“四個(gè)走在全國(guó)前列”與法治政府建設(shè)

梁偉發(fā)

今年3月7日上午，在全國(guó)兩會(huì)期間，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議廣東代表團(tuán)全體會(huì)議審議時(shí)，囑托廣東要 “在構(gòu)建推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、形成全面開放新格局、營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局上走在全國(guó)前列”（以下簡(jiǎn)稱 “四個(gè)走在全國(guó)前列”）。習(xí)總書記對(duì)廣東提出 “四個(gè)走在全國(guó)前列”的明確要求，為廣東當(dāng)前和今后的發(fā)展指出了明確方向，提出了更高標(biāo)準(zhǔn)的要求。

一、要做到 “四個(gè)走在全國(guó)前列”，最重要的是法治建設(shè)要走在全國(guó)前列

“四個(gè)走在全國(guó)前列”要求歸結(jié)到一點(diǎn)，就是要求廣東在構(gòu)建現(xiàn)代化建設(shè)體系和能力上走在全國(guó)前列，也就是要加快營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境。因?yàn)橹挥鞋F(xiàn)代化建設(shè)體系和能力的提升，才能加快市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境的營(yíng)造。而市場(chǎng)化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境的營(yíng)造，關(guān)鍵要看法治化的建設(shè)水平。法治化建設(shè)的關(guān)鍵是依憲執(zhí)政和法治政府建設(shè)。以 “營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局上走在全國(guó)前列”為例，廣東省委、省政府于2008年開始，就已率先以法治思維、法治方式，在縣 （區(qū)）、鎮(zhèn) （街道）、村三級(jí)創(chuàng)建了 “綜治信訪”服務(wù)中心，真正做到 “黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、人人參與、共建共治”社會(huì)治理格局 （見下頁(yè)圖1）。

10年來，全省社會(huì)治安形勢(shì)大為好轉(zhuǎn)，群體性事件大大減少，不穩(wěn)定因素顯著降低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來，治安和刑事案件以及群體性事件每年均以二位數(shù)比例下降。10多年前的那種 “出門怕?lián)尅⒓依锱峦?、天天鬧事”的亂象已得到根本性的改變。所以說，“四個(gè)走在全國(guó)前列”的實(shí)質(zhì)是要法治建設(shè)走在前列。

二、當(dāng)前依憲執(zhí)政與法治政府建設(shè)的基本狀況

從廣東省的情況看，依憲執(zhí)政和法治政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)是多方面的，也是彌足珍貴的。廣東得改革開放之先，創(chuàng)造了很多全國(guó)第一，為全國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定作出了重要貢獻(xiàn)，提供了很多有益的經(jīng)驗(yàn)。尤其是改革開放40年來，經(jīng)濟(jì)總量連續(xù)29年保持全國(guó)各省、市、區(qū)第一位，2017年實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值8.99萬(wàn)億，占全國(guó)總量的10.5%；財(cái)稅總量占全國(guó)1/8強(qiáng)，出口總額占全國(guó)27.5%。與此同時(shí)，社會(huì)治理、生態(tài)文明建設(shè)、文化教育事業(yè)、黨的建設(shè)各方面均取得了顯著的成效。究其原因，除了黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)和賦予廣東先走一步的特殊政策，以及全國(guó)各地的大力支持，另一個(gè)重要原因就是廣東省能夠堅(jiān)持一手抓改革開放不停步，一手抓法治建設(shè)不松懈。改革開放40年來廣東法治建設(shè)的主要成效可以歸納為：（1）注重依法行政制度化，法治政府建設(shè)進(jìn)入新常態(tài)； （2）注重重大事項(xiàng)決策法制化，政府決策水平不斷提高；（3）注重行政執(zhí)法規(guī)范化，公正文明執(zhí)法不斷向好；（4）注重探索行政執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新，行政效能不斷提升； (5)注重實(shí)施政務(wù)公開化，陽(yáng)光政府基本形成。

