英國金融廣告監(jiān)管經(jīng)驗對我國的啟示

米曉文

摘 要：在互聯(lián)網(wǎng)金融不斷壯大的情況下，金融行業(yè)市場主體借助互聯(lián)網(wǎng)夸大收益、誤導(dǎo)消費者的行為頻頻出現(xiàn)，嚴重侵害金融消費者合法權(quán)益。雖然我國近年來加大了對違法違規(guī)金融廣告的治理力度，但目前對金融廣告的監(jiān)管還是顯得相對不足。本文在分析英國金融廣告的監(jiān)管制度基礎(chǔ)上，提出完善我國金融廣告監(jiān)管的政策建議。

關(guān)鍵詞：英國；金融廣告；監(jiān)管經(jīng)驗；啟示

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.05.08

中圖分類號：F831.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2018）05-0062-07

一、我國金融廣告監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）我國金融廣告監(jiān)管基本情況

隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展，金融廣告也隨之得到發(fā)展。但違法違規(guī)的金融廣告頻出，不但損害了金融消費者的權(quán)益，而且嚴重影響社會穩(wěn)定。2015年，中國人民銀行等10部門聯(lián)合制定了《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，對互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理、客戶資金第三方存管制度、信息披露、風險提示和合格投資者制度、消費者權(quán)益保護網(wǎng)絡(luò)與信息安全、反洗錢和防范金融犯罪、互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)自律以及監(jiān)管協(xié)調(diào)與數(shù)據(jù)統(tǒng)計監(jiān)測等方面提出了具體要求。2016年，國家工商總局等17 部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展互聯(lián)網(wǎng)金融廣告及以投資理財名義從事金融活動風險專項整治工作實施方案》，并召開部際聯(lián)席會議，將新興媒體涉嫌非法集資廣告排查整治作為工作重點，收到積極成效。2017年，中國人民銀行下發(fā)了《關(guān)于開展金融廣告治理工作的通知》，重點加強對涉及互聯(lián)網(wǎng)金融的廣告開展監(jiān)測及管理，嚴厲打擊金融產(chǎn)品違法違規(guī)廣告行為。

（二）我國金融廣告監(jiān)管存在的不足

1.金融領(lǐng)域虛假廣告呈多發(fā)態(tài)勢?；ヂ?lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展帶動了金融廣告的大幅增加，各種P2P網(wǎng)貸平臺、理財平臺大量出現(xiàn)，在缺少有效監(jiān)管情況下，互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)無序競爭，企業(yè)為獲得客戶進行虛假宣傳或過度承諾，成為虛假廣告重災(zāi)區(qū)。主要問題仍集中在夸大收益率、明示或者暗示保本、未進行風險提示等方面（見表1）。

2.金融廣告法律規(guī)定未系統(tǒng)化。目前，我國尚未形成規(guī)范的金融產(chǎn)品廣告法律體系，金融廣告法律規(guī)定散見于行業(yè)法規(guī)中，僅從行業(yè)監(jiān)管的角度，原則性規(guī)定金融機構(gòu)在其營銷活動中不得對其產(chǎn)品或服務(wù)進行虛假陳述和欺詐（見表2）。

3.對金融廣告的監(jiān)管職責不明。因我國目前法律對金融產(chǎn)品廣告的規(guī)制散見于行業(yè)法規(guī)中，而各行業(yè)的監(jiān)管主體不同，導(dǎo)致對金融產(chǎn)品廣告行為的主體、內(nèi)容及發(fā)布等監(jiān)管機構(gòu)眾多，包括工商局、各金融監(jiān)管部門、廣播電視局、工業(yè)與信息化部等多個部門?，F(xiàn)有法規(guī)中未明確監(jiān)管金融產(chǎn)品廣告行為的分工與合作，存在監(jiān)管部門間的職能重疊和監(jiān)管空白現(xiàn)象。

二、英國金融廣告監(jiān)管的主要做法

（一）明確金融產(chǎn)品廣告宣傳相關(guān)規(guī)定

1.對普通金融產(chǎn)品廣告規(guī)定。英國金融行為監(jiān)管局（FCA）對存款、投資、房屋貸款、保險和消費信貸4類金融產(chǎn)品廣告宣傳做出3個方面規(guī)定：一是中性（fair），金融產(chǎn)品服務(wù)不能出于吸引顧客的目的，采取過分夸大效果的宣傳方式，如使用誤導(dǎo)性的標題，對不同的金融產(chǎn)品服務(wù)進行不公平比較等。二是清晰（clear），廣告應(yīng)對金融產(chǎn)品服務(wù)做出清楚的說明，讓消費者在充分了解產(chǎn)品服務(wù)的基礎(chǔ)上做出購買決定。三是不誤導(dǎo)（not misleading），金融公司應(yīng)確保廣告不過多強調(diào)收益而沒有突出風險，使用的金融產(chǎn)品收益與風險數(shù)據(jù)不應(yīng)是挑選出的表現(xiàn)相對好的歷史數(shù)據(jù)，而應(yīng)是全面數(shù)據(jù)，以避免讓消費者產(chǎn)生過于樂觀的預(yù)期。

