關(guān)于修改《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的幾點思考

陳 振

提 要：為全面貫徹落實黨的十九大精神，適應(yīng)新時代加強紀律建設(shè)的需要，建議對《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》進行部分修改，確立習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想在黨紀處分工作中的指導(dǎo)地位，將“黨要管黨、從嚴治黨”修改為“黨要管黨、全面從嚴治黨”，將監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”作為貫徹懲前毖后、治病救人原則的創(chuàng)新舉措，進一步明晰紀律處分運用規(guī)則，對違反保密紀律、巡視紀律、審查紀律的定性作出規(guī)定，增加黨紀處分和政務(wù)處分銜接規(guī)定，增加留置期間中止黨員權(quán)利的規(guī)定，修改違反政治紀律、工作紀律個別條款，整合完善黨紀處分批準權(quán)限規(guī)定等。

2015年10月，中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》），堅持紀嚴于法、紀在法前，劃出黨組織和黨員不可觸碰的底線，對維護黨的紀律，深入推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭發(fā)揮了重要作用?！稐l例》頒布以來，管黨治黨實踐不斷深化，黨的十八屆六中全會專題研究全面從嚴治黨，黨的十九大報告首次把紀律建設(shè)納入黨的建設(shè)總體布局，新修改的黨章充實完善黨的紀律規(guī)定，這些都對黨紀處分工作提出了新的要求。十九屆中央紀委二次全會提出研究修訂《條例》，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》也將《條例》列入修訂目錄。為全面貫徹落實黨的十九大精神，適應(yīng)新時代加強紀律建設(shè)的需要，有必要對《條例》進行部分修改，完善黨紀處分各項規(guī)定，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，為奪取反腐斗爭壓倒性勝利提供制度保障。

一、對指導(dǎo)思想和工作原則的修改建議

（一）確立習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想在黨紀處分工作中的指導(dǎo)地位

習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想是黨的十九大精神的綱和魂，是實現(xiàn)新時代黨的歷史使命的科學(xué)理論和行動指南。①趙樂際：《以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo) 堅定不移落實黨的十九大全面從嚴治黨戰(zhàn)略部署》，《人民日報》2018年2月13日。新黨章已經(jīng)將習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想確立為黨的指導(dǎo)思想，黨紀處分工作必須用習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，堅持正確的政治方向，把堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)要求貫徹到黨紀處分的提出、審理、決定、批準、執(zhí)行、變更、復(fù)議、復(fù)查等全過程和各方面。建議對《條例》第2條作出修改，把習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀寫在一起，確立其在黨紀處分工作中的指導(dǎo)地位。

（二）將“黨要管黨、從嚴治黨”修改為“黨要管黨、全面從嚴治黨”

《條例》第4條在黨紀處分工作原則中規(guī)定了黨要管黨、從嚴治黨。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視管黨治黨工作，審時度勢提出全面從嚴治黨，并將其納入“四個全面”戰(zhàn)略布局。黨的十九大報告將堅持全面從嚴治黨寫入新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略，并對堅定不移全面從嚴治黨作出新部署。新黨章也將“堅持黨要管黨、從嚴治黨”修改為“堅持黨要管黨、全面從嚴治黨”。“從嚴治黨”到“全面從嚴治黨”，不只是字面上的變化，更是認識上的提升，“全面”體現(xiàn)了“從嚴”的廣度和深度，對紀檢機關(guān)轉(zhuǎn)變執(zhí)紀理念提出了新的要求。

（三）將監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”作為貫徹懲前毖后、治病救人原則的創(chuàng)新舉措

《條例》第4條在黨紀處分工作原則中規(guī)定了懲前毖后、治病救人?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》 （以下簡稱《監(jiān)督條例》）和 《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則》）先后將監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”寫入黨內(nèi)法規(guī)，作為黨內(nèi)監(jiān)督和紀檢機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀的指導(dǎo)原則。黨的十九大把運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”寫入黨章，要求讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)，黨紀處分、組織調(diào)整成為管黨治黨的重要手段。監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”中，第一種形態(tài)主要是批評教育類措施，不涉及黨紀處分；第二種形態(tài)包括黨紀輕度處分和組織調(diào)整；第三種形態(tài)包括黨紀重度處分和重大職務(wù)調(diào)整；第四種形態(tài)特指嚴重違紀涉嫌違法犯罪的情形，包括黨紀處分和刑事責(zé)任追究?！稐l例》對黨員的紀律處分規(guī)定有警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍五種，其中，警告、嚴重警告屬于第二種形態(tài)，撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍屬于第三種形態(tài)。第四種形態(tài)中，無論是紀檢監(jiān)察機關(guān)立案審查后移送司法機關(guān)還是司法機關(guān)判處刑罰后移送紀檢監(jiān)察機關(guān)作出開除黨籍處分，都涉及黨紀處分的運用。因為《監(jiān)督條例》要求，在紀律審查中發(fā)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，應(yīng)當先作出黨紀處分決定，再移送行政機關(guān)、司法機關(guān)處理。第一種形態(tài)雖未包含黨紀處分，但也涉及黨紀處分的轉(zhuǎn)化運用，例如，《條例》第18條規(guī)定，黨員違紀應(yīng)當給予警告或者嚴重警告處分，但具有從輕減輕情形的，可以免予黨紀處分，給予批評教育或者組織處理。所以，黨紀處分實際跨越第一、第二、第三、第四種形態(tài)，是監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的重要實現(xiàn)方式，建議將深化運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”作為懲前毖后、治病救人的創(chuàng)新舉措寫入《條例》，用于指導(dǎo)黨紀處分工作。