圖1：綜治信訪維穩(wěn)中心調(diào)解流程示意圖

同時(shí)，我們必須清醒看到不足：（1）依法行政理念上有誤區(qū)。一是認(rèn)為法律萬(wàn)能論，忽視法治與德治協(xié)力推進(jìn)的作用；二是存在依法行政單向突進(jìn)的誤區(qū)，缺乏 “法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)”協(xié)同推進(jìn)的措施與力度；三是存在 “大社會(huì)小政府”的誤區(qū)，走了兩個(gè)極端，要么認(rèn)為政府是全能政府，包攬一切；要么忽視了政府的指導(dǎo)、引導(dǎo)和監(jiān)督作用，尤其是在建設(shè)市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境中的重要作用。（2）依法行政能力有差距。一是以法治思維、法治方式化解社會(huì)矛盾和問題的能力有差距；二是各級(jí)政府的法律顧問落實(shí)不到位，作用發(fā)揮不到位，有的甚至形同虛設(shè)；三是依法行政制度的創(chuàng)新能力有差距。當(dāng)前，在部分公職人員中出現(xiàn)的懶政、怠政現(xiàn)象，其實(shí)質(zhì)就是能力不足。（3）法治建設(shè)力度及水平存在不平衡。一是橫向區(qū)域不平衡。據(jù)華南理工大學(xué)法治保障與評(píng)價(jià)中心資料反映，近三年依法行政得優(yōu)秀等次的均是廣州、深圳、珠海市。得一般等次均是粵東西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)市；二是縱向?qū)蛹?jí)不平衡，越到基層，依法行政存在的問題越突出。

三、加強(qiáng)依憲執(zhí)政與法治政府建設(shè)的幾點(diǎn)建議

根據(jù)黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)，今年全國(guó) “兩會(huì)”精神，進(jìn)一步加強(qiáng)依憲執(zhí)政與法治政府建設(shè)的任務(wù)既任重道遠(yuǎn)又非常緊迫。如何加強(qiáng)依憲執(zhí)政與法治政府建設(shè)的主要措施是：

1.思想認(rèn)識(shí)要進(jìn)一步提高。各級(jí)黨委、政府及全體公職人員都必須把思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神上來。一是抓法治建設(shè)首先要抓好法治政府建設(shè)，因?yàn)榉ㄖ握ㄔO(shè)是在法治建設(shè)過程中起關(guān)鍵性、主導(dǎo)性作用的。換句話說，法治政府建設(shè)率先搞好了，就可以帶動(dòng)和引領(lǐng)法治經(jīng)濟(jì)、法治社會(huì)、法治國(guó)家的建設(shè)。二是進(jìn)行法治政府建設(shè)首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政，憲法是根本大法。習(xí)近平總書記在今年中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)指出：“要推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)憲法學(xué)習(xí)，增強(qiáng)憲法意識(shí)，帶頭尊崇憲法、學(xué)習(xí)憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法、運(yùn)用憲法，做尊法學(xué)法守法用法的模范”，始終做到依憲執(zhí)政。三是只有堅(jiān)持依憲執(zhí)政與加強(qiáng)法治政府建設(shè)，才能不斷完善現(xiàn)代化治理體系和提升治理能力，同理，只有現(xiàn)代化治理體系的不斷完善和治理能力的不斷提升，方能不斷提升市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境水平，才能真正實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記對(duì)廣東提出的 “四個(gè)走在全國(guó)前列”的重托！

