推進(jìn)全民閱讀的政策及實(shí)施途徑研究

陳立新　宋彧

摘 要：全民閱讀作為利國(guó)利民的重大戰(zhàn)略，需要舉國(guó)上下的共同參與，需要國(guó)家政府層面的政策法規(guī)、運(yùn)行機(jī)制、約束機(jī)制等制度基礎(chǔ)，同時(shí)還要建立多元化的全民閱讀政策的執(zhí)行監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，并根據(jù)我國(guó)全面閱讀的特點(diǎn)發(fā)揮非正式制度和組織的作用，推進(jìn)全民閱讀事業(yè)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：全民閱讀 政策制度 實(shí)施途徑

全民閱讀，對(duì)提升國(guó)民閱讀水平和科學(xué)文化素養(yǎng)，增強(qiáng)國(guó)家文化軟實(shí)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)文化強(qiáng)國(guó)建設(shè)等意義重大。我國(guó)的全民閱讀起步晚，主體雜，區(qū)域差異大，整體水平低，活動(dòng)的開(kāi)展迫切需要制度政策的保障和執(zhí)行層面的組織整合。新世紀(jì)以來(lái)，中央和地方政府先后制定了一系列促進(jìn)全民閱讀的政策和文件，其中比較有代表性的有《關(guān)于開(kāi)展全民閱讀活動(dòng)的倡議書(shū)》（2006），《全民閱讀促進(jìn)條例》（征求意見(jiàn)稿）（ 2016）及《全民閱讀“十三五”時(shí)期發(fā)展規(guī)劃》（2016）等[1]。

再好的政策措施也離不開(kāi)切實(shí)的執(zhí)行。主體龐雜，閱讀動(dòng)機(jī)缺失，閱讀材料和載體匱乏，閱讀效果檢測(cè)難等問(wèn)題給全民閱讀政策的執(zhí)行造成巨大的困難和挑戰(zhàn)，需要完善的頂層設(shè)計(jì)和制度保障，并不斷強(qiáng)化優(yōu)化執(zhí)行，推進(jìn)全民閱讀活動(dòng)的順利開(kāi)展和深化。

一、全民閱讀政策相關(guān)的概念

作為全民閱讀的推廣主體，中央及地方政府制定出臺(tái)了一系列的政策制度，它們中有正式制度，非正式制度，還有制度的實(shí)施監(jiān)督機(jī)制。

正式制度，諸如法律、法規(guī)以及相關(guān)規(guī)范，是全民閱讀活動(dòng)的法律依據(jù)。組織制度，是國(guó)家行政部門(mén)及相關(guān)協(xié)會(huì)、機(jī)構(gòu)等為政策的實(shí)施提供組織保障的機(jī)制，對(duì)全民閱讀政策的執(zhí)行及效果起決定性作用，也是正式制度[2]。非正式制度是諸如傳統(tǒng)文化、生活習(xí)慣和宗教信仰等會(huì)對(duì)全民閱讀政策的實(shí)施效果產(chǎn)生影響但非決定性、強(qiáng)制性影響的制度。另外，制度的實(shí)施監(jiān)督機(jī)制是促進(jìn)全民閱讀政策的有效實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)估政策執(zhí)行效果的規(guī)約。

二、全民閱讀政策執(zhí)行過(guò)程中的實(shí)際問(wèn)題

1.全民閱讀政策本身的問(wèn)題

全民閱讀政策是一種制度設(shè)計(jì)，要堅(jiān)持“合法性”原則，要體現(xiàn)全社會(huì)最廣大群體的利益訴求。但在現(xiàn)實(shí)中，一些地方制定的全民閱讀政策不符合本地區(qū)實(shí)際情況，無(wú)法體現(xiàn)地方特色和區(qū)域差異，淪為國(guó)家（上級(jí)）政策的翻版[3]，在執(zhí)行的指標(biāo)上也籠統(tǒng)而模糊，“可執(zhí)行度”低，影響其權(quán)威性和約束力，難以得到廣大民眾的支持和認(rèn)可，削弱了政策的執(zhí)行效果。

2.政策執(zhí)行組織制度方面的問(wèn)題

組織制度是保證政策從文本內(nèi)容到實(shí)際效果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國(guó)全民閱讀政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要是地方的文廣新局，其他政府部門(mén)很少參與，無(wú)法實(shí)現(xiàn)部門(mén)協(xié)同、整合運(yùn)營(yíng)并形成機(jī)制。執(zhí)行工具和手段主要還是經(jīng)濟(jì)手段、行政手段，即依賴(lài)行政管理架構(gòu)來(lái)推行全民閱讀政策，“科層”特征明顯，限制了組織制度作用的發(fā)揮[4]。