2.專門出臺關(guān)于社交媒體和特定金融產(chǎn)品廣告的監(jiān)管規(guī)定。2015年3月，F(xiàn)CA出臺了關(guān)于社交媒體金融廣告規(guī)范的文件，定義的社交媒體包括但不限于：博客、微博、社交網(wǎng)絡(luò)、論壇和圖片音視頻分享平臺等；規(guī)定社交媒體金融廣告同樣遵守公平、清晰、不誤導(dǎo)的原則。此外，F(xiàn)CA還對個人儲蓄賬戶、投資專家、基金表現(xiàn)和圖片廣告等特殊的金融產(chǎn)品廣告出臺專門的文件進行解釋。

（二）確定FCA的行政權(quán)力和對違規(guī)廣告的處罰程序

1.FCA的行政處罰措施。當認定一個金融產(chǎn)品廣告不符合規(guī)定時，F(xiàn)CA擁有法定權(quán)力將其撤銷或先行通知公司禁止使用。在行使處罰權(quán)時，F(xiàn)CA主要考量該廣告是否造成了客戶的損失，包括直接和間接兩個方面，直接損失如顧客支付貸款的實際利率比廣告中宣傳的要高；間接損失如顧客購買了一份保險，廣告宣稱保險中含有防盜險，但顧客在遭受盜竊后發(fā)現(xiàn)這份保險不含防盜險。

2.FCA決定是否取締某廣告的流程。一是確認哪些廣告具有誤導(dǎo)性，從中選出情形最嚴重的。二是對于同一個廣告，不同的FCA職員分別研究，再決定如何進一步行動。三是若認為有必要進一步處罰，由FCA職員組成的委員會決定是否先給金融公司進行警告。四是先行要求金融公司移除廣告，并告知取締該廣告的原因；允許金融公司提出該廣告未誤導(dǎo)消費者的證據(jù)，并決定是否需要修改、收回或者執(zhí)行先前決定。若金融公司對FCA的行政決定不認可，可向上級部門申請行政復(fù)議。五是若行政處罰決定最終被執(zhí)行，F(xiàn)CA將在官方網(wǎng)站上公布該決定，內(nèi)容包括：該廣告的展示和FCA做出行政處罰決定的原因。

3.FCA與ASA（廣告標準管理局）的職能劃分。2014年12月，F(xiàn)CA與ASA簽訂職能劃分備忘錄，強化投訴處理、信息共享等方面的協(xié)調(diào)（見表4）。

（三）明確信息披露規(guī)則

FCA會在官網(wǎng)上掛出教育消費者的內(nèi)容，指導(dǎo)消費者如何分辨誤導(dǎo)性廣告和在發(fā)現(xiàn)誤導(dǎo)性廣告時如何舉報。消費者可以通過考慮是否需要支付費用、利息率是多少、宣傳中的利率或回報率是否現(xiàn)實可信等八個方面，確定金融廣告是否具有誤導(dǎo)性（見表5）。FCA要求金融廣告和推銷應(yīng)當明確地闡明金融產(chǎn)品或服務(wù)到底是什么，它是怎么運作的，金融消費者如何獲益。同時，應(yīng)當明確闡明金融產(chǎn)品的成本有哪些，這些產(chǎn)品或服務(wù)的風險大小。并向消費者提出，日常生活中多種金融產(chǎn)品的廣告，包括銀行存款、投資、保險、房屋貸款、養(yǎng)老金、消費者信貸等，都有可能出現(xiàn)誤導(dǎo)消費者的傾向，希望消費者在發(fā)現(xiàn)存在誤導(dǎo)性情況時及時向FCA舉報。

（四）建立暢通的消費維權(quán)渠道

在英國，如果金融消費者認為金融廣告存在誤導(dǎo)、不公平，金融消費者有權(quán)向FCA進行投訴。FCA經(jīng)過核實認定金融廣告存在誤導(dǎo)金融消費者或不公平的情形時，有權(quán)要求金融機構(gòu)修正或撤銷該廣告，向被誤導(dǎo)的金融消費者道歉并對造成的損失予以賠償，還可對金融機構(gòu)予以警告或罰款等處罰。此外，如果金融消費者認為金融產(chǎn)品廣告存在內(nèi)容不得體、違反社會責任等情形，還可以直接向英國廣告標準化管理局投訴。FCA對因誤導(dǎo)性廣告而購買產(chǎn)品或接受服務(wù)并遭受損失的金融消費者提供救助途徑，要求相關(guān)金融機構(gòu)采取適當?shù)某绦蛱幚斫鹑谙M者的投訴，并在一定期限內(nèi)反饋處理情況。

三、啟示與建議

第五次全國金融工作會議將“防控金融風險”列為三大任務(wù)之一；黨的十九大將“防范化解重大風險”作為三個攻堅戰(zhàn)之首；中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，重點是防控金融風險。因此，加強對金融廣告監(jiān)管是防控金融風險重要舉措，是守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險底線的重要保證。