二、對紀律處分運用規(guī)則的修改建議

（一）單獨規(guī)定從輕、減輕、從重、加重處分的適用情形

《條例》第16條將從輕和減輕、第19條將從重和加重處分情節(jié)混合規(guī)定，而從輕是在處分幅度以內(nèi)給予較輕的處分，減輕是在處分幅度以外減輕一檔，從重是在處分幅度以內(nèi)給予較重的處分，加重是在處分幅度以外加重一檔。從輕和減輕、從重和加重，一個是幅度以內(nèi)，一個是幅度以外，二者差異較大，適用同一類情形不利于根據(jù)違紀黨員的主客觀情節(jié)更好地區(qū)別對待。例如，《條例》第39條規(guī)定，在初核和立案調(diào)查期間，涉嫌違紀黨員交代組織未掌握的問題屬于主動交代，可以從輕或者減輕處分；涉嫌違紀黨員能夠如實坦白組織已掌握的主要違紀事實的，也是可以從輕處分。上述兩種情形，一種是交代組織未掌握的問題，一種是交代組織已掌握的問題，從中反映出涉嫌違紀黨員的認錯悔錯態(tài)度差別較大，但從寬處理的幅度差別不大。趙樂際同志在十九屆中央紀委二次全會的工作報告中指出，提高精準把握執(zhí)紀標準和運用政策能力，防止出現(xiàn)適用不當、尺度不準、畸輕畸重現(xiàn)象。①趙樂際：《以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo) 堅定不移落實黨的十九大全面從嚴治黨戰(zhàn)略部署》，《人民日報》2018年2月13日。按照精準執(zhí)紀要求，紀律處分運用規(guī)則應(yīng)盡可能清晰明確，單獨規(guī)定從輕、減輕、從重、加重處分的適用情形，有利于紀檢機關(guān)精準量紀，釋放寬嚴相濟的鮮明政策導(dǎo)向，督促行為人主動接受組織審查，如實向組織說明情況。在單獨規(guī)定從輕、減輕、從重、加重處分的適用情形時，應(yīng)注意與《條例》分則已有規(guī)定相區(qū)分，例如，《條例》第48條、50條、54條、55條、56條、58條規(guī)定了可以免予處分或者不予處分；第57條已將對抗組織審查規(guī)定為一種獨立的違紀行為。另外，《條例》規(guī)定只有開除黨籍處分一個檔次的違紀行為，不適用減輕處分的規(guī)定。

（二）單獨規(guī)定從輕、減輕、從重、加重處分的“可以”類情節(jié)和“應(yīng)當”類情節(jié)

在將從輕、減輕、從重、加重處分適用情形單獨規(guī)定的同時，還應(yīng)注意“可以”類情節(jié)與“應(yīng)當”類情節(jié)的區(qū)分。“可以”類情節(jié)體現(xiàn)出紀律的靈活性，紀檢機關(guān)有一定的自由裁量權(quán)，行為人也有爭取寬大的余地。“應(yīng)當”類情節(jié)體現(xiàn)出紀律的剛性約束，紀檢機關(guān)無自由裁量空間，行為人可以準確預(yù)見行為的不利后果。為更好地教育、挽救犯錯誤的黨員，既體現(xiàn)從嚴要求，又體現(xiàn)寬大政策，同時規(guī)范紀檢機關(guān)的自由裁量權(quán)，建議對“可以”類情節(jié)和“應(yīng)當”類情節(jié)分開列舉。2017年，中央紀委通過制定《規(guī)則》，從監(jiān)督執(zhí)紀程序上扎緊織密了制度的籠子，在黨紀處分運用中也有必要明晰各種情節(jié)的適用標準，從制度上減少隨意操作空間，在實體上強化執(zhí)紀權(quán)的規(guī)范行使。

