區(qū)域的公共服務(wù)供給和可持續(xù)發(fā)展，而不是短期經(jīng)濟(jì)利益。

二、分權(quán)式金融發(fā)展對(duì)地方政府行為的影響

中央-地方間的分權(quán)式金融發(fā)展特別是金融發(fā)展分權(quán)，提高了地方政府促進(jìn)區(qū)域金融發(fā)展的動(dòng)力，為經(jīng)濟(jì)提供了必要的金融資金支持。洪正、胡勇峰（2017）認(rèn)為，金融分權(quán)是在不同層級(jí)政府之間以及政府與市場(chǎng)之間就金融資源配置權(quán)與控制權(quán)進(jìn)行劃定及分配的一系列顯性和隱性的制度安排，同時(shí)我國(guó)的金融分權(quán)分為中央向地方的分權(quán)和政府向市場(chǎng)的分權(quán)（稱為市場(chǎng)化）[6]。就中央向地方的分權(quán)來(lái)看，我國(guó)金融發(fā)展自改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)歷了三次大調(diào)整：第一階段是1978～1992年，主要體現(xiàn)為中央向地方分權(quán)和向市場(chǎng)分權(quán)，恢復(fù)建立了全國(guó)性商業(yè)銀行，明確業(yè)務(wù)發(fā)展領(lǐng)域。在此期間，地方政府一方面擁有對(duì)轄區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的人事權(quán)；一方面通過(guò)建立非銀行金融機(jī)構(gòu)開(kāi)始擁有干預(yù)金融資源配置的權(quán)力。這種分權(quán)發(fā)展雖然推動(dòng)了銀行類和非銀行機(jī)構(gòu)的發(fā)展，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了資金支持。但缺少成熟完善的市場(chǎng)機(jī)制提供的有力約束，因“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題增加了金融機(jī)構(gòu)的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)；這樣的后果就是1993年迎來(lái)了金融發(fā)展的重新集權(quán)階段，中央政府開(kāi)始著手整頓金融秩序、建立適宜金融體制。主要體現(xiàn)為中央銀行地位和宏觀調(diào)控體系的確立，政策性銀行與商業(yè)銀行的區(qū)分，主要目的在于通過(guò)政商業(yè)務(wù)分離來(lái)建立有序競(jìng)爭(zhēng)、嚴(yán)格管理的金融市場(chǎng)體系；2003年以后的第三次調(diào)整主要體現(xiàn)為相對(duì)分權(quán)，重點(diǎn)是金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)代企業(yè)制度建立和實(shí)行多元化、扁平化管理體制，包括國(guó)有商業(yè)銀行改制和地方非銀行金融機(jī)構(gòu)的正規(guī)化等。要求各級(jí)政府在推動(dòng)金融創(chuàng)新、完善金融市場(chǎng)的同時(shí)，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控，防止系統(tǒng)內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)和外源性國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)的傳遞和沖擊。隨著金融創(chuàng)新的快速發(fā)展，金融交易所、股權(quán)投資基金、第三方理財(cái)?shù)鹊胤浇鹑跈C(jī)構(gòu)成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要支撐力量。人民銀行和銀監(jiān)局通過(guò)貨幣政策對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行監(jiān)管，地方政府則承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。所以，在金融發(fā)展權(quán)以外，金融控制權(quán)的分配和行使成為這三次金融改革的主要內(nèi)容和標(biāo)志。金融發(fā)展“分權(quán)-集權(quán)-相對(duì)分權(quán)”的過(guò)程基本保持與財(cái)政制度改革的同步，同期進(jìn)行的還有中央政府與地方政府之間的財(cái)政分成體制和分稅制改革，基本上理順了中央-地方間的財(cái)政體制，進(jìn)一步促進(jìn)了地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。

分權(quán)式發(fā)展使在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，使地方政府擁有了轄區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的管理權(quán)和控制權(quán)，可以方便地從銀行體系獲得更多資金支持，因而減少了對(duì)財(cái)政分成收入的渴求，這是一種金融市場(chǎng)化的成功。從長(zhǎng)期來(lái)看，這種成功并沒(méi)有對(duì)長(zhǎng)期受地方政府控制和影響的地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)展產(chǎn)生足夠推動(dòng)作用，反而進(jìn)一步加劇了二者相互間的依賴。原因在于中央政府與地方政府間形成了“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放”的局面，即地方政府各項(xiàng)收入由中央政府確立，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)綜合事務(wù)卻交由地方政府完成，并通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)（通常表現(xiàn)為GDP）來(lái)對(duì)地方政府進(jìn)行考核和決定晉升，加劇了地方政府在地區(qū)收入與支出間的壓力，促使地方政府加大對(duì)轄區(qū)內(nèi)金融資源的控制。盡管王海龍等（2015）發(fā)現(xiàn)，金融體制變遷影響了財(cái)政分權(quán)，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)金融體制變遷產(chǎn)生促進(jìn)或抑制作用的證據(jù)[7]。但我們觀察到的事實(shí)是，在各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，地方政府可以動(dòng)用的金融資源較為有限，區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)主要發(fā)生在對(duì)轄區(qū)內(nèi)金融進(jìn)行控制，以緩解財(cái)政資金緊張帶來(lái)的投資不足問(wèn)題，使地方金融儼然成為“第二財(cái)政”[8]。原因就是財(cái)政分權(quán)造成的地方政府財(cái)政收入下降和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（GDP指標(biāo)）競(jìng)賽的壓力，使地方政府不得不選擇干預(yù)區(qū)域金融資源聚集與配置，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)在短期內(nèi)的快速增長(zhǎng)，但卻不利于金融市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育和資源配置優(yōu)化。這與中央政府希望通過(guò)財(cái)政分享制度來(lái)提高地方政府積極性、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的初衷并不完全一致。

