促進(jìn)第三次分配以縮小收入分配差距

祝洪嬌

摘 要？演第三次分配對于縮小我國的收入分配差距具有重要意義。但是當(dāng)前我國的第三次分配發(fā)展還相對滯后，這主要源于我國促進(jìn)第三次分配發(fā)展的法律法規(guī)體系不健全，稅收激勵功能弱化，慈善機(jī)構(gòu)發(fā)展不完善，公眾慈善意識淡薄等多種因素。因此，要想促進(jìn)我國第三次分配的發(fā)展，必須在法制建設(shè)、稅收改革、監(jiān)管機(jī)制完善、慈善組織建設(shè)、慈善意識培養(yǎng)等多方面采取切實有效的措施。

？眼關(guān)鍵詞？演第三次分配；收入分配差距；稅收；慈善組織

[中圖分類號]F126.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）07-0006-04

一、第三次分配的內(nèi)涵與意義

（一）第三次分配的內(nèi)涵

第三次分配是相對于初次分配和再分配而言的。關(guān)于“第三次分配”這個概念國外并沒有十分的強調(diào)，研究者主要關(guān)注的還是前兩個層次的分配。而在我國這一概念是1994年由著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧教授明確提出來的，他指出“市場經(jīng)濟(jì)條件下的收入分配包括三次分配。第一次分配是由市場按照效率原則進(jìn)行的分配，第二次分配是由政府按照兼顧效率和公平原則，側(cè)重公平原則，通過稅收、社會保障支出等這一收一支所進(jìn)行的再分配，第三次分配是在道德力量的作用下，通過個人資源捐贈而進(jìn)行的分配”[1]。更直接地說，我們平時上班、打工拿的工資是第一次分配；我們的社會福利、社會保險等就是第二次分配；而個人和企業(yè)出于自愿，在習(xí)慣與道德的影響下的各種慈善捐贈，就是第三次分配。第一次分配即初次分配主要是鼓勵提高效率，“能掙多少掙多少”，但要適當(dāng)兼顧公平；第二次分配即再分配主要是通過稅收等手段調(diào)節(jié)在初次分配中形成的貧富差距，“能征多少征多少”，同時也要發(fā)揮社會保障的“保低”作用；第三次分配即通常所說的慈善捐贈，強調(diào)獻(xiàn)愛心和民間互助，“能捐多少捐多少”，這對社會財富的重新配置起到不可估量的積極作用。

（二）現(xiàn)階段我國發(fā)展第三次分配的意義

改革開放以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，通過市場實現(xiàn)的第一次分配，雖然大大地提高了我國的經(jīng)濟(jì)效率，但同時也使我國的收入分配差距不斷拉大。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，20世紀(jì) 80年代初，我國的基尼系數(shù)處在0.3以下，但從1994年開始越過0.4的國際警戒線（除1999年），并總體呈逐年上升的趨勢，2004年超過了0.465，而一些民間機(jī)構(gòu)和學(xué)者計算的數(shù)據(jù)甚至?xí)咭恍?。為了基尼系?shù)的統(tǒng)計和計算更科學(xué)，國家從2013年開始在調(diào)查制度上進(jìn)行了重大改革，并按照新標(biāo)準(zhǔn)、新口徑公布了2003年以后的基尼系數(shù)。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2003以后我國居民收入的基尼系數(shù)基本是在0.47到0.49之間（見圖1），這在世界范圍內(nèi)也是比較高的。相比較而言，我國的基尼系數(shù)高于很多發(fā)達(dá)國家和大部分發(fā)展中國家，比如日本的基尼系數(shù)是在0.25左右，德國在0.3左右，韓國在0.35左右，美國是發(fā)達(dá)國家中收入分配差距比較大的，基尼系數(shù)超過0.4的國際警戒線，總體來看，發(fā)達(dá)國家的基尼系數(shù)一般在0.24到0.36之間，而大多數(shù)發(fā)展中國家的基尼系數(shù)一般較高，大致在0.4上下，但大部分都比我們低。雖然從2008開始，在金融危機(jī)爆發(fā)的背景下，我國政府采取了各種強有力的惠及民生的有效措施，基尼系數(shù)從2008年的最高點0.491開始逐步回落，但總體來看，收入分配差距依然較大，2016年基尼系數(shù)為0.465，高于世界平均水平的0.44[2]。