2.具體措施要進(jìn)一步到位。一是全社會(huì)尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及廣大公職人員尊法學(xué)法守法用法的氛圍要進(jìn)一步形成，要以法治思維法治方式化解社會(huì)問題，遇事找法、解決問題靠法、發(fā)生矛盾糾紛依法化解，而不是第一時(shí)間找關(guān)系 “擺平”。二是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的法律顧問制度要真正落實(shí)到位。法律顧問既要實(shí)現(xiàn)全覆蓋，更要真正起到依法把關(guān)，對(duì)違憲違法出臺(tái)的相關(guān)文件規(guī)定和違法行政行為能夠起 “一票否決”的作用。三是 “數(shù)字化政府”建設(shè)要加大力度，加快步伐。要實(shí)現(xiàn)政府行政行為規(guī)范化、公開化、高效化和法治化，必須加大 “數(shù)字化政府”的建設(shè)力度。廣東省公安廳于2008年開始就著手建設(shè) “數(shù)字化公安”“信息化公安”（即建設(shè) “五個(gè)一網(wǎng)”，辦案辦公一網(wǎng)通、情報(bào)信息一網(wǎng)綜、視頻監(jiān)管一網(wǎng)控、社會(huì)服務(wù)一網(wǎng)辦、工作執(zhí)法一網(wǎng)考，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)當(dāng)時(shí)得到國(guó)家人社部公務(wù)員管理局多次肯定和高度贊揚(yáng)，并多次在全國(guó)性會(huì)議上作經(jīng)驗(yàn)介紹，還獲得了公安部科技進(jìn)步一等獎(jiǎng)）的實(shí)踐證明，建設(shè) “數(shù)字化”“信息化”政府是最有效的法治建設(shè)措施。

3.黨委對(duì)法治建設(shè)的力度要進(jìn)一步加大。真正做到抓黨的建設(shè)與抓法治建設(shè) “兩手抓、兩手硬、兩促進(jìn)”，以抓黨建的措施、抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)的力度來抓法治建設(shè)。東南西北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。首先，要徹底拋棄只靠?jī)?yōu)惠政策吸引投資的理念。習(xí)近平總書記在博鰲論壇開幕式的主旨講話中鄭重提出 “投資環(huán)境就像空氣，空氣清新才能吸引更多外資。過去，中國(guó)吸引外資主要靠?jī)?yōu)惠政策，現(xiàn)在要更多靠投資環(huán)境……要加強(qiáng)同國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則對(duì)接，增強(qiáng)透明度，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)，堅(jiān)持依法辦事?！蓖顿Y環(huán)境最重要的就是要構(gòu)建市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境，真正讓投資者享受到“賺錢多、麻煩少、身體好”的待遇。第二，要真正糾正 “說時(shí)重要，干時(shí)次要”的做法。對(duì)法治建設(shè)工作講話時(shí)說得很重要，寫在文件上的規(guī)定也十分清楚詳細(xì)，但真正到干起來時(shí)就顯得次要，有時(shí)甚至不要，尤其是在碰到經(jīng)濟(jì)利益與法律法規(guī)發(fā)生矛盾時(shí)，往往會(huì)首先考慮經(jīng)濟(jì)效益、考慮GDP優(yōu)先。第三，要及早制訂和不斷完善法治建設(shè)的評(píng)價(jià)考核辦法。一方面，各級(jí)黨委自上而下的考核辦法，因?yàn)榭己朔ㄖ握ㄔO(shè)就是考核市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)建，一個(gè)地區(qū)的營(yíng)商環(huán)境好了，自然而然會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步和生態(tài)環(huán)境的優(yōu)美，一個(gè)宜居宜業(yè)的環(huán)境可以加快形成。俗話說：栽好梧桐樹自有鳳凰來。例如深圳，既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模范城市，也是法治建設(shè)的示范城市。另一方面，要加快建立起第三方的法治建設(shè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，以中立、客觀、科學(xué)、公開的立場(chǎng)和方式評(píng)價(jià)各地各級(jí)法治建設(shè)的情況。這方面更重要，必須加快步伐，我們各級(jí)法學(xué)會(huì)是最有條件和優(yōu)勢(shì)的，要率先積極做好。第四，要積極探索大膽改革創(chuàng)新與加強(qiáng)法治建設(shè)如何才能實(shí)現(xiàn)相輔相成、相互促進(jìn)的有效機(jī)制。也就是說，我們各級(jí)黨委要根據(jù)黨的十九大精神，緊密結(jié)合中國(guó)國(guó)情，聯(lián)系各地實(shí)際，積極探索一條如何堅(jiān)持改革、擴(kuò)大開放，與加強(qiáng)法治建設(shè)尤其是法治政府建設(shè)，加快探索完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的新路。這個(gè)探索，任重道遠(yuǎn)，非常艱巨，唯有中國(guó)共產(chǎn)黨及其各級(jí)黨委下大決心，花大力氣，善于改革創(chuàng)新方能做到。