基層社會(huì)治理中黨組織功能發(fā)揮困境及破解路徑*

楊 新 紅

提 要：基層黨組織是社會(huì)治理的主體之一，其作用發(fā)揮是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，是黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容?；鶎由鐣?huì)治理中黨組織作用發(fā)揮面臨一些問題，制約著基層黨組織功能的實(shí)現(xiàn)。解決此問題關(guān)鍵在于改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，拓展黨組織功能，建立黨組織功能發(fā)揮體系，助力基層社會(huì)治理創(chuàng)新。

社會(huì)治理是國家治理的基礎(chǔ)?；鶎又卫硎菄抑卫淼闹攸c(diǎn)和難點(diǎn)。作為政黨在基層的執(zhí)政觸角，基層黨組織既是基層社會(huì)治理的主體之一，也是恒定基層多元治理新格局形成的重要支撐力量。這個(gè)雙重角色決定了基層黨組織是黨推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的重要組織機(jī)制，決定了基層黨組織必須與時(shí)俱進(jìn)地加強(qiáng)建設(shè)，才能整合不斷分化的基層社會(huì)，才能保障國家治理與社會(huì)轉(zhuǎn)型的有效開展。

一、基層社會(huì)治理中黨組織作用發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)困境

作為基層社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，基層黨組織不但發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)功能，還要結(jié)合社會(huì)治理需求發(fā)揮社會(huì)化功能、政治錄用功能、服務(wù)功能等，以迎合社會(huì)治理需求。但從黨組織功用發(fā)揮效果看，由于黨組織自身存在一些問題，使其作用無法有效發(fā)揮，導(dǎo)致無法應(yīng)對(duì)基層社會(huì)治理中出現(xiàn)的新問題、新矛盾。

（一）部分黨組織的“虛化”“弱化”“邊緣化”現(xiàn)象存在

主要表現(xiàn)在：一是組織設(shè)置跟不上，存在“空白點(diǎn)”。改革開放的深入發(fā)展，使新建立的經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織日益增多，出現(xiàn)了一些組織中有黨員沒有黨組織的問題。又加上一些人員流動(dòng)快、流動(dòng)黨員多，使這一領(lǐng)域的黨組織設(shè)置存在跟不上現(xiàn)象。既不利于黨組織活動(dòng)的開展，也不利于對(duì)流動(dòng)黨員的教育管理。二是黨組織功能弱化現(xiàn)象存在。改革開放的直接結(jié)果是總體性社會(huì)的解體與釋放，逐步衍生和形成了自由流動(dòng)資源與自由活動(dòng)空間。自由流動(dòng)資源與自由活動(dòng)空間的出現(xiàn)促進(jìn)了國家與社會(huì)的結(jié)構(gòu)分化。這種分化打破了原有社會(huì)的封閉性，使社會(huì)結(jié)構(gòu)的開放性提高，各種社會(huì)組織涌現(xiàn)，并能提供專業(yè)性服務(wù)，深受群眾喜愛，潛在擠壓了黨組織傳統(tǒng)的活動(dòng)空間，使黨組織治理基層社會(huì)的能力受到挑戰(zhàn)。三是“三缺”現(xiàn)象存在?！叭薄奔慈焙细顸h員、缺優(yōu)秀人才、缺好的帶頭人。這種現(xiàn)象一般存在于最基層場(chǎng)域——農(nóng)村。主要由于青壯年外出打工，優(yōu)秀人才外流，導(dǎo)致黨支部建設(shè)中的“三缺”?！叭薄爆F(xiàn)象的存在，導(dǎo)致黨組織聯(lián)系、教育黨員難，黨員發(fā)揮先鋒模范作用難。

（二）部分黨組織應(yīng)對(duì)民眾美好生活需求的能力缺乏

新時(shí)期，人民日益增長的美好生活需要很多，“包括物質(zhì)文化需要這些客觀‘硬需要’的全部內(nèi)容，還包括其衍生的獲得感、幸福感、安全感和尊嚴(yán)、權(quán)利等具有主觀色彩的‘軟需要’”①辛鳴：《正確認(rèn)識(shí)我國社會(huì)主要矛盾的變化》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年11月3日。，并呈現(xiàn)增強(qiáng)趨勢(shì)。這些社會(huì)生活層面的新變化和社會(huì)心態(tài)層面的變化，涉及基層黨建和社會(huì)性、群眾性、公益性等事務(wù)，活動(dòng)在基層社會(huì)治理的每一個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)的基層社會(huì)治理提出新問題、新挑戰(zhàn)，由此引發(fā)的社會(huì)矛盾和問題交織疊加。如何激發(fā)民眾熱情推動(dòng)參與范圍的擴(kuò)大、參與過程充實(shí)、參與結(jié)果的稱心，就需要基層黨組織在工作中精心策劃和合理引導(dǎo)，需要基層黨組織通過功能調(diào)適和工作活動(dòng)創(chuàng)新去體現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。而當(dāng)前部分基層黨組織功能由于沒有及時(shí)調(diào)適和轉(zhuǎn)型，在作用發(fā)揮方面還不到位，工作活動(dòng)開展還不能適應(yīng)群眾需求，無法彰顯黨的先進(jìn)性和引領(lǐng)力，由此產(chǎn)生的社會(huì)治理難度也在增加。