（三）明確監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的轉(zhuǎn)化條件

監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”是一項指導(dǎo)原則，為便于操作執(zhí)行，2016年底，中央紀委辦公廳印發(fā)《紀檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”統(tǒng)計指標體系（試行）》，設(shè)置了5類56項統(tǒng)計指標。②張磊：《實踐“四種形態(tài)”有了“晴雨表”》，《中國紀檢監(jiān)察報》2016年12月28日。每一種形態(tài)包括不同的處理措施，每一項處理措施有不同的制度依據(jù)、適用對象和條件，但“四種形態(tài)”之間的正向和逆向轉(zhuǎn)化比較難以把握。具體到黨紀處分工作中，違紀不等于給予黨紀處分，嚴重違紀涉嫌違法犯罪不等于移送司法，這里涉及黨紀處分的介入起點和輻射終點問題。例如，在違紀程度上，如果是輕微違紀，第一種形態(tài)最重的是誡勉（包括誡勉談話和書面誡勉），可以直接依據(jù)《監(jiān)督條例》第21條或者《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡稱《問責(zé)條例》）第7條進行，誡勉無需立案，但有六個月的影響期；如果是嚴重違紀，第二種形態(tài)最輕的是黨內(nèi)警告，需要履行立案審查程序和移送審理把關(guān)，且有一年的影響期，但對于應(yīng)當給予警告或者嚴重警告處分，具有從輕減輕處分情節(jié)的，可以免予黨紀處分。根據(jù)2015年中組部《關(guān)于組織人事部門對領(lǐng)導(dǎo)干部進行提醒、函詢和誡勉的實施細則》的規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部雖構(gòu)成違紀但根據(jù)有關(guān)規(guī)定免予黨紀政紀處分，應(yīng)當對其進行誡勉。這樣，本應(yīng)適用第二種形態(tài)的，符合特定條件可以向第一種形態(tài)轉(zhuǎn)化。對于嚴重違紀涉嫌違法犯罪案件，第三種形態(tài)最重的是開除黨籍，同時采取降職等“斷崖式”處理，可以不移送司法；第四種形態(tài)則是開除黨籍后移送司法機關(guān)處理，依法追究刑事責(zé)任。以上就涉及第一種形態(tài)和第二種形態(tài)、第三種形態(tài)和第四種形態(tài)的相互轉(zhuǎn)化問題，尤其是第三種形態(tài)和第四種形態(tài)的轉(zhuǎn)化，還涉及《條例》與《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）、《監(jiān)察法》與《中華人民共和國刑事訴訟法》的銜接問題，建議《條例》對監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的轉(zhuǎn)化條件予以明確。

（四）對容錯糾錯的適用情形作出規(guī)定

習(xí)近平總書記指出，要把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來。①《習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話》，《人民日報》2016年5月10日?！蛾P(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》（以下簡稱《準則》）要求，建立容錯糾錯機制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤。黨的十九大報告提出，建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。為最大限度調(diào)動廣大黨員干部干事創(chuàng)業(yè)特別是攻堅克難的積極性，一些地方相繼出臺了落實容錯糾錯機制的實施辦法，例如，2016年陜西省委出臺《陜西省黨政干部容錯糾錯辦法（試行）》，2017年江蘇省委出臺《關(guān)于建立容錯糾錯機制激勵干部改革創(chuàng)新?lián)斪鳛榈膶嵤┮庖姡ㄔ囆校贰?018年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟?，要求結(jié)合動機態(tài)度、客觀條件、程序方法、性質(zhì)程度、后果影響以及挽回損失等情況，對干部的失誤錯誤進行綜合分析。為防止容錯糾錯條件太過抽象和寬松，影響執(zhí)紀標準的統(tǒng)一性和嚴肅性，建議《條例》對黨紀處分工作中容錯糾錯的適用情形作出規(guī)定，具體可從三個層面入手：一是一般的容錯糾錯情節(jié)可納入從輕、減輕處分的適用情形；二是特別重大的容錯糾錯情節(jié)，可以利用《條例》第17條的特殊減輕條款，在規(guī)定的處分幅度以外減輕處分；三是因容錯糾錯予以免責(zé)，免予黨紀處分的，參照 《條例》第18條單獨規(guī)定嚴格的審核評估程序，并以適當方式公開，防止以容錯之名逃避黨紀責(zé)任追究。

三、完善違紀行為性質(zhì)認定規(guī)定

（一）對違反組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律向違反政治紀律轉(zhuǎn)化的條件作出規(guī)定