財(cái)政分權(quán)使地方政府與中央政府存在不同利益訴求成為可能，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期和階段，地方政府與中央政府并不能完全保持一致。首先表現(xiàn)為地方政府對(duì)中央宏觀政策的應(yīng)對(duì)，中央政府從全國(guó)均衡發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，可以對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的發(fā)展布局和資源配置進(jìn)行宏觀調(diào)控。地方政府能夠影響的資源和范圍較為有限，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)賽壓力下，更有動(dòng)機(jī)選擇對(duì)轄內(nèi)金融資源施加影響。在對(duì)待區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的態(tài)度方面也是如此，Agarwal et al.（2012）發(fā)現(xiàn)與中央政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要關(guān)注系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和穩(wěn)健性有所不同，地方政府傾向于給地方金融機(jī)構(gòu)較高評(píng)級(jí)[9]，以提高其融資能力促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。特別是近年來(lái)地方性金融機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展和金融創(chuàng)新產(chǎn)品的不斷推出，“條塊分割、以塊為主”的管理體制呈現(xiàn)權(quán)力分散的局面，也容易造成中央政府重風(fēng)險(xiǎn)防范而地方政府重金融發(fā)展的沖突以及中央政府嚴(yán)格控制地方金融服務(wù)供給與地方政府竭力擴(kuò)大影響范圍的沖突。這就是中央政府與地方政府在區(qū)域金融發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中目標(biāo)和利益不一致的表現(xiàn)之一。

其次，地方政府與中央政府的不完全一致還表現(xiàn)為地區(qū)增長(zhǎng)競(jìng)賽中的重復(fù)建設(shè)等。應(yīng)該承認(rèn)，金融分權(quán)和財(cái)政分享確實(shí)促進(jìn)了地方政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的積極性，但在全國(guó)均衡發(fā)展和區(qū)域優(yōu)先發(fā)展的順序選擇方面，中央政府與地方政府具有不同的約束考慮和策略選擇。中央政府的策略一般是選擇某一區(qū)域作為試點(diǎn)和示范，通過(guò)鼓勵(lì)一部分先富帶動(dòng)其他人后富的方式，有計(jì)劃地、分批實(shí)現(xiàn)全國(guó)性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。地方政府的目標(biāo)和策略則有很大不同，在官員任期內(nèi)晉升激勵(lì)和區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)的雙重壓力下，他們需要短期內(nèi)通過(guò)干預(yù)金融資源聚集和配置刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高地區(qū)相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力，并不需要考慮其他地區(qū)的情況。地方政府的競(jìng)相干預(yù)和競(jìng)爭(zhēng)行為在聚集資金投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也帶來(lái)其他問(wèn)題，如競(jìng)相壓低資金、土地等生產(chǎn)要素成本影響市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行，低水平項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)等。

可以看出，財(cái)政分權(quán)、分稅制改革和隨之而來(lái)的區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)，成為地方政府干預(yù)區(qū)域金融資源配置的主要?jiǎng)右?。盡管中央政府統(tǒng)一制定了全國(guó)范圍的金融發(fā)展規(guī)劃和政策實(shí)施，但金融領(lǐng)域存在明顯的區(qū)域差異。在排除了資源稟賦、市場(chǎng)發(fā)育水平等經(jīng)濟(jì)發(fā)展初始條件不同的影響后，發(fā)現(xiàn)地方政府的不同偏好和出于“財(cái)政饑渴”的干預(yù)行為，是出現(xiàn)這種差異的主要因素之一。地方政府對(duì)金融資源的各種控制和干預(yù)，緩解了本級(jí)財(cái)政壓力，但也產(chǎn)生了諸如市場(chǎng)分割、地方保護(hù)主義等影響信貸資源有效配置的不利后果。

在財(cái)政分成較少和財(cái)政性融資受限的情形下，地方政府開(kāi)始將融資目光轉(zhuǎn)移到參與金融資源的分配和競(jìng)爭(zhēng)。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)地方性財(cái)政收入依賴性越大、財(cái)政支出占GDP比重越大的地區(qū)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的動(dòng)機(jī)越強(qiáng)[10]。對(duì)于地方政府對(duì)區(qū)內(nèi)金融發(fā)展的干預(yù)后果，不僅不利于區(qū)域金融市場(chǎng)發(fā)育和金融資源配置效率，也不利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。但也有不同的研究結(jié)論，如Dewatripont & Maskin（1995）發(fā)現(xiàn)，集權(quán)的金融體制更有利儲(chǔ)蓄動(dòng)員和長(zhǎng)期項(xiàng)目的投資，分權(quán)式金融體制的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在提高資源配置效率和短期項(xiàng)目投資方面[11]。但是，相對(duì)較少的財(cái)政分成卻不能滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的資金需求，迫使地方政府集中于資金的籌集，而不是關(guān)注資金利用，稀缺的金融資金被投放到快速見(jiàn)效的項(xiàng)目。所以我國(guó)的金融分權(quán)使地方政府的主要促進(jìn)作用體現(xiàn)在金融總量的擴(kuò)大上，對(duì)于金融資源的配置效率卻需要進(jìn)一步改進(jìn)[12]。由于區(qū)域金融發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)來(lái)自經(jīng)濟(jì)分權(quán)和財(cái)政壓力，因此財(cái)政分權(quán)成為理解和分析地方政府干預(yù)區(qū)域金融發(fā)展的起點(diǎn)和中心。

