臺(tái)灣海峽海上應(yīng)急管理體制的現(xiàn)狀與思考

王建安

摘 要：臺(tái)灣海峽是我國(guó)沿海南北航運(yùn)的咽喉要道和國(guó)際重要的航運(yùn)通道，隨著海西經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和兩岸經(jīng)貿(mào)往來(lái)的快速發(fā)展，臺(tái)灣海峽的海上安全形勢(shì)日益嚴(yán)峻，進(jìn)一步完善臺(tái)灣海峽海上應(yīng)急管理體制，提升臺(tái)灣海峽海上應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的處置能力已十分迫切。

關(guān)鍵詞：臺(tái)灣海峽；海上；應(yīng)急管理

引言

交通運(yùn)輸部東海第二救助飛行隊(duì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“東二飛”）作為駐扎在臺(tái)灣海峽的國(guó)家海上專(zhuān)業(yè)空中救助力量，始終圍繞救助中心工作，加強(qiáng)救助能力建設(shè)，以建立起達(dá)到國(guó)際水準(zhǔn)的空中救助隊(duì)伍為目標(biāo)，為福建沿海及臺(tái)灣海峽海上運(yùn)輸及生產(chǎn)保駕護(hù)航。

臺(tái)灣海峽安全形勢(shì)

臺(tái)灣海峽是我國(guó)沿海南北航運(yùn)的咽喉要道和國(guó)際重要的航運(yùn)通道，隨著海西經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和兩岸經(jīng)貿(mào)往來(lái)的快速發(fā)展，臺(tái)灣海峽的海上安全形勢(shì)日益嚴(yán)峻，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（1）臺(tái)灣海峽海上運(yùn)輸繁忙

臺(tái)灣海峽作為世界上最繁忙的海上通道之一，每天有上百艘大型船舶通行，每年通過(guò)的巨輪總數(shù)超過(guò)8萬(wàn)艘。兩岸直航以來(lái)，航行于臺(tái)灣海峽的船舶數(shù)量與日俱增，每年的貨運(yùn)量超過(guò)1.2億萬(wàn)噸，集裝箱運(yùn)輸超過(guò)140萬(wàn)標(biāo)箱，其中海上大型集裝箱船、石油液化氣船等專(zhuān)業(yè)船舶日益增多，給海上安全造成較大壓力。

（2）閩臺(tái)海上直航客運(yùn)量逐步上升

目前福建有3條直航臺(tái)灣本島的海上客滾班輪航線，分別是廈門(mén)至臺(tái)中、廈門(mén)至基隆航線、“海峽號(hào)”客滾輪平潭至臺(tái)中快捷航線；3條“小三通”定期客運(yùn)航線，分別是廈門(mén)五通—金門(mén)、福州馬尾—馬祖、泉州石井—金門(mén)等，其中屬?gòu)B金航線最為繁忙，成為兩岸人員往來(lái)的黃金水道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年上半年閩臺(tái)海上直航運(yùn)送旅客量達(dá)92萬(wàn)人次，同比增長(zhǎng)了10.9%。人員安全是海上安全保障工作的首要任務(wù)，加強(qiáng)兩岸直航船舶和“小三通”客運(yùn)航線的安全保障能力，保證旅客生命財(cái)產(chǎn)安全，成為海峽兩岸搜救的重要課題。

（3）臺(tái)灣海峽海洋捕撈漁船數(shù)量龐大。

臺(tái)灣海峽是我國(guó)重要漁場(chǎng)之一，福建沿海海上捕撈、海上養(yǎng)殖等漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)頻繁。每年休漁期結(jié)束，大量漁民駕船出海捕魚(yú)，數(shù)萬(wàn)艘漁船在臺(tái)灣海峽作業(yè)或途經(jīng)此水域，使水上通航環(huán)境變得復(fù)雜，加之眾多漁船自身安全狀況參差不齊，船員安全意識(shí)淡薄、船舶設(shè)備簡(jiǎn)陋，經(jīng)常發(fā)生商漁船碰撞事故或出現(xiàn)作業(yè)過(guò)程中的人員傷亡情況，且在海上船舶事故中占了很大比重。

臺(tái)灣海峽海上應(yīng)急管理體制的現(xiàn)狀分析

多年的海上救助實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，目前臺(tái)灣海峽應(yīng)對(duì)海上突發(fā)事件的處置能力還不能很好地滿足實(shí)際救援的需要，主要體現(xiàn)在以下方面：

海上職能部門(mén)較多，缺少?gòu)?qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

目前，我國(guó)海上職能部門(mén)有海事局、救撈局、海警、海洋漁業(yè)局等相關(guān)單位，客觀上導(dǎo)致應(yīng)急管理區(qū)域、部門(mén)間職能分散、交叉和缺位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，在預(yù)警和協(xié)作方面做得還很不夠，體制機(jī)制建設(shè)方面也沒(méi)有形成一套完整的體系，各職能單位之間沒(méi)有形成統(tǒng)一的合力。一旦發(fā)生重特大海上突發(fā)事件，資源和信息在短時(shí)間內(nèi)難以有效整合，造成應(yīng)急處置反應(yīng)速度慢、應(yīng)變能力差、信息失真和區(qū)域、部門(mén)間聯(lián)合行動(dòng)難的現(xiàn)象，在一定程度上給突發(fā)事件的應(yīng)急處置造成了影響。

