社區(qū)治理與非營利組織聯(lián)動發(fā)展的路徑選擇

宮麗

【摘 要】社區(qū)治理與非營利組織聯(lián)動發(fā)展具有進(jìn)一步推動社區(qū)自治建設(shè)的社會意義。通過研究上海市塘橋社區(qū)與上海綠洲公益在聯(lián)動發(fā)展中的問題，提出了強(qiáng)化社區(qū)委員會與非營利組織的治理主體身份，協(xié)同發(fā)展共同管理社區(qū)事務(wù)，優(yōu)化社區(qū)資源分配的解決對策，以期達(dá)到推動社區(qū)自治進(jìn)程的研究目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)治理；非營利組織；聯(lián)動發(fā)展；食物銀行

一、社區(qū)治理機(jī)制完善對非營利組織可持續(xù)發(fā)展的積極作用

1.社區(qū)治理機(jī)制的完善有利于解決非營利組織資格準(zhǔn)入中“高門檻”問題。

近些年，國內(nèi)非營利組織普遍存在因其自身規(guī)范性不足而產(chǎn)生的資格準(zhǔn)入問題，其中最突出的是“雙重管理體制”，即多數(shù)NPO不能在民政局順利登記，而多以工商登記、掛靠機(jī)構(gòu)和草根民間組織（指不注冊的團(tuán)體）等諸多形式存在與社會中。這一做法直接導(dǎo)致NPO向兩個極端發(fā)展，一部分擁有合法身份的NPO從政府組織獲得大量資源，在對政府產(chǎn)生強(qiáng)烈依賴的基礎(chǔ)上，變成政府的執(zhí)行工具，是其社會意義上的“派出機(jī)構(gòu)”，從而喪失了非營利組織的獨(dú)立身份與地位；另外一部分的NPO以“非法”身份存在于社會中，缺少政府的支持，難以得到公眾的信任，步履維艱。社區(qū)治理機(jī)制下，把越來越多的權(quán)力下放給社區(qū)，將非營利組織資質(zhì)審核交由社區(qū)居民來共同決定，通過“用腳投票”，社區(qū)將提供公共服務(wù)質(zhì)量差、效率低、覆蓋范圍小的NPO進(jìn)行淘汰，將有限的社區(qū)資源投入到更具競爭力的NPO。同時針對政府在處理與NPO的關(guān)系時的“越位”、“缺位”現(xiàn)象，即對NPO具體事宜的處理多加干涉，影響NPO 的正常運(yùn)營與獨(dú)立身份；另一方面對NPO的監(jiān)管不嚴(yán)，出現(xiàn)NPO利用自身非盈利特性及優(yōu)先權(quán)利進(jìn)行謀利，擾亂正常市場秩序。讓社區(qū)參與到非營利組織的發(fā)展中來，進(jìn)一步理順了政府與NPO是監(jiān)督與被監(jiān)督的合作伙伴關(guān)系，從而兩者間的邊界得到了進(jìn)一步明晰：NPO主要著力于市場與政府失靈，依托于社區(qū)，提供高效高質(zhì)的公共服務(wù)。

2.社區(qū)治理機(jī)制的完善有利于建立健全非營利組織內(nèi)部機(jī)制

NPO發(fā)展的另一阻礙來源于組織內(nèi)部機(jī)制的不健全，內(nèi)部機(jī)制可細(xì)分為人力資源管理機(jī)制、融資機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、激勵機(jī)制等較多方面。

（1）NPO的人力資源管理對象主要分為兩大類。一是組織內(nèi)部工作人員；二是組織外部的志愿者。NPO內(nèi)部工作人員普遍出現(xiàn)人才建設(shè)滯后的現(xiàn)象，專業(yè)性不高，學(xué)歷水平偏低，人才流失現(xiàn)象嚴(yán)重。從受教育和專業(yè)性水平來看，我國NPO內(nèi)部工作人員仍有很大的上升空間。另一方面，組織外部的志愿者呈現(xiàn)“年輕態(tài)”和“老齡化”，即主要參與NPO志愿活動的45%為低于22歲的學(xué)生、31%為60歲以上退休老年人口。社區(qū)治理機(jī)制完善從為志愿者和工作人員提供制度保障、物質(zhì)保障、精神保障三方面保障NPO人力資源機(jī)制的建立健全。在NPO內(nèi)部機(jī)制完善過程中，NPO根據(jù)社區(qū)的具體情況，因地制宜制定合適合理的內(nèi)部人力機(jī)制，而社區(qū)起敦促監(jiān)督的作用。以社區(qū)資源作為后盾，使得員工擁有穩(wěn)定的收入源，同時增加其業(yè)績水平和福利，留住了人才就能更好地增強(qiáng)NPO的競爭力，從而促進(jìn)社區(qū)多元化發(fā)展。社區(qū)的地域性屬性，使得NPO工作人員和志愿者能在居住范圍內(nèi)獲得居民的高度認(rèn)可，滿足其自我實現(xiàn)的精神需求。