以GDP競(jìng)賽為主和官員政治晉升激勵(lì)的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)影響了地方政府的努力方向，不利于實(shí)現(xiàn)中央政府的統(tǒng)一部署和宏觀調(diào)控。在中央與地方政府實(shí)行財(cái)政分權(quán)和分稅制的現(xiàn)有框架下，金融發(fā)展的路徑特征轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胝鸩酵顺龆胤秸訌?qiáng)介入的過(guò)程，總體上不利于市場(chǎng)機(jī)制的培育和形成。需要重新審視中央-地方政府間的激勵(lì)機(jī)制和實(shí)際效果，既要考慮地方政府合理訴求、繼續(xù)保持發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和主動(dòng)性，又要提高中央政府的宏觀調(diào)控能力、實(shí)現(xiàn)全國(guó)均衡發(fā)展。洪正、胡勇峰（2017）認(rèn)為，金融分權(quán)競(jìng)爭(zhēng)與財(cái)政分權(quán)制度存在密切的聯(lián)系，地方政府與中央政府之間的金融分權(quán)取決于財(cái)政分權(quán)所決定的中央與地方的財(cái)政狀況。所以，財(cái)政分權(quán)成為理解央-地兩級(jí)分權(quán)式金融發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)困局的重要問(wèn)題，可以從中央政府與地方政府間因財(cái)政分權(quán)形成的“委托-代理”關(guān)系入手，通過(guò)引導(dǎo)地方政府偏好，改進(jìn)省級(jí)以下地方政府的有效激勵(lì)，促使地方政府繼續(xù)積極推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

三、信息不對(duì)稱下地方政府偏好與中央-地方的分成激勵(lì)

在現(xiàn)有的行政體制中，中央政府委托省級(jí)以下地方政府對(duì)本區(qū)域?qū)嵭泄芾聿⒇?fù)責(zé)區(qū)域發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中央政府對(duì)地方政府的努力進(jìn)行“評(píng)估”后，通過(guò)國(guó)地稅分征和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式向地方政府支付“報(bào)酬”；地方官員從地區(qū)發(fā)展和自身升遷需要出發(fā)，對(duì)區(qū)域?qū)嵭型度牒凸ぷ?。傅?qiáng)等（2013）認(rèn)為，由經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和政治體制改革帶來(lái)的新的制度供給來(lái)提供中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)的內(nèi)在動(dòng)力，面對(duì)中央政府與地方政府的分權(quán)發(fā)展和財(cái)政分成現(xiàn)實(shí)，需要同時(shí)考慮有效政治激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)以“增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)型政府” 來(lái)培育地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[13]。陳富良等（2004）認(rèn)為，政府規(guī)制實(shí)際上是一個(gè)多重委托代理合同，同樣面臨信息不對(duì)稱的而產(chǎn)生的代理人的道德風(fēng)險(xiǎn) [14]。中央政府委托省級(jí)以下地方政府對(duì)本區(qū)域行實(shí)管理，地方政府負(fù)責(zé)區(qū)域發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而中央政府則通過(guò)財(cái)政分權(quán)和轉(zhuǎn)移支付等方式支持地方發(fā)展。即中央政府需要依靠多級(jí)地方政府來(lái)執(zhí)行和完成各項(xiàng)政策，而地方政府的努力和業(yè)績(jī)又需要獲得中央政府的認(rèn)可。金融市場(chǎng)就具有一定公用產(chǎn)品的屬性，其發(fā)展的外部性可以提高金融資金的利用效率，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)增加社會(huì)總福利。