3.非正式制度方面的問(wèn)題

非正式制度如群眾的閱讀習(xí)慣、閱讀觀(guān)念等，植根于社會(huì)傳統(tǒng)文化，具有很強(qiáng)的生命力，對(duì)全民閱讀政策的執(zhí)行和效果會(huì)產(chǎn)生較大影響。但由于全民閱讀政策實(shí)施效果的體現(xiàn)耗時(shí)長(zhǎng)、涉及面廣、層級(jí)復(fù)雜，考核目標(biāo)和指標(biāo)參差不齊，準(zhǔn)確評(píng)估難等原因，非正式制度對(duì)全民閱讀的影響在考核中往往被淡化，甚至被忽略。

4.監(jiān)督機(jī)制層面的問(wèn)題

當(dāng)前的全民閱讀政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制存在明顯缺失，一是監(jiān)督主體缺位。紀(jì)律監(jiān)查、審計(jì)部門(mén)等監(jiān)督主體與政策執(zhí)行部門(mén)同屬于黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督主體的作用非常有限。二是全民閱讀政策執(zhí)行過(guò)程中缺乏有效監(jiān)督。由于全面閱讀本身的特殊性，執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督往往是聽(tīng)報(bào)告、看數(shù)據(jù)，效果真假難辨。三是評(píng)估主體過(guò)于單一。地方文化廣電新聞出版局作為評(píng)估主體，既是政策的執(zhí)行者，也是評(píng)估者，必然導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果與實(shí)際情況存在偏差[4]。

三、推進(jìn)全民閱讀的政策及實(shí)施途徑

1.全民閱讀政策的優(yōu)化

（1）優(yōu)化政策制定過(guò)程，從群眾中來(lái)，到群眾中去

及時(shí)對(duì)外公布政策制定的背景信息，公開(kāi)、廣泛征求公眾意見(jiàn)、匯集公眾智慧，考慮公眾閱讀需求變化，分析不同地區(qū)的閱讀差異，讓更多人參與全民閱讀政策的制定過(guò)程，有效提高全民閱讀政策的科學(xué)性、客觀(guān)性、普適性。

（2）優(yōu)化變革組織制度，轉(zhuǎn)變職能，服務(wù)定位

建立不同政策執(zhí)行主體（例如政府、社區(qū)、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人等）的互動(dòng)參與模式，變革傳統(tǒng)的層級(jí)機(jī)制，形成以合作、信任和監(jiān)督為基礎(chǔ)的多元化的政策執(zhí)行及協(xié)調(diào)機(jī)制：一是樹(shù)立“管理即服務(wù)”的指導(dǎo)思想和價(jià)值取向，推動(dòng)全民閱讀向服務(wù)模式轉(zhuǎn)變，二是堅(jiān)持“政事分開(kāi)、管辦分離”，發(fā)揮制度的約束和引領(lǐng)作用，調(diào)低管理職能和權(quán)限，強(qiáng)化服務(wù)功能，還可以將一些執(zhí)行權(quán)委托給社會(huì)組織、第三方機(jī)構(gòu)，建立多元的全民閱讀政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)督制度，公平分配財(cái)物資源，提升政策執(zhí)行效率，壓縮政策執(zhí)行成本。

（3）優(yōu)化非正式制度，規(guī)約閱讀行為

全民閱讀政策的執(zhí)行要重視全民閱讀習(xí)慣、理念等隱性因素的影響，制定一些非正式制度規(guī)約閱讀群體的活動(dòng)，轉(zhuǎn)變其對(duì)正式政策的認(rèn)知和理解并轉(zhuǎn)化為自覺(jué)遵守的行動(dòng)，使制度善意融入政策現(xiàn)實(shí)，有效化解全民閱讀政策執(zhí)行過(guò)程中遇到的非制度性問(wèn)題，提高執(zhí)行部門(mén)的權(quán)威和公信力。

2.全民閱讀實(shí)施途徑的優(yōu)化

（1）國(guó)家層面部署推動(dòng)——政策基礎(chǔ)

歷經(jīng)十余年的部署推動(dòng)，全民閱讀作為國(guó)家戰(zhàn)略逐步確立，中央的政策和配套部署為地方性的全民閱讀法規(guī)、規(guī)章及政策性文件的出臺(tái)提供了政策基礎(chǔ)，便于各地依法合規(guī)、部署安排、綜合協(xié)調(diào)、制定全民閱讀公共服務(wù)基本標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與資源配置、建立書(shū)香社會(huì)指標(biāo)體系、開(kāi)展國(guó)民閱讀調(diào)查、完善全民閱讀監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，對(duì)全民閱讀發(fā)展水平、閱讀服務(wù)滿(mǎn)意度等進(jìn)行科學(xué)評(píng)估等等，扎實(shí)推進(jìn)全民閱讀。

（2）地方政府組織開(kāi)展——組織基礎(chǔ)