（三）部分黨員干部素質(zhì)能力欠缺

從認(rèn)識(shí)上看，新時(shí)期有的黨員干部還看不到人民群眾物質(zhì)生活水平提高后，精神文化面貌和政治意識(shí)方面發(fā)生的變化，在處理公共事務(wù)中還使用老辦法，單一地認(rèn)為民眾不會(huì)使用民主，也害怕民眾使用了民主會(huì)使自己的工作亂陣腳，所以在涉及公共事務(wù)的處理中越俎代庖，或者干脆就不走基層民主的路子，結(jié)果民眾的民主權(quán)利得不到實(shí)現(xiàn)，民主訴求無法表達(dá)，怨氣很大，導(dǎo)致一些民眾對(duì)場(chǎng)域公共事務(wù)的解決和處理要么不參與，處于冷漠觀望狀態(tài)，要么成為形式上的參與，走一下程序。有的黨員干部在工作中，心存片面的對(duì)上負(fù)責(zé)觀念，群眾觀念淡薄，能力素質(zhì)不高，遇事推諉不負(fù)責(zé)任，代表性缺失，導(dǎo)致一些民眾切身利益受到損害后干脆不找組織，盲目行事，加劇了社會(huì)矛盾的復(fù)雜性。還有的黨組織認(rèn)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)是第一，忽略民眾的精神面貌改善，導(dǎo)致物質(zhì)財(cái)富提高后民眾的精神文化生活匱乏。這導(dǎo)致民眾參與社會(huì)治理的積極性降低，也影響了民眾對(duì)黨的形象認(rèn)同。

二、基層社會(huì)治理中黨組織功能的拓展

對(duì)于基層黨組織的功能，學(xué)者結(jié)合問題導(dǎo)向，不同時(shí)期有不同的闡釋。有的認(rèn)為，在社會(huì)治理中，基層黨組織有領(lǐng)導(dǎo)核心功能、服務(wù)群眾功能、整合社區(qū)共同利益功能、維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定功能②參見吳梅芳：《社區(qū)黨組織的功能定位與實(shí)現(xiàn)途徑》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》，2010年第2期。。有的認(rèn)為，基層黨組織有領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、保障、激勵(lì)四個(gè)方面職能③參見曹楊：《共建共治共享社會(huì)治理格局下城市基層黨組織的職能定位與路徑選擇》，《北京交通大學(xué)學(xué)報(bào)》，2018年第4期。。有的認(rèn)為，基層黨組織具有教育引導(dǎo)群眾的功能、執(zhí)行黨的決策的功能、社會(huì)控制功能、利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)功能、教育和管理黨員的功能、服務(wù)群眾的功能①參見武慧：《關(guān)于當(dāng)前基層黨組織功能定位的思考》，《山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第4期。。 結(jié)合社會(huì)治理中黨組織面臨的現(xiàn)實(shí)問題和黨的十九大對(duì)基層黨組織的論述，推動(dòng)基層黨組織的作用有效發(fā)揮，重點(diǎn)要開發(fā)以下功能：一是突出政治功能?；鶎狱h組織的政治功能是基層黨組織的“魂”，發(fā)揮基層黨組織的政治功能，有益于增強(qiáng)基層工作在政治方向上的堅(jiān)定性，維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)的自覺性，增強(qiáng)黨內(nèi)生活的嚴(yán)肅性，使黨組織持續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和戰(zhàn)斗堡壘作用。二是突出黨組織的帶動(dòng)功能?？朔鶎狱h組織虛弱散現(xiàn)象，首先要?jiǎng)?chuàng)新組織設(shè)置和活動(dòng)方式。創(chuàng)新組織設(shè)置有益于組織對(duì)黨員群眾進(jìn)行教育管理，創(chuàng)新活動(dòng)方式有益于黨群互動(dòng)格局形成。但是，有了組織，還要選配優(yōu)秀的組織帶頭人，才能夠形成“頭雁效應(yīng)”。三是要突出服務(wù)功能。社會(huì)轉(zhuǎn)型增強(qiáng)了基層社會(huì)的人員流動(dòng)以及社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷變化，推動(dòng)了各種社會(huì)組織的出現(xiàn)。雖然其層次性、流動(dòng)性、多樣性、開放性明顯，引發(fā)的社會(huì)矛盾也很多。但它們是黨執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)，需要爭取，更需要關(guān)懷和服務(wù)。因此，在基層社會(huì)治理中，要強(qiáng)化基層黨組織的服務(wù)意識(shí)，提升服務(wù)功能，創(chuàng)新服務(wù)方式，努力以服務(wù)型黨組織建設(shè)帶動(dòng)建立管理與服務(wù)融合、活力與有序統(tǒng)一的基層社會(huì)治理新體制。四要突出引領(lǐng)功能?；鶎狱h組織是一個(gè)社會(huì)組織，也是黨在基層執(zhí)政的政治組織。黨組織在基層社會(huì)治理中的引領(lǐng)，包括思想政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、先鋒引領(lǐng)或者人格魅力引領(lǐng)、服務(wù)引領(lǐng)等，保證基層治理始終沿著正確方向健康發(fā)展。