在中央與地方政府間既有一定的目標(biāo)沖突，也有一致利益，且存在信息不對(duì)稱，可以通過(guò)委托-代理理論的激勵(lì)設(shè)計(jì)提高收益水平。在委托代理的激勵(lì)問(wèn)題方面，傳統(tǒng)委托-代理理論以“理性人”為基礎(chǔ)假設(shè)，即參與雙方都以自身利益最大化為目標(biāo)并努力實(shí)現(xiàn)。但實(shí)際并非完全如此，代理人除了關(guān)心自身利益實(shí)現(xiàn)以外，還關(guān)注其他人的行為和結(jié)果，在進(jìn)行相互比較后再?zèng)Q定自己的行為和投入。Rabin在心理博弈論的基礎(chǔ)上建立了基于動(dòng)機(jī)公平的博弈論模型，同時(shí)引入了互惠性偏好[15]，認(rèn)為代理人在履行委托任務(wù)時(shí)不僅會(huì)進(jìn)行自身收益的前后比較，還會(huì)與其他人進(jìn)行橫向比較。蒲勇健（2007）把“公平博弈”植入委托—代理，對(duì)代理人“互惠性”非理性行為進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)考慮公平互惠后的合約可以給委托人帶來(lái)比原有最優(yōu)委托代理合約更高的收益水平，即通過(guò)考慮代理人的互惠性非理性行為進(jìn)行帕累托改進(jìn)實(shí)現(xiàn)契約雙方共贏[16]。這些研究為改進(jìn)中央政府與地方政府尤其是省級(jí)政府間的激勵(lì)機(jī)制提供了基本思路，可以考慮引導(dǎo)代理人的公平偏好以增加收益，通過(guò)財(cái)政分成和轉(zhuǎn)移支付等方式改善地方政府捉襟見(jiàn)肘的財(cái)政狀況并弱化橫向競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，減少地方政府向區(qū)域金融的“攫取”和控制。

我國(guó)目前的政府設(shè)置包括中央和地方，地方政府一級(jí)劃分為省、市、縣和鄉(xiāng)四級(jí)。對(duì)于省級(jí)政府來(lái)說(shuō)，在與中央政府的委托-代理關(guān)系中是代理人，在完成過(guò)程中會(huì)對(duì)任務(wù)進(jìn)行分解并“轉(zhuǎn)包”給下一級(jí)地方政府，故在與下級(jí)地方政府間的第二重委托-代理成為委托人，在現(xiàn)有多層次政府設(shè)置體系中處于雙重角色，同時(shí)具有“代理人”和“委托人”的雙重身份，其最終收益受到上級(jí)委托人評(píng)定和下級(jí)代理人努力付出的影響。省級(jí)政府成為多層政府體系中激勵(lì)機(jī)制的關(guān)鍵所在，可以考慮引導(dǎo)省級(jí)地方政府的公平偏好提高其努力水平，實(shí)現(xiàn)地方政府的激勵(lì)和約束。

省級(jí)政府的產(chǎn)出函數(shù)可以設(shè)為：π1=a1+ηa2+θ，0≤η≤1，其中a1是省級(jí)政府的努力程度（完成中央政府委托任務(wù)獲得績(jī)效），a2是下一級(jí)地方政府的努力程度，表明省級(jí)政府的產(chǎn)出依賴于其下級(jí)的努力程度，依賴系數(shù)為η（ηa2是省級(jí)政府的周邊績(jī)效，體現(xiàn)為其對(duì)下級(jí)政府的幫助和任務(wù)完成中的統(tǒng)籌安排等付出），θ是除了努力以外其他的一些不確定因素。中央政府與省級(jí)地方政府實(shí)行財(cái)政分成，可以認(rèn)為作為委托人的中央政府采取的是產(chǎn)出分享激勵(lì)機(jī)制，故省級(jí)政府的預(yù)期收入為：s1=α+βπ1，其中α是省級(jí)政府的固定收入，β是其對(duì)產(chǎn)出的分享比例系數(shù)。省級(jí)政府的努力成本為：c1=■ba■■，其中b是努力成本系數(shù)，且b>0。因此，省級(jí)地方政府的預(yù)期凈收入為：n1=s1-c1=α+βπ1-■ba■■=α+βa1+βηa2+βθ-■ba■■ ，對(duì)于作為委托人的中央政府來(lái)說(shuō)，收入依賴于省級(jí)政府的努力和產(chǎn)出，其收入為：ξ=（π1+π2）-（s1+s2）=（π1+π2）-（α+βπ1+α+βπ2）=

-2α+（1-β）（π1+π2），且Eξ=-2α+（1-β）[a1+（1+η）a2]。

根據(jù)F-S理論模型，參與者的公平偏好效用主要來(lái)自于三個(gè)方面：絕對(duì)收入效用、嫉妒偏好效用和自豪偏好效用[17]。為了方便計(jì)算，假定中央政府和省級(jí)政府具有同樣的嫉妒偏好效用和自豪偏好效用k。k值越大，就表示公平偏好程度越強(qiáng)，與其他人的收入差距對(duì)其實(shí)際凈收入的影響就越大，反之表示影響越小。故我們對(duì)省級(jí)地方政府的收入進(jìn)行修正，得到考慮了公平偏好的實(shí)際收入R1=n1+