《條例》分則分六章依次規(guī)定了對違反政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律行為的處分，對違紀行為性質(zhì)應(yīng)按照六大紀律作出認定。黨的十八大以來，紀檢機關(guān)把維護黨的政治紀律和政治規(guī)矩放在首位，不斷提高政治站位和政治覺悟，從政治高度把握違紀行為性質(zhì)，一些看似違反組織紀律、工作紀律的行為被認定為違反政治紀律和政治規(guī)矩。例如，遼寧省委原書記王珉對遼寧省有關(guān)選舉發(fā)生拉票賄選問題負有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任，履行全面從嚴治黨主體責(zé)任不力，按照嚴重違反政治紀律和政治規(guī)矩性質(zhì)進行認定處理；同時，對遼寧省委原常委、政法委書記蘇宏章和遼寧省人大常委會原副主任王陽存在的拉票賄選行為，雖然具有違反組織紀律的性質(zhì)和特征，但考慮到2人通過大肆搞拉票賄選等非組織活動當選，對2人的違紀行為應(yīng)按嚴重違反政治紀律和政治規(guī)矩性質(zhì)進行認定處理。①羅東川：《強化政治意識，在執(zhí)紀審理中切實踐行“四種形態(tài)”》，《中國紀檢監(jiān)察報》2016年9月7日?！稖蕜t》要求，不得混淆干部所犯錯誤性質(zhì)或夸大錯誤程度對干部作出不適當?shù)奶幚?。認定違紀行為性質(zhì)，既要嚴明政治紀律和政治規(guī)矩，又要防止隨意拔高和夸大錯誤性質(zhì)。為便于實踐中對名義上違反組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律，實質(zhì)上屬于違反政治紀律的行為作出準確認定，建議在《條例》總則中對違反組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律向違反政治紀律轉(zhuǎn)化的條件作出規(guī)定。

（二）對違反保密紀律行為的定性作出規(guī)定

《準則》將不準泄露黨和國家秘密作為嚴明黨的政治紀律的一項重要內(nèi)容。栗戰(zhàn)書同志在2017年中央保密委員會全體會議上指出，黨的保密紀律是黨的政治紀律的重要內(nèi)容，違反保密紀律就是破壞政治紀律和政治規(guī)矩。②劉景松：《河南：制定下發(fā)〈關(guān)于進一步加強黨的保密紀律監(jiān)督的暫行規(guī)定〉》，《保密工作》，2017年第11期。例如，青海日報社原黨組書記、社長張偉非法持有黨的工作秘密文件，被認定為違反政治紀律。③《青海日報社原黨組書記、社長張偉被開除黨籍和公職》，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站，2018年6月4日?！稐l例》在違反組織紀律一章中規(guī)定了故意將批評、檢舉、控告材料泄露給他人的黨紀處分，在違反工作紀律一章中規(guī)定了泄露黨組織關(guān)于干部選拔任用、紀律審查等尚未公開事項或者其他應(yīng)當保密內(nèi)容和泄露考試試題的黨紀處分。為規(guī)范對違反保密紀律行為的定性，一種做法是整合《條例》現(xiàn)有違反保密紀律處分規(guī)定，在違反政治紀律一章中對違反保密紀律行為作出集中規(guī)定；另一種做法是保留現(xiàn)有分散規(guī)定，參照對違反組織紀律、工作紀律向違反政治紀律轉(zhuǎn)化的條件作出相應(yīng)的認定。