三、基層治理中黨組織功能發(fā)揮的路徑

基層社會(huì)治理中黨組織作用發(fā)揮面臨的困境，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理進(jìn)程中面臨的現(xiàn)實(shí)問題，也對(duì)基層黨的建設(shè)提出了更高的要求。為此，要結(jié)合社會(huì)治理創(chuàng)新需求拓展黨組織功能，在此基礎(chǔ)上，要改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，構(gòu)建黨組織功能發(fā)揮的體制機(jī)制。通過這些努力，才能以基層黨建創(chuàng)新推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新。

（一）改進(jìn)基層黨的領(lǐng)導(dǎo)方式

基層社會(huì)治理離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是歷史證明的。但不同歷史時(shí)期黨治理社會(huì)的方式不同。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，黨主要以基層黨組織為主體 、以行政權(quán)力和資源壟斷為依托、依靠自上而下的動(dòng)員和命令來開展基層治理，具有特定的時(shí)代意義。改革開放有效激發(fā)了中國基層社會(huì)的自主性與發(fā)展動(dòng)力，社會(huì)領(lǐng)域開始分化，單純依靠黨和政府的單一化治理方式不能滿足多元社會(huì)的需要。在這種背景下，黨對(duì)自身領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)治理的方式進(jìn)行了改進(jìn)，注重將各種社會(huì)力量納入到社會(huì)治理之中，逐漸形成多元主體參與的社會(huì)治理格局。在這種格局中，基層黨的組織通過更加社會(huì)化、人性化的方法，潛移默化地引導(dǎo)群眾貫徹落實(shí)黨的方針政策，從而形成平等的領(lǐng)導(dǎo)方式；黨群之間通過溝通、對(duì)話、商量等方法不斷化解社會(huì)領(lǐng)域的各種利益矛盾，從而形塑民主協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)方式。黨在基層社會(huì)治理中領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)了黨對(duì)基層的領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)了基層黨組織在社會(huì)治理中的角色定位和功能轉(zhuǎn)型。