kβ（π1-π2）+k[3α+（2β-1）π1-（1-β）π2]。同理可得考慮公平偏好時(shí)中央政府時(shí)的實(shí)際凈收入R2=n2+

kβ（π2-π1）+k[3α+（2β-1）π2-（1-β）π1]，k≥0。

白艷娟、姚令愷（2015）研究認(rèn)為，中央與地方實(shí)行二級(jí)財(cái)政和國(guó)地稅分別征收，使地方政府與中央政府的利益追求開(kāi)始分化，信息不對(duì)稱也開(kāi)始出現(xiàn)[18]。與中央政府相比，地方政府更接近轄區(qū)內(nèi)市場(chǎng)變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等信息來(lái)源，因而往往具有信息優(yōu)勢(shì)。在區(qū)域性市場(chǎng)形成和發(fā)展過(guò)程中的信息傳導(dǎo)能力，包括市場(chǎng)方面自下而上的信息收集、整理和判讀以及自主而下的政策傳遞和發(fā)揮作用等，中央政府和地方政府之間存在信息不對(duì)稱。當(dāng)存在信息不對(duì)稱時(shí)，委托人和代理人雙方都不能互相直接觀察到對(duì)方的努力水平，或者他們獲得對(duì)方努力水平信息的成本很高。實(shí)踐中，中央政府具有制度供給和全國(guó)調(diào)控的信息優(yōu)勢(shì)，省級(jí)地方政府則擁有市場(chǎng)變化的信息優(yōu)勢(shì)，因此各方都具有一定的信息優(yōu)勢(shì)，都是從自身收益最大化出發(fā)考慮，而不是整體效益最大化。激勵(lì)機(jī)制需要兼顧基層政府與市場(chǎng)主體的利益共生性，結(jié)合信息占有情況，提供同時(shí)滿足“激勵(lì)相容”和“參與相容”的制度安排，使代理人的努力程度能夠使委托人（中央政府）的收益最大化。因此，除了中央政府與地方政府能夠合作的約束條件外，還需要考慮激勵(lì)相容約束條件，最終分別計(jì)算出省級(jí)地方政府作為代理人和中間人時(shí)的努力程度a1**、a2**以及收入α**：

a1**=■（1）

a2**=■（2）

α**=■{2x0-（A-2k）■[2A-（2+η）k]-（A-2k）■[A-（1+η）k]+■{（A-k）2+[A-（1+η）k]2}+（A-2k）2ρσ2}，其中A=■。

在現(xiàn)有多層級(jí)政府的體制下，上級(jí)政府把許多事務(wù)性權(quán)利下放，而財(cái)政權(quán)上移，加重基層政府的財(cái)政困難[19]。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不足的現(xiàn)實(shí)下，地方政府又面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)賽和政治晉升的錦標(biāo)激勵(lì)，只能轉(zhuǎn)向干預(yù)轄區(qū)內(nèi)金融資金的流向和配置，試圖在短期內(nèi)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在與中央政府形成的委托-代理計(jì)算結(jié)果表明，具有公平偏好的省級(jí)地方政府不僅關(guān)注自身利益實(shí)現(xiàn)（α**），同時(shí)也關(guān)注其他平級(jí)代理人和下級(jí)代理人（a2**）的努力程度，并根據(jù)比較結(jié)果來(lái)調(diào)整自身行為和努力程度（a1**）。這也可以部分解釋許多地區(qū)出現(xiàn)了低水平項(xiàng)目的重復(fù)投資，抑制了金融資源的市場(chǎng)化配置，降低了金融資金利用效率。地方政府希望通過(guò)差異化的方式提高橫向競(jìng)爭(zhēng)能力，如決定是否通過(guò)建立地方融資機(jī)構(gòu)或區(qū)域金融中心來(lái)提高本區(qū)域的金融資源聚集。

四、結(jié)果分析

1.中央政府設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制時(shí)，必須考慮中央政府與省級(jí)政府的產(chǎn)出分享機(jī)制，以及省級(jí)政府對(duì)周邊績(jī)效的依賴

當(dāng)中央政府與省級(jí)地方政府間之間存在信息不對(duì)稱時(shí)，合約的激勵(lì)有效性受到公平偏好程度k、依賴系數(shù)η和產(chǎn)出分享bpδ2影響。如果中央政府與地方政府間的收入合約具有激勵(lì)效應(yīng)，分享比例系數(shù)β**的取值必須小于1。中央與地方間的財(cái)政分權(quán)就是一種產(chǎn)出分享制度，有力推動(dòng)了各區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)整增長(zhǎng)，證明中央政府與省級(jí)政府間的激勵(lì)機(jī)制是有效的。

在財(cái)政分權(quán)的條件下，地方政府與中央政府的利益訴求并不完全一致，導(dǎo)致在實(shí)踐中的行為偏差。鐘曉敏等（2007）發(fā)現(xiàn)，當(dāng)中央政府實(shí)行擴(kuò)張性的宏觀調(diào)控政策時(shí)，地方政府會(huì)積極配合，但當(dāng)中央政府實(shí)行緊縮性政策時(shí)，地方政府就不愿配合，甚至消極對(duì)待，出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)象[20]?？梢酝ㄟ^(guò)引導(dǎo)代理人（地方政府）的公平偏好來(lái)實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，如考慮省級(jí)地方政府完成目標(biāo)任務(wù)過(guò)程中對(duì)周邊績(jī)效的依賴程度。省級(jí)地方政府對(duì)周邊績(jī)效的依賴體現(xiàn)為行政區(qū)域的資源稟賦等發(fā)展初始條件，但各省級(jí)區(qū)域間的差異比較大，需要中央政府充分考慮這種差別的現(xiàn)實(shí)存在和對(duì)區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生的不利因素。在制定增長(zhǎng)目標(biāo)和計(jì)劃時(shí)，根據(jù)各地區(qū)的不同情況對(duì)任務(wù)目標(biāo)做出調(diào)整，可以減輕省級(jí)地方政府對(duì)下級(jí)的任務(wù)分解和“轉(zhuǎn)包”現(xiàn)象。