應(yīng)急預(yù)案的可操作性不強(qiáng)。

目前各單位的應(yīng)急預(yù)案偏重于大層面，缺少執(zhí)行層面操作細(xì)節(jié)的內(nèi)容。應(yīng)急預(yù)案未能很好的結(jié)合實(shí)際救援工作，對(duì)一些實(shí)際救援中的關(guān)鍵步驟和細(xì)節(jié)缺少明確的描述。

海上遇險(xiǎn)報(bào)警和搜救協(xié)調(diào)通信不暢。

通信暢通是海上搜救行動(dòng)成功的基礎(chǔ)。目前普遍存在的問(wèn)題是，在大多數(shù)情況下，無(wú)法保障發(fā)生險(xiǎn)情方、救助指揮方與救助力量間保持通信暢通，特別是漁船通信手段有的僅是一部手機(jī)，在距陸地較遠(yuǎn)的海區(qū)發(fā)生險(xiǎn)情后，信息和交流更是不暢，給救助帶來(lái)困難。大多數(shù)漁業(yè)船舶通訊設(shè)備簡(jiǎn)陋，與救助飛機(jī)之間很難建立有效的直接通信聯(lián)系。

應(yīng)急反應(yīng)力量和基礎(chǔ)條件仍較薄弱。

由于歷史欠賬太多，應(yīng)急建設(shè)資金投入總體仍顯不足，應(yīng)急救助和處置所需裝備和資源貯備還不夠充足，已難以滿足海上救助事業(yè)迅速發(fā)展的實(shí)際需要，社會(huì)應(yīng)急救援力量裝備落后、缺少專(zhuān)業(yè)技術(shù)支撐和相應(yīng)的演練，總體應(yīng)急反應(yīng)能力和水平有待進(jìn)一步提高。

（5）應(yīng)急反應(yīng)績(jī)效評(píng)估體系不完善。

目前我國(guó)海上救援應(yīng)急反應(yīng)績(jī)效評(píng)估體系不完善，沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)救援過(guò)程進(jìn)行完整評(píng)估，海上救援任務(wù)完成后，各救助單元往往自我評(píng)估。因此，難以及時(shí)準(zhǔn)確評(píng)判應(yīng)急處置的有效性和不足，在一定程度上影響了海上救助整體能力的進(jìn)一步提升。

（6）臺(tái)灣海峽海上救助飛行限制較多。東二飛所轄救助區(qū)域位于臺(tái)灣海峽，飛行中必須嚴(yán)格服從軍民航的管制。對(duì)于一些限制較大的區(qū)域（如馬祖列島和金門(mén)海域），軍民航的嚴(yán)格限制增加了飛行協(xié)調(diào)的難度，一定程度上耽誤了救助時(shí)機(jī)。

結(jié)論

為進(jìn)一步提升臺(tái)灣海峽海上應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的處置能力，結(jié)合實(shí)際工作，對(duì)臺(tái)灣海峽海上應(yīng)急管理的建設(shè)和發(fā)展提出以下幾點(diǎn)建議和意見(jiàn)：

共同建立臺(tái)灣海峽海上應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制。組織海事局、救撈局、海警、海洋漁業(yè)局等相關(guān)單位探索建立臺(tái)灣海峽海上應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，考慮到臺(tái)灣海峽特殊的地理位置，可考慮研究將臺(tái)灣民間搜救組織納入聯(lián)動(dòng)單位，進(jìn)一步擴(kuò)大區(qū)域合作。

完善應(yīng)急預(yù)案建設(shè)。在應(yīng)急預(yù)案編制方面要做到領(lǐng)域上全覆蓋，內(nèi)容上高質(zhì)量，管理上動(dòng)態(tài)化。預(yù)案體系要明確統(tǒng)一的指揮機(jī)構(gòu)，盡量減少應(yīng)急預(yù)案層級(jí)，提高應(yīng)急管理的效率效果。

（3）加強(qiáng)人員和裝備建設(shè)。加大對(duì)人員的培訓(xùn)和專(zhuān)業(yè)救助裝備的投入，逐步建立一支在關(guān)鍵時(shí)候發(fā)揮關(guān)鍵作用，人員精干、裝備精良、技術(shù)精湛的專(zhuān)業(yè)海上救助力量，形成全天候、全區(qū)域、多手段的海陸空立體搜救功能。加強(qiáng)對(duì)臺(tái)灣海峽海上救援通訊設(shè)備設(shè)施的投入，實(shí)現(xiàn)險(xiǎn)情方、救助指揮方與救助力量間通信暢通。

（4）探索金門(mén)至廈門(mén)醫(yī)療緊急救援機(jī)制。為加強(qiáng)兩岸海上搜救合作，探索兩岸的醫(yī)療緊急救助機(jī)制，2011年福建省政府、省臺(tái)辦兩度召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，研究、協(xié)商開(kāi)通福建至金門(mén)、馬祖的空中緊急醫(yī)療救護(hù)航線。廈門(mén)與金門(mén)一衣帶水，開(kāi)通空中救援的醫(yī)療航線是服務(wù)于當(dāng)?shù)厝嗣竦囊豁?xiàng)善舉，希望由國(guó)家層面積極推動(dòng)此項(xiàng)工作。

（5）為海上救助飛行開(kāi)設(shè)綠色空域（航線）。目前我國(guó)通用航空飛行計(jì)劃采取先審批后起飛的模式，由于救助飛行的特殊性，結(jié)合國(guó)內(nèi)低空開(kāi)放的趨勢(shì)，建議在海上為救助飛行劃設(shè)相應(yīng)的綠色空域（航線），在這些空域（航線）中執(zhí)行海上救助飛行可以先起飛后通報(bào)。

（作者單位：交通運(yùn)輸部東海第二救助飛行隊(duì)）