（三）對違反巡視紀律行為的定性作出規(guī)定

巡視紀律就是政治紀律。④中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《貫徹落實被巡視黨組織配合巡視規(guī)定，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展》，《中國紀檢監(jiān)察報》2017年8月30日?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例》對巡視工作人員違反巡視紀律和被巡視地區(qū)（單位）及其工作人員不配合巡視的行為分別作了規(guī)定。巡視工作人員違反巡視紀律的，不能簡單認定為違反工作紀律，要按違反政治紀律進行處理。例如，中央巡視組原副部級巡視專員張化為長期利用巡視權(quán)違規(guī)干預(yù)插手被巡視單位相關(guān)工作，被認定為嚴重違反政治紀律和政治規(guī)矩。⑤《中央巡視組原副部級巡視專員張化為嚴重違紀被開除黨籍》，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站，2017年8月2日。被巡視黨組織不支持不配合甚至干擾、阻撓巡視工作，也應(yīng)按違反政治紀律進行處理。在執(zhí)紀審理實踐中，對干擾巡視工作的一些典型行為，已認定為對抗組織審查性質(zhì)。⑥鐘紀晟：《如何認定處理“對抗組織審查行為”》，《中國紀檢監(jiān)察》，2016年第12期。例如，甘肅省原省委常委、副省長虞海燕和國家能源局原黨組成員、副局長王曉林違規(guī)打探巡視信息，均被認定為嚴重違反政治紀律和政治規(guī)矩。⑦《甘肅省原省委常委、副省長虞海燕嚴重違紀被開除黨籍和公職》，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站，2017年6月4日?！秶夷茉淳衷h組成員、副局長王曉林嚴重違紀違法被開除黨籍和公職》，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站，2018年4月26日。中國環(huán)境科學(xué)研究院原黨委副書記、院長孟偉要求下屬報告巡視談話內(nèi)容，被認定為違反政治紀律和政治規(guī)矩。⑧《中國環(huán)境科學(xué)研究院原黨委副書記、院長孟偉嚴重違紀被開除黨籍和公職》，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站，2018年4月4日。中國出口信用保險公司黨委辦公室主任胡正明，干擾中央巡視組對公司專項巡視工作開展，被認定構(gòu)成違反中央巡視工作紀律和黨的政治紀律錯誤。⑨《中國出口信用保險公司黨委辦公室主任胡正明被給予黨內(nèi)嚴重警告處分》，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站，2016年7月4日。十九屆中央首輪巡視全面展開之際，有同志撰文指出，費盡心機干擾巡視，就是跟組織對抗，罪加一等。⑩趙兵：《干擾巡視就是對抗組織》，《人民日報》2018年3月27日。《條例》第57條規(guī)定了對抗組織審查行為的黨紀處分，一些干擾巡視的典型行為可以認定為對抗組織審查，但對于其他不支持、不配合巡視工作以及巡視工作人員違反巡視紀律的行為，《條例》目前尚無專門條款，一種做法是適用《條例》第125條違反工作紀律的兜底條款，再參照對違反工作紀律向違反政治紀律轉(zhuǎn)化的條件作出認定；另一種做法是在違反政治紀律一章中對違反巡視紀律的行為作出集中規(guī)定。

（五）對違反審查紀律行為的定性作出規(guī)定

審查紀律就是政治紀律。①《審查紀律就是政治紀律》，《中國紀檢監(jiān)察報》2015年6月23日。紀檢干部在作風(fēng)和紀律上偏出一寸，紀檢事業(yè)就會離黨中央的要求偏出一丈。②王岐山：《關(guān)于〈中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）〉的說明》，《人民日報》2017年1月21日。《規(guī)則》在正面嚴格規(guī)范監(jiān)督執(zhí)紀程序的同時，也開列負面清單，要求對紀檢干部越權(quán)接觸聯(lián)系地區(qū)和單位黨委（黨組）負責(zé)人、私存線索、跑風(fēng)漏氣、違反審查安全、干預(yù)審查、以案謀私、以違規(guī)違法方式收集證據(jù)、侵占私分涉案款物、接受宴請和財物等違紀行為追究黨紀責(zé)任。《條例》在違反工作紀律一章中對泄露紀律審查秘密、私自留存紀律審查資料、違規(guī)干預(yù)執(zhí)紀活動規(guī)定了黨紀處分；在違反廉潔紀律一章中對接受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的宴請規(guī)定了黨紀處分。按照打鐵必須自身硬的要求，執(zhí)紀違紀必須從嚴懲處，建議《條例》對《規(guī)則》列明的違反審查紀律的行為給予黨紀處分作出規(guī)定。由于違反審查紀律行為涉及范圍較廣，可以采取分散規(guī)定的方式，再參照對違反廉潔紀律、工作紀律向違反政治紀律轉(zhuǎn)化的條件作出認定，但對紀檢干部越權(quán)接觸聯(lián)系地區(qū)和單位黨委（黨組）負責(zé)人的行為，建議直接在違反政治紀律一章中予以明確。