2.提高省級(jí)政府的公平偏好程度可以激勵(lì)其提高努力水平

由于地方政府具有信息優(yōu)勢(shì)，就可能從自身利益最大化出發(fā)影響相關(guān)制度發(fā)展，使其最終結(jié)果偏離中央政府的意圖，背離整體利益。關(guān)鍵就在于地方政府既有雙向代理的中介身份，又有自己獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益追求。式（1）（2）表明省級(jí)政府的努力程度a1**、a2**同時(shí)受到對(duì)下級(jí)績(jī)效的依賴系數(shù)η和k公平偏好程度的影響。在信息不對(duì)稱的情況下，如果依賴系數(shù)η保持不變，則省級(jí)政府的努力水平與公平偏好程度的大小同向變動(dòng)，即可以通過(guò)提高公平偏好程度來(lái)促使其高努力水平，表明公平偏好程度除收入分享機(jī)制外的一種有效激勵(lì)。

對(duì)于省級(jí)地方政府來(lái)說(shuō)，式（1）同樣適用。即在省級(jí)政府與市（縣）、鄉(xiāng)級(jí)政府的關(guān)系中，同樣需要考慮省級(jí)以下地方政府的產(chǎn)出分享機(jī)制和周邊績(jī)效依賴。式（2）表明在相同公平偏好水平k下，省級(jí)政府的努力水平與依賴系數(shù)同向變動(dòng)，即對(duì)下級(jí)政府產(chǎn)出績(jī)效的依賴性增加時(shí)，同樣會(huì)促使省級(jí)政府提高努力水平。如才國(guó)偉等（2010）的研究認(rèn)為，政府層級(jí)改革顯著促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但同樣存在地區(qū)差別，金融發(fā)展較好的地區(qū)傾向于選擇財(cái)政上的“省直管縣”，而金融發(fā)展較差的地區(qū)傾向于選擇“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，原因可能是金融發(fā)展能夠?yàn)樨?cái)政體制改革提供資金支持[21]。原因就在于“省直管縣”減少了委托代理鏈條過(guò)多產(chǎn)生的信息損失；“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”則提供了省級(jí)以下地方政府的分享機(jī)制，提高了其作為代理人的收入水平，因而都具有提高多層級(jí)政府間委托代理合約激勵(lì)的效果。所以，設(shè)立和調(diào)整省級(jí)政府與下級(jí)政府的收入分成機(jī)制也會(huì)激勵(lì)省級(jí)政府提高努力水平。

3.引導(dǎo)地方政府注重長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，弱化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)賽壓力

由于基層地方政府是區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的直接管理者和促進(jìn)者，與中央政府相比更接近市場(chǎng)和企業(yè)。在掌握區(qū)域金融發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求和規(guī)劃目標(biāo)方面，地方政府比中央政府具有信息優(yōu)勢(shì)；另一方面，地方政府擁有的信息優(yōu)勢(shì)促進(jìn)他們誘導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加或改善區(qū)域市場(chǎng)的有效金融供給，從而體現(xiàn)為更好的市場(chǎng)增進(jìn)，影響區(qū)域資源配置[22]。政府把發(fā)展經(jīng)濟(jì)和參與經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)作為主要職責(zé)，以GDP為主要內(nèi)容的考核使地方政府熱衷于快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。為了在與其他同級(jí)地方政府的“競(jìng)賽”中獲勝，地方政府往往會(huì)借助行政權(quán)力，以直接或間接的方式干預(yù)區(qū)域內(nèi)金融資源的獲得和配置，使區(qū)域內(nèi)具有優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)獲得更多資金支持，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的業(yè)績(jī)目標(biāo)。

隨著改革開(kāi)放的不斷進(jìn)行和認(rèn)識(shí)的深入，地方政府的目標(biāo)排序方面出現(xiàn)了一些變化，而這種目標(biāo)排序變化與區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)水平基本一致，同樣表現(xiàn)為顯著的區(qū)域差異。地方政府干預(yù)轄區(qū)內(nèi)資源配置的另一個(gè)不利結(jié)果是政府行政資源的配置浪費(fèi)，形成與市場(chǎng)機(jī)制的沖突和抵消，削弱了市場(chǎng)配置資源的能力和效率?？紤]地方政府職能轉(zhuǎn)變和效率提升的前提就是考核方式的轉(zhuǎn)化，把單一經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)（主要體現(xiàn)為GDP）變成多重目標(biāo)考核，包括區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)體系發(fā)育和完善等指標(biāo)因素。

五、主要結(jié)論及建議

我國(guó)各區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)水平和自然資源等發(fā)展起始條件方面并不相同，使區(qū)域發(fā)展之初就存在明顯差異。中央政府集中統(tǒng)一完成調(diào)控難度較大，需要依賴各級(jí)地方政府職能作用的發(fā)揮，以實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)政策的功能發(fā)揮和實(shí)際效果。分權(quán)式金融發(fā)展提高了地方政府積極性，也促使其對(duì)區(qū)域金融資源實(shí)行控制和干預(yù)，大部分原因來(lái)自財(cái)政分成不足和經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽壓力。在市場(chǎng)機(jī)制成為資源配置的決定性力量前提下，金融分權(quán)應(yīng)更當(dāng)加規(guī)范，考慮地方政府增加財(cái)政收入的合理訴求、弱化和減小地方政府對(duì)金融資源的渴求和控制，繼續(xù)保持發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和主動(dòng)性，又要提高中央政府的宏觀調(diào)控能力、實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)金融協(xié)調(diào)發(fā)展。