另外，從高低收入階層的比較來看，也可以看出我國收入分配差距的不斷擴(kuò)大之勢。我們把城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入（2013、2014、2015年為農(nóng)村居民人均可支配收入）分別五等份分組，即低收入戶、中等偏下戶、中等收入戶、中等偏上戶、高收入戶，各占20%，我們計算2000年之后20%高收入戶與20%低收入戶人均收入的比值（見圖2），可以看出，無論城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，高低收入階層之間的差距都比較大，而且農(nóng)村高于城鎮(zhèn)。此外，2009年世界銀行發(fā)布的一份數(shù)據(jù)報告顯示，在中國、美國、俄羅斯、印度、日本最高收入20%人口的平均收入分別是最低收入20%人口平均收入的10.7倍、8.4倍、4.5倍、4.9倍、3.4倍[3]。可見，我國的收入分配差距已經(jīng)非常懸殊，已經(jīng)成為影響我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會長治久安的一個不容忽視的問題。

而我國由政府所主導(dǎo)的二次分配對收入分配差距的調(diào)節(jié)還很有限。通常，在國際上，對高收入調(diào)節(jié)主要是通過實施累進(jìn)制的個人所得稅來實現(xiàn)。但當(dāng)前我國的個人所得稅制雖然進(jìn)行了多次改革和調(diào)整，比如提高起征點、劃分多級超額累進(jìn)稅率等，但依然存在著很多局限性，比如代扣代繳制度會導(dǎo)致沒有代扣代繳人的應(yīng)納稅主體不繳稅；以個人為納稅單位，而不考慮每個人的家庭撫養(yǎng)、贍養(yǎng)情況，會使個人的實際所得稅負(fù)不公平；個人收入與財產(chǎn)信息系統(tǒng)不完善，會使偷漏稅現(xiàn)象嚴(yán)重等?？傊?，在我國以個人所得稅為主的稅制調(diào)節(jié)還難以承擔(dān)“調(diào)高”的責(zé)任。再看社會保障的實施情況。通常社會保障制度會促進(jìn)居民轉(zhuǎn)移性收入的公平分配，從而起到調(diào)節(jié)收入分配差距的作用。轉(zhuǎn)移性收入主要包括離退休金、養(yǎng)老金、價格補貼、社會救濟(jì)金、保險收入、贈送和贍養(yǎng)收入、住房公積金等。如果說個人所得稅主要是“調(diào)高”，那么社會保障主要是“保低”。但從目前情況來看，我國的社會保障并沒有促進(jìn)居民轉(zhuǎn)移性收入的公平分配，“保低”的作用還很有限，而且還存在著諸多問題，最突出的就是城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間的轉(zhuǎn)移性收入差距較大，這主要是由城鄉(xiāng)二元制度、地區(qū)間財政收入不平衡、行業(yè)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡造成的。

總之，現(xiàn)階段以市場為主導(dǎo)的一次分配導(dǎo)致收入分配差距的不斷擴(kuò)大，以政府為主導(dǎo)的二次分配沒有起到應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用，因此當(dāng)前非常有必要強調(diào)第三次分配，來作為解決中國貧富差距問題的補充，厲以寧提出“在第一次分配和第二次分配之后，社會發(fā)展方面依舊會留下一些空白，需要第三次分配來填補”[4]。這樣不僅有利于經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展，而且有利于和諧社會的形成。