四、對違法犯罪黨員紀律處分的修改建議

（一）增加黨紀處分和政務(wù)處分銜接規(guī)定

《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)對違法的公職人員可以依照法定程序作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務(wù)處分決定。由于政務(wù)處分取代行政處分，且監(jiān)察委員會同紀檢機關(guān)合署辦公，同時履行監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)和監(jiān)督調(diào)查處置職責(zé)，建議將《條例》第30條修改為，“黨員涉嫌違法犯罪，屬于監(jiān)察對象且由同一紀檢機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)管轄的，應(yīng)同時啟動紀律審查和監(jiān)察調(diào)查，作出黨紀處分和政務(wù)處分決定后，移送有關(guān)國家機關(guān)依法處理；屬于監(jiān)察對象但由不同紀檢機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)管轄的，應(yīng)當作出黨紀處分決定后，移送監(jiān)察機關(guān)作出政務(wù)處分決定，再移送有關(guān)國家機關(guān)依法處理；不屬于監(jiān)察對象的，應(yīng)當先作出黨紀處分決定，向有關(guān)機關(guān)或者組織提出其他紀律處分建議，再移送有關(guān)國家機關(guān)依法處理”。由于監(jiān)察機關(guān)依法收集的證據(jù)材料在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用，具有法律效力，監(jiān)察機關(guān)作出政務(wù)處分決定后，移送相關(guān)黨組織追究黨紀責(zé)任的，黨組織無需再行核實，可以直接作為證據(jù)使用。所以，建議刪除《條例》第34條第2款中的“行政處分”，在第34條增加一款作為第二款規(guī)定，“黨員依法受到監(jiān)察機關(guān)作出的政務(wù)處分的，黨組織應(yīng)該根據(jù)政務(wù)處分決定認定的事實、性質(zhì)和情節(jié)，依照本條例規(guī)定給予黨紀處分或者組織處理”。

（二）增加留置期間中止黨員權(quán)利的規(guī)定

《條例》第31條對因涉嫌犯罪被司法機關(guān)依法逮捕的黨員，要求黨組織作出中止黨員權(quán)利的決定。國家監(jiān)察體制改革后，人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會，由監(jiān)察委員會統(tǒng)一負責(zé)調(diào)查公職人員職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為。這樣，黨員涉嫌職務(wù)犯罪，改革之前，由檢察機關(guān)反貪、反瀆部門等啟動刑事偵查程序，依法采取逮捕等刑事強制措施，偵查結(jié)束后移送公訴部門提起公訴；改革之后，由監(jiān)察委員會啟動監(jiān)察調(diào)查程序，對符合特定條件的被調(diào)查人采取留置措施，調(diào)查結(jié)束后移送人民檢察院提起公訴。正如有學(xué)者指出，當適用于“職務(wù)犯罪”案件時，留置的作用與逮捕羈押雷同。①劉艷紅：《程序自然法作為規(guī)則自洽的必要條件—〈監(jiān)察法〉留置權(quán)運作的法治化路徑》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》，2018年第3期。從黨紀面前一律平等的要求來看，黨員涉嫌職務(wù)犯罪，無論是被留置還是被逮捕，只要行為性質(zhì)嚴重，均應(yīng)中止其黨員權(quán)利，而且留置期間，被留置人與外界失去聯(lián)系，實際上也無法正常行使表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等黨員權(quán)利。為適應(yīng)國家監(jiān)察體制改革帶來的職務(wù)犯罪追訴程序的變化，建議參照黨員被依法逮捕后中止黨員權(quán)利的規(guī)定，將《條例》第31條修改為，“黨員被依法留置、逮捕的，黨組織應(yīng)當按照管理權(quán)限中止其表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等黨員權(quán)利。根據(jù)監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)處理結(jié)果，可以恢復(fù)其黨員權(quán)利的，應(yīng)當及時予以恢復(fù)”。

五、對違反政治紀律行為處分的修改建議

（一）完善維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定

《準則》將堅決維護黨中央權(quán)威專門作為一個部分，要求堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、嚴格執(zhí)行重大問題請示報告制度等。黨的十九大報告指出，保證全黨服從中央，堅持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是黨的政治建設(shè)的首要任務(wù)。十九屆中央政治局通過了《中共中央政治局關(guān)于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》，既為全黨作出表率，又對全黨提出要求。為全面落實黨的十九大關(guān)于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項要求，增強各級黨組織維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治責(zé)任，建議對《條例》作兩點修改：一是將第46條第1款第2項修改為“妄議中央大政方針，破壞黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的”；二是在違反政治紀律一章中增加對維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不力的行為給予黨紀處分的規(guī)定。

（二）增加對歪曲中華人民共和國歷史和丑化、詆毀英雄模范的黨紀處分

《準則》要求，對歪曲、丑化、否定黨的歷史、中華人民共和國歷史、人民軍隊歷史的言行，對歪曲、丑化、否定黨的領(lǐng)袖和英雄模范的言行，必須旗幟鮮明反對和抵制。2017年，中宣部、中組部、中央網(wǎng)信辦印發(fā)《關(guān)于規(guī)范黨員干部網(wǎng)絡(luò)行為的意見》，要求黨員干部不準參與歪曲黨史、國史、軍史，抹黑革命先烈和英雄模范的網(wǎng)絡(luò)傳播行為。2017年《中華人民共和國民法總則》規(guī)定，侵害英雄烈士的名譽、榮譽，損害社會公共利益的，要承擔民事責(zé)任。2018年《中華人民共和國英雄烈士保護法》加強對英雄烈士名譽榮譽的法律保護，禁止歪曲、丑化、褻瀆、否定英雄烈士事跡和精神。為落實《準則》和相關(guān)國家法律法規(guī)的要求，建議增加對歪曲中華人民共和國歷史和丑化、詆毀英雄模范行為的黨紀處分，將《條例》第46條第1款第3項修改為，“丑化黨和國家形象，或者詆毀、誣蔑黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人，或者歪曲黨史、中華人民共和國歷史、軍史，或者丑化、詆毀英雄模范的”。