（二）構(gòu)建基層黨組織功能發(fā)揮的體制機(jī)制

基層黨組織功能轉(zhuǎn)型是黨組織適應(yīng)基層社會(huì)治理新變化自覺進(jìn)行政黨功能調(diào)適的直接產(chǎn)物，是執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨在向社會(huì)回歸中改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)，對(duì)實(shí)現(xiàn)政黨治理目標(biāo)具有基礎(chǔ)性、根本性的作用。發(fā)揮基層黨組織在社會(huì)治理中的功用，是政黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理的重要抓手，是社會(huì)治理創(chuàng)新模式的新探索。針對(duì)基層黨組織在基層社會(huì)治理中面臨的問題，發(fā)揮基層黨組織的功用，著重從幾方面抓起：一是建立科學(xué)的組織動(dòng)員體系。對(duì)快速發(fā)展的社會(huì)進(jìn)行引導(dǎo)、整合和動(dòng)員，需要完善的組織體系和先進(jìn)的組織資源。黨的組織資源主要包括兩個(gè)層面，一是黨組織，二是黨員。擁有先進(jìn)的組織資源，是政黨進(jìn)行一切活動(dòng)的前提。而完善的組織體系的構(gòu)建離不開先進(jìn)的組織資源的支撐。具體來說，完善的組織體系構(gòu)建，既包括立足于主體作用發(fā)揮，加強(qiáng)基層黨員和黨組織骨干隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)揮黨員干部的先鋒模范作用；也包括立足于社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和調(diào)整，不斷創(chuàng)新組織設(shè)置，建立過硬黨支部，通過轉(zhuǎn)變觀念、創(chuàng)新工作思路、建立科學(xué)的選人用人機(jī)制，去營造良好的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境。但這僅是組織動(dòng)員的客體，要想主客體發(fā)生作用，離不開黨組織或者黨員強(qiáng)有力的宣教，以便讓廣大群眾了解黨、跟黨走。新時(shí)期組織的嵌入穩(wěn)步推進(jìn)，依托組織對(duì)廣大群眾和黨員開展習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想系列學(xué)習(xí)活動(dòng)、社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育等活動(dòng)，貫徹黨的意志，傳播黨的價(jià)值理念，最終實(shí)現(xiàn)組織覆蓋與價(jià)值嵌入的統(tǒng)一，也是一項(xiàng)重要的任務(wù)。二是建立科學(xué)的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)體制。黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)基層社會(huì)治理的根本保證。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“單位制”的運(yùn)行，使基層黨組織在基層單位的權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，領(lǐng)導(dǎo)著本單位的行政和業(yè)務(wù)工作。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入和單位制瓦解，基層黨組織與行政權(quán)力的關(guān)系發(fā)生變化；自由流動(dòng)資源和自由活動(dòng)空間的出現(xiàn)，使基層黨組織與社會(huì)的關(guān)系發(fā)生變化。尤其基層社會(huì)自治組織的形成，多元社會(huì)利益訴求的表達(dá)多樣化，也改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期單通道的利益訴求方式，自下而上的利益表達(dá)趨于常態(tài)，表達(dá)方式趨于多樣，且自主性在增強(qiáng)，使得基層黨組織依靠自上而下的行政命令已經(jīng)難以領(lǐng)導(dǎo)和治理復(fù)雜的社會(huì)，迫切要求創(chuàng)新符合基層社會(huì)自主性特點(diǎn)的、適應(yīng)基層社會(huì)治理要求的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)體制。這種領(lǐng)導(dǎo)體制區(qū)別于傳統(tǒng)的自上而下的領(lǐng)導(dǎo)，表現(xiàn)為職權(quán)分明、互相聯(lián)動(dòng)、形成合力的多向網(wǎng)絡(luò)型領(lǐng)導(dǎo)體制；擺脫了利益整合的縱向組織隸屬關(guān)系，更多地依靠橫向的、具有共同利益取向的各種民主懇談、協(xié)商機(jī)制去激發(fā)基層活力，推動(dòng)基層參與。三是建立新型的基層黨組織工作機(jī)制。不斷完善區(qū)域性黨組織建設(shè)，讓區(qū)域內(nèi)各類社會(huì)組織、駐區(qū)單位、黨員干部、群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下平等、有序參與黨內(nèi)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理。結(jié)合社會(huì)治理環(huán)境變化給基層黨組織帶來的挑戰(zhàn)，重點(diǎn)在制度上建立保證黨組織或者類黨組織參與社會(huì)治理重大問題決策的制度；在政治上確保黨組織在社會(huì)治理中的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位并充分發(fā)揮黨組織的監(jiān)督作用等，以實(shí)現(xiàn)黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新工作方式和內(nèi)容。在建立健全群眾協(xié)商議事平臺(tái)的基礎(chǔ)上，結(jié)合民眾現(xiàn)實(shí)需求，不斷創(chuàng)新群眾自治載體，激發(fā)群眾自治新活力。四是要秉承共產(chǎn)黨人優(yōu)良的組織基因。建立科學(xué)的組織動(dòng)員體系、科學(xué)的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)體制、新型的基層黨組織工作機(jī)制，都離不開優(yōu)良的組織基因（即隊(duì)伍的先進(jìn)性、組織嚴(yán)密性、紀(jì)律的嚴(yán)明性、組織內(nèi)化性以及改造社會(huì)能力等）的支撐。組織基因?qū)M織的發(fā)展壯大產(chǎn)生重要的影響。在國家治理現(xiàn)代化背景下，保持并運(yùn)用優(yōu)良的組織基因，對(duì)基層黨組織提出新的要求：基層黨組織必須不斷吸收先進(jìn)分子，用新鮮血液補(bǔ)充黨的機(jī)體；必須重視學(xué)習(xí)、重視創(chuàng)新、重視為人民服務(wù)，發(fā)揮基層黨組織的先鋒模范帶頭作用；必須注意基層黨員的思想變化，及時(shí)加強(qiáng)思想政治建設(shè)；通過學(xué)習(xí)型、創(chuàng)新型、服務(wù)型黨組織的建設(shè)，保證自身思想的開放、肌體的活力和組織的自律；必須堅(jiān)持以人民為中心，走群眾路線，全心全意為人民服務(wù)。