首先，可以通過(guò)考慮地方政府的公平偏好來(lái)改進(jìn)中央-地方之間的激勵(lì)機(jī)制，提高地方政府完成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步各項(xiàng)任務(wù)的積極性。高的公平偏好程度和高的依賴程度能直接激勵(lì)下級(jí)政府的努力水平和產(chǎn)出分享比例，具有很好的激勵(lì)效果。地方政府同時(shí)具有區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利他性偏好和晉升等自利性偏好，造成地方政府與中央政府目標(biāo)函數(shù)的不完全一致。中央政府除了通過(guò)財(cái)政分權(quán)實(shí)現(xiàn)收入分享激勵(lì)外，還設(shè)置了地方官員晉升作為“激勵(lì)錦標(biāo)”。這種激勵(lì)很大程度上依靠地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（主要表現(xiàn)為GDP）等可量化指標(biāo)來(lái)觀察，刺激官員為了在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)與政治晉升的綜合競(jìng)爭(zhēng)中勝出，選擇運(yùn)用行政權(quán)力去爭(zhēng)奪和控制相對(duì)有限的金融資源并展開(kāi)區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)。這種基于嫉妒偏好下的無(wú)效競(jìng)爭(zhēng)一方面削弱了公平偏好帶來(lái)的激勵(lì)效果，有違中央政府設(shè)置激勵(lì)的初衷；另一方面也造成資源浪費(fèi)，實(shí)踐中表現(xiàn)為各地間的低水平重復(fù)建設(shè)。由于政府官員是有任職期限的，為了任期內(nèi)取得明顯“成績(jī)”，地方政府首先考慮的就是見(jiàn)效快、效益高的企業(yè)或項(xiàng)目，而很少或甚至不考慮其他地區(qū)及全國(guó)的均衡發(fā)展。當(dāng)?shù)胤秸鄱唐诶娑鲆曢L(zhǎng)期目標(biāo)時(shí)，確定的激勵(lì)錦標(biāo)（如官員晉升）等降低了公平偏好帶來(lái)的努力程度。這些原因綜合作用的結(jié)果就是盡管地方不斷刷新經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，有限的金融資金被投放到能快速提高產(chǎn)出水平的項(xiàng)目，出現(xiàn)大量重復(fù)建設(shè)和低水平建設(shè)；區(qū)域間產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和金融結(jié)構(gòu)存在趨同，帶來(lái)新一輪的競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)建設(shè)，造成自然資源和金融資源的大量浪費(fèi)。

目前，地方政府財(cái)政支出的約40%，來(lái)自中央的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。財(cái)政分權(quán)改革使地方政府可以分享中央政府的收入，從而維護(hù)市場(chǎng)發(fā)展，推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。袁茂等（2011）發(fā)現(xiàn)，委托人通過(guò)雇傭橫向公平性偏好程度盡可能高的代理人，就會(huì)盡可能減少代理成本，增加委托人的期望收益[23]。中央政府需要依靠多級(jí)地方政府來(lái)實(shí)際運(yùn)作各項(xiàng)政策執(zhí)行的諸多環(huán)節(jié)，通過(guò)分稅制和轉(zhuǎn)移支付等方式實(shí)現(xiàn)與省級(jí)地方政府的收入分成?？紤]地方政府的公平偏好，可以提高代理人（地方政府）的努力水平和增加兩級(jí)財(cái)政間的收入分成，實(shí)現(xiàn)地方政府的激勵(lì)和約束。有利于實(shí)現(xiàn)利益最大化，確保全國(guó)水平上的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這是一種雙贏的選擇。

其次，要求省級(jí)政府做好對(duì)下級(jí)政府的支持和幫助，通過(guò)提高下級(jí)政府的努力程度來(lái)增加區(qū)域產(chǎn)出水平和績(jī)效。劉光俊等（2010）認(rèn)為，現(xiàn)有財(cái)政體制缺乏相應(yīng)制度供給，出現(xiàn)財(cái)權(quán)爭(zhēng)奪中的機(jī)會(huì)主義與商業(yè)化傾向和事權(quán)分擔(dān)中的相互推諉，導(dǎo)致公共服務(wù)供給效率低下和政府形象的損害，需要進(jìn)一步理順中央政府與地方政府的財(cái)政關(guān)系[24]。根據(jù)各區(qū)域的實(shí)際情況來(lái)決定，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、市場(chǎng)機(jī)制相對(duì)完善的地區(qū)可以試行“省直管縣”，通過(guò)減少委托代理鏈條以減少政府干預(yù)和信息傳遞中的阻礙，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資金配置的決定作用；經(jīng)濟(jì)水平較低和市場(chǎng)發(fā)育不完全的地區(qū)可能選擇“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，通過(guò)地方政府在金融資源聚集中和配置的引導(dǎo)，提高資金利用效率。