① 強(qiáng)化機(jī)制，保障法規(guī)執(zhí)行

地方政府要從國(guó)策的高度認(rèn)識(shí)活動(dòng)的重要性、緊迫性，將全民閱讀納入法制化軌道，規(guī)范政府責(zé)任，保障公民基本閱讀權(quán)利，整合地方各部門(mén)、機(jī)構(gòu)，組織資源，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)部署，逐級(jí)落實(shí)國(guó)家及地方有關(guān)加強(qiáng)全民閱讀法制建設(shè)，執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估，促進(jìn)全民閱讀服務(wù)體系和“書(shū)香社會(huì)”的構(gòu)建，制定出臺(tái)本地區(qū)全民閱讀地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及政策性文件等，鼓勵(lì)和推動(dòng)地方部門(mén)開(kāi)展全民閱讀活動(dòng)，總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)全民閱讀活動(dòng)的開(kāi)展和深化。

②精心部署，深入開(kāi)展讀書(shū)系列活動(dòng)

地方發(fā)展程度不盡相同，政府推進(jìn)全民閱讀的方式方法也可以豐富多樣。借力“書(shū)香中國(guó)”品牌，培育和打造適合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的、廣受大家歡迎的有一定基礎(chǔ)和讀者群體的活動(dòng)品牌；通過(guò)“書(shū)香之家”、“書(shū)香之鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）”等的推薦，發(fā)揮典型榜樣的引領(lǐng)示范作用，多渠道、多方位展現(xiàn)基層群眾的讀書(shū)傳統(tǒng)和讀書(shū)風(fēng)采；結(jié)合傳承和弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、歌頌中國(guó)特色社會(huì)主義和中國(guó)夢(mèng)等開(kāi)展全民閱讀主題活動(dòng)，展開(kāi)豐富多彩的征文、演講競(jìng)賽，推動(dòng)全民閱讀有效高效開(kāi)展；大力推進(jìn)全民閱讀“起進(jìn)”（進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)軍營(yíng)）活動(dòng)，使閱讀活動(dòng)真正深入基層、深入群眾；著力“書(shū)香校園”建設(shè)，護(hù)航青少年閱讀，從小做起，培養(yǎng)閱讀習(xí)慣和興趣；重點(diǎn)突破農(nóng)村人口、外來(lái)務(wù)工人員、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和殘障人士等特殊群體的閱讀需求，大面積提高全民閱讀的比列，不留死角。

③用足用好公益場(chǎng)館，依托文化教育主陣地開(kāi)展全民閱讀活動(dòng)

強(qiáng)化文化館（站）、公共圖書(shū)館、科技館、工人文化宮、青少年宮、婦女兒童活動(dòng)中心等各級(jí)公益性文化單位在全民閱讀工作中歷史作用，利用互聯(lián)網(wǎng)+等現(xiàn)代技術(shù)提供的平臺(tái)升級(jí)優(yōu)化各項(xiàng)常規(guī)服務(wù)功能，傾力打造“15分鐘閱讀圈”，常年開(kāi)展主題讀書(shū)、薦書(shū)、送書(shū)活動(dòng)、開(kāi)展讀書(shū)交流會(huì)、全民閱讀大講堂活動(dòng)，邀請(qǐng)文化名家、社會(huì)名人開(kāi)設(shè)專(zhuān)題講座、開(kāi)闊讀者視野、提升文化自信。

（3）行業(yè)系統(tǒng)積極參與——行業(yè)基礎(chǔ)

出版界、圖書(shū)館界、大眾傳媒界是促進(jìn)全民閱讀的代表性行業(yè)，應(yīng)發(fā)揮行業(yè)特色和優(yōu)勢(shì)，引領(lǐng)示范閱讀。圖書(shū)出版單位應(yīng)注意對(duì)大眾閱讀心理、閱讀方向，閱讀習(xí)慣的調(diào)研和引導(dǎo)，多出精品好書(shū)，為全民閱讀活動(dòng)提供健康豐富的精神食糧，不斷提高閱讀的深度和品位；圖書(shū)發(fā)行單位要充分挖潛降低成本，增加品種，加強(qiáng)宣介，并與書(shū)店、當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)、商業(yè)部門(mén)合作，把最新的優(yōu)秀的、滿(mǎn)足讀者需求的圖書(shū)以低價(jià)或是打折方式送到讀者手中，激發(fā)人們最新的閱讀興趣和關(guān)注；政府部門(mén)要關(guān)心實(shí)體書(shū)店的生存狀況，采取相應(yīng)的政策救濟(jì)，鼓勵(lì)書(shū)店、書(shū)城、個(gè)體書(shū)商發(fā)展讀書(shū)俱樂(lè)部，實(shí)施會(huì)員制，提供專(zhuān)業(yè)化、個(gè)性化的閱讀導(dǎo)引服務(wù)，固化核心閱讀人群，口碑相傳；推進(jìn)數(shù)字化閱讀，建立全民閱讀數(shù)字資源平臺(tái)，提供更便捷、人性化的數(shù)字化閱讀服務(wù)。