（三）將“五個基本”修改為“三個基本”

《條例》第48條規(guī)定了對反對黨的基本理論、基本路線、基本綱領(lǐng)、基本經(jīng)驗、基本要求行為的黨紀處分；第113條規(guī)定了對黨組織負責(zé)人不負責(zé)任或者疏于管理，導(dǎo)致本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)和本單位發(fā)生公開反對黨的基本理論、基本路線、基本綱領(lǐng)、基本經(jīng)驗、基本要求行為的黨紀處分。黨的十九大報告提出了中國特色社會主義基本方略，把“五個基本”簡化整合為基本理論、基本路線、基本方略“三個基本”，并正式寫入新修改的黨章。為貫徹落實黨的十九大精神和新黨章要求，建議對《條例》第48條和第113條進行相應(yīng)修改，將“五個基本”修改為“三個基本”。

六、對違反工作紀律行為處分的修改建議

（一）增加對履行監(jiān)督責(zé)任不力給予黨紀處分的規(guī)定

《問責(zé)條例》規(guī)定的問責(zé)對象包括各級黨委（黨組）、黨的工作部門及其領(lǐng)導(dǎo)成員、各級紀委（紀檢組）及其領(lǐng)導(dǎo)成員。問責(zé)情形也包括全面從嚴治黨監(jiān)督責(zé)任落實不到位，該發(fā)現(xiàn)的問題沒有發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)問題不報告不處置、不整改不問責(zé)等。十九屆中央紀委二次全會要求，加大集中整治和督查督辦力度，對失職失責(zé)的黨委和紀委“雙問責(zé)”。從執(zhí)紀實踐來看，2015年河南省委對新鄉(xiāng)市委原書記李慶貴落實黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和新鄉(xiāng)市紀委落實監(jiān)督責(zé)任不到位問題進行問責(zé)，被中央紀委轉(zhuǎn)發(fā)全國紀檢監(jiān)察機關(guān)，傳遞出對主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任都要問責(zé)的強烈信號。2017年，中央紀委駐國家民族事務(wù)委員會紀檢組原組長曲淑輝因履行全面從嚴治黨監(jiān)督責(zé)任不力被問責(zé)?！稐l例》第114條只規(guī)定了追究履行全面從嚴治黨主體責(zé)任不力的黨紀處分，為與《問責(zé)條例》銜接一致，建議增加對紀委（紀檢組）履行全面從嚴治黨監(jiān)督責(zé)任不力給予黨紀處分的規(guī)定。

（二）完善違規(guī)干預(yù)和插手司法活動、執(zhí)紀執(zhí)法活動的規(guī)定

《條例》第119條第1款對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)干預(yù)和插手司法活動、執(zhí)紀執(zhí)法活動規(guī)定了黨紀處分。《監(jiān)督條例》要求，建立健全黨的領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)重大事項記錄制度，發(fā)現(xiàn)利用職務(wù)便利違規(guī)干預(yù)執(zhí)紀執(zhí)法、司法活動等問題，應(yīng)當及時向上級黨組織報告?！兑?guī)則》提出，紀檢干部打聽案情、過問案件、說情干預(yù)的，受請托人應(yīng)當向?qū)彶榻M組長、執(zhí)紀審查部門主要負責(zé)人報告并登記備案。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》，要求司法人員對領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件的處理情況如實記錄，司法人員不記錄或者不如實記錄的，予以警告、通報批評；有兩次以上不記錄或者不如實記錄情形的，給予紀律處分。2015年，中央政法委印發(fā)《司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》，要求辦案人員對司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的情況全面如實記錄，辦案人員不記錄或者不如實記錄的，予以警告、通報批評；兩次以上不記錄或者不如實記錄的，給予紀律處分。為與《監(jiān)督條例》《規(guī)則》等黨內(nèi)法規(guī)相銜接，建議對《條例》作兩點修改：一是按照執(zhí)紀必先守紀、執(zhí)法必先守法的要求，對于紀檢干部、司法機關(guān)內(nèi)部人員違規(guī)干預(yù)執(zhí)紀執(zhí)法、司法活動，應(yīng)規(guī)定黨紀處分，不應(yīng)將違紀主體限定為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部；二是對于發(fā)現(xiàn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)干預(yù)執(zhí)紀執(zhí)法、司法活動等問題，受請托人、辦案人員不報告、不登記、不記錄，情節(jié)嚴重的，應(yīng)規(guī)定黨紀處分。