二、我國第三次分配發(fā)展的成果及問題

（一）我國第三次分配發(fā)展的成果

根據(jù)2017年6月由中國社會科學(xué)院社會政策研究中心及社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社共同發(fā)布的《慈善藍(lán)皮書：中國慈善發(fā)展報告（2017）》中的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國的慈善公益事業(yè)已經(jīng)有了長足的發(fā)展并取得了豐碩的成果。截至2016年12月底，全國共有社會組織69.9萬個，其中社會團(tuán)體33.5萬個，基金會5 523個，民辦非企業(yè)單位35.9萬個；注冊與非注冊志愿者合計人數(shù)為1.3億多，占全國人口的9.75%，志愿者貢獻(xiàn)的經(jīng)濟(jì)價值達(dá)495.65億元；與2015年相比較，2016年社會捐贈總量增長率為10.7%，社會捐贈總量達(dá)1 346億元，其中，基金會系統(tǒng)、慈善會系統(tǒng)、民政系統(tǒng)、民辦非企業(yè)單位和社會團(tuán)體接收的捐贈總額分別約為489億元、348億元、70.83億元、194億元，其他類捐贈接收主體接收捐贈的數(shù)額約為244億元，可見我國的社會捐贈主要接受機(jī)構(gòu)仍然是基金會系統(tǒng)和慈善會系統(tǒng)。

（二）我國第三次分配發(fā)展存在的問題

1.慈善機(jī)構(gòu)的籌款能力相對較弱，第三次分配力度不強

從《慈善藍(lán)皮書：中國慈善發(fā)展報告（2017）》可知我國當(dāng)前的慈善機(jī)構(gòu)數(shù)量增加較快，籌款的能力也在不斷增強，2016年社會捐贈總量達(dá)1 346億元，但與國際社會相比，差距仍然較大，比如，根據(jù)美國施惠基金會（Giving USA Foundation）最新發(fā)布的年度慈善報告，2016 年美國的慈善捐款總規(guī)模已經(jīng)達(dá)到3 900 億美元，其中，宗教組織是最大的慈善捐贈受益者，達(dá)到1 230億美元，其次是教育機(jī)構(gòu)，達(dá)到598億美元，之后是人道服務(wù)機(jī)構(gòu)和基金會，分別為468 億美元和406 億美元。

2.參與第三次分配的主體仍然是企業(yè)，個人缺乏足夠的自覺和熱情

根據(jù)《2015～2016年度中國慈善捐贈報告》，當(dāng)前企業(yè)仍然是我國社會捐贈的最主要力量，并且處于上升勢頭，2015年企業(yè)捐贈金額占捐贈總量的70.7%，其中民營企業(yè)和國有企業(yè)是主力，分別占企業(yè)捐贈總額的52.24%和32.77%，而個人捐贈占比約為16.38%，參與比例不高（見圖3）。而同樣以美國為例，在2015年慈善捐贈總規(guī)模中，企業(yè)捐贈僅為5%，個人捐贈部分占據(jù)了66.7%以上，個人是第三次分配的主體[5]。根據(jù)美國施惠基金會（Giving USA Foundation）的年度慈善報告，在2016 年美國3 900 億美元的捐款總額中，個人慈善家的捐款數(shù)額達(dá)2 820億美元。顯然相比之下，雖然隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和人們收入水平的不斷提高，我國的慈善事業(yè)在不斷發(fā)展，但不僅富人很少拿出自己的財富參與第三次分配，普通民眾對于慈善事業(yè)的發(fā)展更是缺乏足夠的自覺和熱情。

3.捐贈主要集中在特定領(lǐng)域，覆蓋范圍較窄

多年來，我國捐贈者的捐贈意向主要是教育、醫(yī)療健康、扶貧、文化等領(lǐng)域，而對其他“大慈善”的領(lǐng)域關(guān)注不足。比如，2015年教育因大額捐贈而居于第一位，而其中大多數(shù)資源又只流入了少數(shù)特定高校，其他教育機(jī)構(gòu)并沒有獲得額外捐贈，其次醫(yī)療健康和扶貧領(lǐng)域是慈善捐贈的熱點（見圖4），相比較而言，其他科學(xué)、文化、衛(wèi)生等“大慈善”領(lǐng)域沒有得到更多的關(guān)注。而同時期的美國，慈善捐贈的意向領(lǐng)域則更為廣泛，主要去向是宗教機(jī)構(gòu)，其次是教育機(jī)構(gòu)，此外公共事業(yè)、文化藝術(shù)、國際事務(wù)、氣候變化和海洋研究、環(huán)境和動物保護(hù)等多領(lǐng)域都會獲得額外的捐贈。