（4）社會(huì)力量補(bǔ)充——基層基礎(chǔ)

充分發(fā)揮全國(guó)讀書(shū)節(jié)[5]、中國(guó)民間圖書(shū)館協(xié)會(huì)、論壇、全民閱讀協(xié)會(huì)、全民閱讀促進(jìn)會(huì)等社會(huì)閱讀組織和有識(shí)之士對(duì)全民閱讀的推動(dòng)作用，并使其組織化、規(guī)范化；制定培養(yǎng)方案及管理辦法，鼓勵(lì)和支持公務(wù)員、教師、新聞出版工作者、大學(xué)生等加入閱讀推廣人隊(duì)伍，定期培訓(xùn)，提升閱讀推廣人員隊(duì)伍的整體素質(zhì)和服務(wù)能力；健全全民閱讀工作者隊(duì)伍培訓(xùn)機(jī)制，提高全民閱讀推廣能力，支持開(kāi)展各類(lèi)基層讀書(shū)活動(dòng)。

（5）閱讀場(chǎng)館建設(shè)——物質(zhì)基礎(chǔ)

閱讀場(chǎng)館欄建設(shè)也是各級(jí)地方政府應(yīng)該關(guān)注的閱讀大事件之一，要根據(jù)本區(qū)域內(nèi)人口分布情況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技事業(yè)發(fā)展需要來(lái)確定閱讀場(chǎng)所的數(shù)量、規(guī)模、布局和結(jié)構(gòu)，完善現(xiàn)有各類(lèi)圖書(shū)館、社區(qū)書(shū)屋、農(nóng)家書(shū)屋、閱報(bào)欄等基礎(chǔ)閱讀設(shè)施，同時(shí)利用科技和現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，不斷打造數(shù)字閱讀資源庫(kù)和移動(dòng)閱讀終端，提高全民閱讀人口覆蓋率。

（6）監(jiān)督評(píng)估政策的執(zhí)行——民意基礎(chǔ)

①監(jiān)督主體多元化

強(qiáng)化“人大”的監(jiān)督作用，更好地代表人民群眾的利益，使政府政策的出臺(tái)穩(wěn)立在廣泛公眾意愿基礎(chǔ)之上，政策運(yùn)營(yíng)的過(guò)程置于群眾的監(jiān)督之下；成立專(zhuān)門(mén)的全民閱讀政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)和組織體系，根據(jù)不同類(lèi)型全民閱讀政策的內(nèi)容選擇不同的監(jiān)督主體和方式；成立專(zhuān)門(mén)的、獨(dú)立的監(jiān)督委員會(huì)，由不同專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的學(xué)者和專(zhuān)家組成，對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，確保結(jié)果客觀(guān)公正；發(fā)揮社會(huì)媒介工具多樣化優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)公眾積極參與監(jiān)督，營(yíng)造良好的輿論監(jiān)督機(jī)制，對(duì)文化部門(mén)、執(zhí)行主體形成良好的督促作用。

②以公眾滿(mǎn)意度為基礎(chǔ)構(gòu)建全民閱讀政策執(zhí)行評(píng)估體系

全民閱讀政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在很大程度上取決于社會(huì)公眾文化需求的滿(mǎn)足情況，也即公眾是否滿(mǎn)意。因此，全民閱讀政策執(zhí)行評(píng)估要以人為本，以政策實(shí)施對(duì)象的滿(mǎn)意度作為評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，不斷配套完善政策執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系。

結(jié)語(yǔ)

任何政策的執(zhí)行都需要健全的制度支持和保障，改善制度環(huán)境，加強(qiáng)正式制度建設(shè)，發(fā)揮非正式制度的促進(jìn)作用，優(yōu)化政策執(zhí)行的運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制，確保政策執(zhí)行效果達(dá)到預(yù)期，推動(dòng)全民閱讀事業(yè)的健康有序發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介

陳立新（1968-），男，上海人，副教授。主要研究方向：應(yīng)用英語(yǔ)、高等教育學(xué)、教學(xué)理論與設(shè)計(jì)?，F(xiàn)為無(wú)錫科技職業(yè)學(xué)院外語(yǔ)與基礎(chǔ)教育學(xué)院專(zhuān)任教師。

宋 彧（1972-），男，江蘇無(wú)錫人，講師。主要研究方向：商務(wù)英語(yǔ)，國(guó)際貿(mào)易?，F(xiàn)為無(wú)錫科技職業(yè)學(xué)院外語(yǔ)與基礎(chǔ)教育學(xué)院專(zhuān)任教師。