目前的收入分享僅限于中央與省級(jí)地方政府間，管理體制不夠完善，且稅種單一。地方各級(jí)政府間較少實(shí)行按事權(quán)劃分財(cái)政收支的財(cái)政管理體制，導(dǎo)致省以下地方政府的收入劃分形式呈現(xiàn)多樣化，基層地方政府沒(méi)有制度激勵(lì)和穩(wěn)定預(yù)期，更有機(jī)會(huì)選擇影響和干預(yù)轄區(qū)內(nèi)金融資源，這樣的局面不利于實(shí)現(xiàn)省級(jí)政府的激勵(lì)，影響了區(qū)域最終產(chǎn)出水平。

最后，設(shè)置差異化和多樣化的考核目標(biāo)，弱化經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽壓力。公平偏好可以提高代理人的努力水平，但其中包含的嫉妒偏好不利于委托人實(shí)現(xiàn)錦標(biāo)激勵(lì)，需要委托人改進(jìn)已有的激勵(lì)錦標(biāo)設(shè)計(jì)。如魏光興、蒲勇?。?006）的研究發(fā)現(xiàn)，公平偏好會(huì)影響代理人在確定的錦標(biāo)激勵(lì)下的努力程度，應(yīng)當(dāng)減少類似的激勵(lì)制度[25]。也就是說(shuō)，公平偏好會(huì)提高現(xiàn)有多層級(jí)政府間委托-代理關(guān)系中地方政府的努力水平，但確定的GDP競(jìng)賽和“政治晉升”卻抑制了這種努力，應(yīng)當(dāng)改變單一錦標(biāo)激勵(lì)以引導(dǎo)地方政府的偏好和努力。

在中央-地方分權(quán)中，地方政府承擔(dān)的是多項(xiàng)任務(wù)（Multitask），即除了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)之外，還面臨環(huán)境改善和社會(huì)民生等任務(wù)。Holmstrom和Milgrom（1991）的多任務(wù)委托代-理分析揭示，委托人提高對(duì)代理人某一任務(wù)的激勵(lì)強(qiáng)度將引發(fā)代理人努力的重新分配，會(huì)影響其他維度任務(wù)的完成[26]。中央政府一方面通過(guò)財(cái)政分權(quán)和分稅制改革的方式，鼓勵(lì)地方政府積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)；另一方面卻遭遇地方政府對(duì)其他任務(wù)完成受到影響的窘境。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，地方政府有壓低教育公共衛(wèi)生支出而加大基礎(chǔ)設(shè)施投資的行為[27]。地方政府在財(cái)政收支和經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽的壓力下干預(yù)轄區(qū)內(nèi)金融資源配置，削弱了市場(chǎng)機(jī)制配置資源的效率，影響了金融發(fā)展促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效應(yīng)釋放，也不利于政府職能的完全履行。王俊等（2015）認(rèn)為，有必要通過(guò)完善財(cái)政金融體制、改革官員考核機(jī)制以及明確中央與地方各自的權(quán)責(zé)利關(guān)系等措施來(lái)規(guī)范地方政府的競(jìng)爭(zhēng)行為[28]。需要改進(jìn)已有的激勵(lì)錦標(biāo)，從與晉升掛鉤的單一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)轉(zhuǎn)為多向指標(biāo)考核，從短期GDP競(jìng)賽向環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展綜合考察。

在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)型的“新常態(tài)”時(shí)期，中央政府制定和實(shí)施各項(xiàng)宏觀調(diào)控政策的主要目標(biāo)提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率而不是單純經(jīng)濟(jì)總量的提高，需要努力降低因?yàn)樘岣咝蕩?lái)的額外成本，包括省級(jí)地方政府完成任務(wù)的成本?？紤]到各省市自治區(qū)在自然資源等稟賦條件方面存在差異，既要有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)繼續(xù)保持較快的發(fā)展勢(shì)頭，又要通過(guò)中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，扶持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展和老工業(yè)基地的改造。為避免或盡量減少在粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的損失，對(duì)于不同地區(qū)設(shè)置不同的激勵(lì)水平和強(qiáng)度，降低地方政府在GDP競(jìng)賽中的強(qiáng)激勵(lì)效果，而在公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)公平等方面加大投入。王立國(guó)等（2012）研究發(fā)現(xiàn)，中央政府將社會(huì)效益列為激勵(lì)目標(biāo)時(shí)，地方政府在社會(huì)效益上投入的努力程度增加，而在經(jīng)濟(jì)效益方面投入的努力程度不變，總的努力程度增加。結(jié)果是社會(huì)總體效益和福利都增加[29]。與地方共享稅的比例劃分方面，可以根據(jù)各地區(qū)的不同條件適當(dāng)調(diào)整，將地理?xiàng)l件、物價(jià)水平、人均財(cái)政收入等因素對(duì)支出的影響納入標(biāo)準(zhǔn)支出測(cè)算體系。在設(shè)置省級(jí)政府的績(jī)效考核指標(biāo)體系時(shí)，需要考核部門職能和公共服務(wù)提供等內(nèi)容，引導(dǎo)地方政府的自豪性偏好使其積極引入除經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以外的其他目標(biāo)；引導(dǎo)地方政府職能轉(zhuǎn)換，在明確有效激勵(lì)前提下，選擇長(zhǎng)期利益導(dǎo)向和持續(xù)發(fā)展模式。