（2）融資機(jī)制是管理機(jī)制中另一重點內(nèi)容。資金來源困境和資金使用半透明化是困擾絕大部分NPO的難題。由清華大學(xué)NGO研究中心發(fā)表的《中國NGO研究--以個案為中心》顯示，41.1%的NGO面臨的主要問題是資金問題，幾乎90%以上的中國NGO年支出規(guī)模50萬以下，只有2%的NGO支出規(guī)模達(dá)百萬及以上。出現(xiàn)這種現(xiàn)狀的主要原因歸納有三：1.融資渠道單一，過于依賴政府。2.收費(fèi)服務(wù)過少，自創(chuàng)收入過低。3.接受捐贈比例少。另一方面，由于組織內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的不完善，出現(xiàn)資金使用行政費(fèi)用高，資金使用明細(xì)簡略，資金使用途徑不明確等現(xiàn)象，加之以社會曝光后公關(guān)能力差，回應(yīng)態(tài)度消極等原因，致使社會公信力不斷降低，進(jìn)一步縮小資金來源。社區(qū)治理機(jī)制下NPO可借助社區(qū)的平臺創(chuàng)新籌資方式，開展公益項目融資、公益性專項項目融資、義賣等方式為組織注入資金；另一方面，社區(qū)可聯(lián)結(jié)政府為NPO提供最基本的技術(shù)設(shè)備、促成政府和NPO的公共服務(wù)外包，使NPO組織能夠運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息共享技術(shù)更加高效的提供公共服務(wù)；

3.社區(qū)治理機(jī)制的完善有利于發(fā)揮非營利組織品牌效應(yīng)

目前，NPO在國內(nèi)發(fā)展的一大困境便是居民認(rèn)識不夠，包括對NPO的定義，NPO的職能，NPO的主要貢獻(xiàn)等方面。而完善社區(qū)機(jī)制，更好的發(fā)揮NPO在社區(qū)建設(shè)中的意義，可以進(jìn)一步提高社區(qū)成員對NPO的認(rèn)識，積極參與NPO組織的活動主動參與社區(qū)治理，加強(qiáng)對NPO組織的信任，從而自愿投入更多的人力物力，保障NPO的可持續(xù)發(fā)展。有作為的非營利組織能形成良好的品牌效應(yīng)，推動自身的發(fā)展。

二、非營利組織的模式變革對社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新的促進(jìn)作用

1.非營利組織的發(fā)展有利于整合社區(qū)閑散、閑置資源

發(fā)達(dá)國家非營利組織數(shù)據(jù)顯示，其已成為一支重要的社會和經(jīng)濟(jì)力量，在1990年，非營利組織組織的就業(yè)人數(shù)已達(dá)到1190萬，約占總就業(yè)崗位的5%。另一方面，社區(qū)家庭存在大量退休人員，失業(yè)人口，待業(yè)人員，2017年數(shù)據(jù)顯示，我國城市非勞動人口占總?cè)丝诘?4.4%，其中69歲以上人口占16.7%。由此可見，發(fā)展非營利組織不僅可以解決大量社區(qū)成員的就業(yè)問題，實現(xiàn)其人生價值，而且有利于轉(zhuǎn)變政府的社會福利職能，授人以魚不如授人以漁。