（一）完善金融產(chǎn)品宣傳的法律法規(guī)構(gòu)架

一是用好現(xiàn)行法律武器。我國現(xiàn)行的《廣告法》《反不正當競爭法》《消費者權(quán)益保護法》對于打擊虛假宣傳、欺騙誤導(dǎo)和保護消費者知情權(quán)都有明確規(guī)定，金融廣告監(jiān)管要用好法律武器，把已有的法律規(guī)定落到實處。二是引入金融廣告預(yù)審查制度。借鑒醫(yī)療、藥品等特殊行業(yè)規(guī)定，在金融產(chǎn)品廣告領(lǐng)域引入預(yù)審查制度，要求金融機構(gòu)在發(fā)布金融廣告時必須先經(jīng)由內(nèi)部合規(guī)人員對廣告的內(nèi)容和形式等進行事前確認，并制作審查記錄，之后交由行政機關(guān)進行最終審查，從源頭上遏制金融廣告違法行為的產(chǎn)生。三是對金融產(chǎn)品進行專門立法。針對我國分業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀，建議制定對金融產(chǎn)品廣告監(jiān)管的行政法規(guī)，確保立法的法律地位，以有效協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門的利益。在法律條文內(nèi)容上，應(yīng)明確金融產(chǎn)品廣告的定義、內(nèi)容、禁止性行為及違反金融廣告的法律責任等。同時，還應(yīng)當對金融術(shù)語的使用、相關(guān)從業(yè)人員的責任等進行規(guī)定。

（二）構(gòu)建金融產(chǎn)品廣告全方位的分工合作監(jiān)管體制

金融廣告監(jiān)管涉及工商、司法、央行、金融監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會等諸多部門，為避免出現(xiàn)“多頭監(jiān)管”和“監(jiān)管空白”現(xiàn)象，需明確監(jiān)管部門職責，解決好分工合作問題，實現(xiàn)對金融違法違規(guī)廣告預(yù)防、監(jiān)測、甄別、移送、處置的有機銜接，保證監(jiān)管力量全面覆蓋金融廣告治理的各環(huán)節(jié)。各部門都應(yīng)按照“有風險沒有及時發(fā)現(xiàn)就是失職、發(fā)現(xiàn)風險沒有及時提示和處置就是瀆職”的理念，強化跨部門、跨區(qū)域協(xié)作，形成監(jiān)管合力。建議明確各部門的分工與溝通協(xié)調(diào)監(jiān)管機制，如工商局、廣播電視局、工業(yè)與信息化部等部門在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)金融產(chǎn)品廣告的違法行為應(yīng)當及時向金融監(jiān)管部門通報，由金融監(jiān)管部門對違法行為進行處罰。同時，建立投訴舉報制度，發(fā)揮社會公眾對金融產(chǎn)品廣告的監(jiān)督作用。

（三）建立金融產(chǎn)品廣告有效的信息披露和監(jiān)測制度

一是金融機構(gòu)要定期對其產(chǎn)品或服務(wù)的特征、收益、風險以及其自身的經(jīng)營情況進行信息披露，以使金融消費者能夠及時、準確的了解金融機構(gòu)及其產(chǎn)品的相關(guān)情況。二是監(jiān)管機構(gòu)要對金融機構(gòu)的披露信息情況進行監(jiān)督和調(diào)查，以確保金融機構(gòu)披露信息的準確性、及時性及金融消費者的接受和掌握程度。三是各監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)屬地原則對發(fā)布在本轄區(qū)的報刊、廣播、電視、海報等傳統(tǒng)媒體和戶外的金融廣告進行監(jiān)測。同時建立主動收集輿情工作機制，制定應(yīng)急預(yù)案，切實防范輿論風險。

（四）創(chuàng)新金融產(chǎn)品廣告監(jiān)管方式

一是發(fā)揮信用監(jiān)管作用。借當前社會信用體系建設(shè)的東風，利用企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、人民銀行金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫等平臺，將查實的金融違法違規(guī)廣告的企業(yè)及相關(guān)責任人的負面信息納入進來，壓縮違法違規(guī)金融廣告的生存空間，促進金融廣告責任主體規(guī)范金融廣告行為。二是建立“負面清單”制度。金融行業(yè)主管部門有必要會同相關(guān)部門，就制定金融廣告發(fā)布的市場準入清單、禁止發(fā)布的負面清單和依法設(shè)立金融廣告發(fā)布事前審查制度等問題進行磋商，抓緊出臺有關(guān)辦法。三是建立“黑名單”制度。某金融企業(yè)違法違規(guī)發(fā)布廣告被處罰后即刻納入“黑名單”，拒絕對該企業(yè)新發(fā)布的廣告進行備案審查，并將該信息反饋給電信管理部門，建議屏蔽該企業(yè)發(fā)布的所有廣告，提高金融企業(yè)的違法違規(guī)成本。

參考文獻：

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[2]李庶民.金融廣告治理是防控金融風險重要舉措[N].金融時報，2018-01-23.