七、整合完善黨紀處分批準權(quán)限規(guī)定

關(guān)于黨紀處分批準權(quán)限，1983年中央紀委制定了《關(guān)于處分違犯黨紀的黨員批準權(quán)限的具體規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），1987年中央紀委印發(fā)《關(guān)于修改〈關(guān)于處分違犯黨紀的黨員批準權(quán)限的具體規(guī)定〉的通知》（以下簡稱《通知》）?！兑?guī)則》堅持紀檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，監(jiān)督執(zhí)紀以上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主的原則，要求紀檢機關(guān)給予黨紀處分，應(yīng)當向同級黨委（黨組）請示匯報并向上級紀委報告。對給予同級黨委委員、候補委員，同級紀委委員紀律處分的，在同級黨委審議前，下級紀委應(yīng)當同上級紀委溝通，形成處理意見。新黨章從三個方面對黨紀處分批準權(quán)限進行修改完善：一是調(diào)整對中央委員、候補中央委員給以警告、嚴重警告處分的批準程序，要求由中央紀委常委會審議后報黨中央批準。而《規(guī)定》要求報中央或中央紀委批準，凡經(jīng)中央紀委批準的，要報中央備案。這一調(diào)整體現(xiàn)了黨中央加強對黨紀處分工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。二是完善對中央和地方各級黨委委員、候補委員給以黨紀重處分的批準程序，將“在特殊情況下”修改為“在全體會議閉會期間”，使追認程序的適用條件更加明確和常態(tài)化，有利于及時對嚴重違紀的黨委委員、候補委員作出處理。在對地方黨委委員、候補委員給以黨紀重處分的審批程序中，將“必須經(jīng)過上級黨委批準”細化為“必須經(jīng)過上級紀委常委會審議，由上級紀委報它的同級黨委批準”，這是紀檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化的體現(xiàn)。三是賦予黨組有處分黨員的權(quán)限，而按照《規(guī)定》要求，黨組無權(quán)決定和批準對黨員的黨紀處分，機關(guān)黨委（支部）在作出決定時，應(yīng)征求黨組的意見。

目前，派駐紀檢組沒有黨紀處分權(quán)，履行黨紀處分程序需協(xié)調(diào)駐在部門機關(guān)紀委、機關(guān)黨委上報同級黨的機關(guān)紀工委、機關(guān)工委審批，程序較為繁瑣，且派駐紀檢組與同級黨的機關(guān)紀工委均為上級紀委派出機構(gòu)，體制也較為不順。有的同志建議探索賦予派駐紀檢組黨紀處分批準權(quán)。①董芳：《關(guān)于修訂〈關(guān)于處分違犯黨紀的黨員批準權(quán)限的具體規(guī)定〉有關(guān)問題探討》，《中國監(jiān)察》，2012年第15期。國家監(jiān)察體制改革后，派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一名稱，稱為“派駐紀檢監(jiān)察組”。根據(jù)中央紀委網(wǎng)站的權(quán)威解答，派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)可按照干部管理權(quán)限，對公職人員作出政務(wù)處分決定。②《派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)如何作出政務(wù)處分決定？》，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站，2018年1月17日。派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)既然可以決定啟動紀律審查和監(jiān)察調(diào)查，并有權(quán)作出政務(wù)處分決定，建議賦予其相應(yīng)的黨紀處分權(quán)限。

綜上，考慮到黨紀處分批準權(quán)限的實際變化和新黨章的要求，建議整合《規(guī)定》和《通知》的相關(guān)內(nèi)容，將黨紀處分批準權(quán)限問題納入《條例》總則一并進行規(guī)定。

八、關(guān)于《條例》的修改方式

新黨章專門新增一條規(guī)定黨的紀律主要包括政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律，以黨內(nèi)根本大法的形式確認了《條例》分則的安排，說明《條例》總體上是符合時代發(fā)展要求的，只需作出部分修改。為保持《條例》的連續(xù)性、相對穩(wěn)定性和權(quán)威性，對于可以通過其他黨內(nèi)法規(guī)或者由中央紀委制定解釋予以明確的問題，原則上不作修改。對于《條例》的修改方式，建議參考2017年中共中央修改《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》的做法，以《中共中央關(guān)于修改〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉的決定》的方式進行，同時將修改后的《條例》全文予以公布，在《條例》標題下方加括號標注修改的具體時間。