三、我國第三次分配發(fā)展存在問題的原因分析

（一）規(guī)范第三次分配的法律體系不健全

長期以來，對我國第三次分配進(jìn)行規(guī)范的法規(guī)主要是稅法和《公益事業(yè)捐贈法》以及《基金會管理條例》等，稅法主要包括《企業(yè)所得稅法》和《個人所得稅法》。雖然相關(guān)法律規(guī)范對我國慈善捐贈事業(yè)的發(fā)展起到了一定程度的促進(jìn)作用，但在慈善捐贈的稅收優(yōu)惠、慈善事業(yè)的監(jiān)督機(jī)制、社會公益性團(tuán)體的設(shè)立及管理等方面還有很多缺陷，相關(guān)制度并未形成，這都限制了第三次分配的快速發(fā)展。

（二）稅收激勵機(jī)制不完善

與國際社會相比，我國促進(jìn)慈善捐贈事業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠激勵功能并未彰顯。

首先，我國沒有開征遺產(chǎn)稅。巴基亞、葛爾、萊姆羅德（Bakija，Gale，S1emrod，2003） 通過對20世紀(jì)美國數(shù)據(jù)進(jìn)行的實證研究，認(rèn)為遺產(chǎn)稅對慈善捐贈數(shù)額有顯著影響[5]。由于西方很多發(fā)達(dá)國家的遺產(chǎn)稅稅率非常高，比如美國高達(dá)50%，所以這促使很多富人把自己的財產(chǎn)拿出來作慈善公益事業(yè)。而我國的稅收結(jié)構(gòu)是流轉(zhuǎn)稅重、所得稅輕、財產(chǎn)稅缺失，在我國的稅收收入中，流轉(zhuǎn)稅占50%以上，所得稅占28%，財產(chǎn)類稅收只占約10%[6]，而且目前尚未開征遺產(chǎn)稅與贈與稅，所以大多數(shù)人選擇積累財富，留給后人。

其次，稅收抵免額度低。國際社會通常用稅收優(yōu)惠來促進(jìn)慈善捐贈事業(yè)的發(fā)展，而與國際社會相比，我國長期以來在這方面存在的突出問題是稅收抵扣比例過低并不允許跨期抵扣。2008年之前，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額3%以內(nèi)的部分準(zhǔn)予稅前扣除，2008年以后這一比例提高到12%；個人捐贈在應(yīng)納稅所得額30%以內(nèi)的部分可以在稅前扣除。至于當(dāng)年超過比例的捐贈數(shù)額不允許跨年抵扣，還需要納稅，結(jié)果是“捐贈越多，納稅越多”，這與國際社會相比有較大差距，比如美國，對于企業(yè)和個人向公益性社會團(tuán)體的捐款，其捐贈稅前扣除額分別是不得超過應(yīng)納稅額的10%和50%，而且對于超出比例的捐贈，可以累計到下一年結(jié)轉(zhuǎn)扣除，結(jié)轉(zhuǎn)期限不得超過5個納稅年度。

最后，稅收減免程序煩瑣。按照我國的慈善捐贈稅收減免程序，捐贈者若想得到捐贈的稅收減免需要經(jīng)歷層層審核以及自上而下逐級批準(zhǔn)，程序非常復(fù)雜，操作性不強，這大大增加了捐贈者的時間成本，致使最終能夠成功實現(xiàn)稅收減免的比例不高，因此這也使捐贈者的捐贈積極性受挫，使稅收對于慈善捐贈的激勵作用弱化。

（三）慈善機(jī)構(gòu)發(fā)展不健全

現(xiàn)階段，由于設(shè)立條件的嚴(yán)格限制，門檻過高，我國的慈善機(jī)構(gòu)雖然在不斷發(fā)展，但數(shù)量和規(guī)模都相對較低，而且慈善組織必須掛名在一個政府機(jī)構(gòu)之下，往往被外界視為“官辦社團(tuán)”，這就阻礙了民間慈善力量的發(fā)展。另外，我國慈善組織的透明度不高，很多慈善機(jī)構(gòu)都不對外公布慈善賬目，財務(wù)制度不透明，私吞和挪用公款的事件時有發(fā)生，這使得人們對慈善機(jī)構(gòu)的公信力產(chǎn)生極大的懷疑，因此許多人索性不再捐贈。

（四）公眾整體慈善意識淡薄

之所以我們國家企業(yè)和個人慈善捐助的熱情不如發(fā)達(dá)國家，還因為我們整個社會的公益意識較低，慈善文化的建設(shè)力度不夠，尤其是先富人群的公益意識和社會責(zé)任感還不強，因此慈善捐贈缺乏主動性，很多人的捐贈是一次性的，甚至“迫捐”“勸捐”“攤派”的情況時有發(fā)生。

四、促進(jìn)我國第三次分配發(fā)展的對策建議

（一）健全和完善法律法規(guī)體系

為了進(jìn)一步規(guī)范和促進(jìn)我國慈善事業(yè)的有序發(fā)展，使第三次分配制度化、法制化，必須要不斷健全和完善相關(guān)法律規(guī)范體系。特別是要盡快出臺慈善事業(yè)促進(jìn)法，要為私人捐資的基金會的運作制定完善的法規(guī)體系。而制定法律、法規(guī)和相關(guān)政策主要依靠的是政府的關(guān)心和重視，因此，要加快第三次分配的發(fā)展，政府的行動應(yīng)該走在前面。2016年，《中華人民共和國慈善法》和《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》以及相關(guān)配套法規(guī)密集出臺，希望能使我國的公益慈善事業(yè)發(fā)展進(jìn)入一個依法治理的時代。

（二）完善慈善捐贈稅收政策

要促進(jìn)我國慈善事業(yè)的發(fā)展就必須按照國際經(jīng)驗修改我國的捐贈免稅制度，主要體現(xiàn)在簡化捐贈程序，改變捐贈接收被幾個指定單位所壟斷的情況；擴(kuò)大享受捐贈扣除的公益組織范圍；出臺實物捐贈抵扣規(guī)定；簡化免稅程序，縮短辦理周期；盡快開征遺產(chǎn)稅和贈與稅，以此來促進(jìn)大額遺贈等；另外，還可以對一些高消費行為，如名牌轎車、名牌化妝品等征收特別消費稅，再把特別消費稅作為扶貧專項基金等等。2016年9月1日開始正式實施的《中華人民共和國慈善法》已規(guī)定“企業(yè)慈善捐贈支出超過法律規(guī)定的準(zhǔn)予在計算企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額時當(dāng)年扣除的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計算應(yīng)納稅所得額時扣除?！边@種跨期抵扣是很大的進(jìn)步?？傊?，激發(fā)企業(yè)和公眾的慈善捐贈熱情，就必須要為慈善捐贈提供更加寬松的環(huán)境，從而更好地促進(jìn)我國第三次分配的發(fā)展。

（三）健全監(jiān)管體制

長期以來，我國對慈善事業(yè)發(fā)展的監(jiān)管很不到位，丑聞頻頻發(fā)生，如“郭美美事件”、 施樂會“提成門”事件等等，嚴(yán)重影響了公眾的捐贈熱情和慈善組織的公信力，因此加強監(jiān)管勢在必行。一是要充分發(fā)揮政府的監(jiān)督職能，各職能部門要依法履行自己的職責(zé)；二是要加強行業(yè)自律，健全行業(yè)規(guī)范；三是可以設(shè)立獨立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督慈善組織的日常運行，促進(jìn)其信息公開透明；四是鼓勵公眾、媒體對慈善活動進(jìn)行監(jiān)督，對丑聞事件進(jìn)行曝光。

（四）強化慈善意識，建設(shè)慈善文化

要促進(jìn)我國第三次分配即慈善事業(yè)的發(fā)展還必須加強對慈善事業(yè)的宣傳，這樣才能強化大家的慈善意識，使人人都愿意做善事。當(dāng)然，在我國的傳統(tǒng)文化中，人們的惻隱之心是有的，但是這種傳統(tǒng)文化中個體的惻隱之心在當(dāng)前還沒有發(fā)展成為有意識、有組織的活動，因此在當(dāng)前加強慈善文化建設(shè)，強化慈善意識，形成慈善氛圍對于促進(jìn)第三次分配的發(fā)展具有重要意義。