2.非營利組織的發(fā)展有利于完善社區(qū)公共服務(wù)職能

隨著政治經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，社區(qū)居委會提供的基礎(chǔ)公共服務(wù)已不能滿足居民日益增加的多樣需求。主要體現(xiàn)在以下三方面：一，社區(qū)居委會功能混亂。類似于“有事找警察”的說法，社區(qū)承擔(dān)了社區(qū)中警察的角色，社區(qū)居民有事只能找居委會，因而造成了該管的不該管的居委會都得管的局面。二，社區(qū)居委會提供公共服務(wù)的效率低下。社區(qū)由于功能混亂造成的工作超過了其自身的工作限度，造成資源的浪費(fèi)以及效率的低下。三，居委會角色的沖突。居委會在社區(qū)中承擔(dān)著處理自治性事物的工作，同時作為與政府關(guān)系密切的社區(qū)組織，居委會又同時得承擔(dān)行政性事務(wù)的處理，從而不能不能把全部精力用于提供公共服務(wù)。

非營利組織得到快速發(fā)展的原因，主要由于政府失靈與市場失靈。非營利組織的出現(xiàn)有利于協(xié)調(diào)兩者的沖突，將市場與政府處理不了處理不好的社會問題以一種低成本高效率的方式加以解決。首先，非營利組織成員具有利他性的精神，使命感要求他們高效高質(zhì)地完成對組織工作；其次，非營利組織不同于政府企業(yè)龐大的科層體制，信息傳遞速度以及信息的使用率，從而在保證效率的基礎(chǔ)上降低了組織的成本；最后非營利組織由于其自身多樣性、民間性、自治性等特點，能夠在短時間內(nèi)根據(jù)社區(qū)不同需求而提供精確的社區(qū)服務(wù)，進(jìn)一步提高社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量，速度與品質(zhì)。

3.非營利組織的發(fā)展有利于培育社區(qū)精神文化，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力

社區(qū)目前普遍存在發(fā)展不均衡的現(xiàn)象。由于貧富差距所引起的“富人”和“窮人”住宅格局的差異，尤其以城市社區(qū)為主?！案蝗恕庇捎谧陨碡敻毁Y本、知識、政治意識等各方面都要優(yōu)于“窮人”，從而導(dǎo)致了“富人區(qū)”由于社區(qū)意識較高，社區(qū)提供的基礎(chǔ)設(shè)施較完善，社區(qū)自治程度越來越高，相反“窮人區(qū)”由于社區(qū)意識較薄弱，治理中出現(xiàn)的問題會越來越多，從而陷進(jìn)惡性循環(huán)。非營利組織在發(fā)展之初的宗旨便是提供社會公共服務(wù)，保障社會公共利益。非營利組織的宗旨要求其對組織內(nèi)部：組織成員具有高尚，利他的道德品質(zhì)，有實現(xiàn)社會共同利益的精神追求，以完善組織成員的人格價值追求為目標(biāo)，力求創(chuàng)造一種服務(wù)自我，服務(wù)他人，服務(wù)社會的組織文化。對外則體現(xiàn)滿足社區(qū)居民多樣化需求，為其提供社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和多樣化公共服務(wù)，鼓勵其積極主動參與社會服務(wù)的提供隊伍里來，提高社區(qū)整體的精神風(fēng)貌和文化氛圍。

4.非營利組織的發(fā)展社區(qū)自治水平的提高，構(gòu)建和諧社區(qū)

在目前的實際管理中，社區(qū)居民委員會承擔(dān)著主要的社區(qū)治理任務(wù)，其他的社區(qū)組織因為資源短缺，結(jié)構(gòu)簡略，功能單一等原因成為社區(qū)居民委員會的附屬機(jī)構(gòu)，或者僅做表面功夫，無實際功能，缺少成為獨(dú)立治理主體的資質(zhì)。這種主體單一的情況，對社區(qū)治理造成了很多負(fù)面影響。社區(qū)發(fā)展的最終目的是實現(xiàn)社區(qū)自治，而社區(qū)自治離不開社區(qū)居民的主動參與，離不開社區(qū)主體提供的多樣化的服務(wù)與管理。發(fā)展非營利組織，一方面是培育社區(qū)居民的參與和奉獻(xiàn)意識，通過非營利組織的各種活動，以志愿服務(wù)、捐贈、參與組織等多種形式主動加入到社區(qū)治理中來。參與意識的提高促進(jìn)其有意識的廣泛參與社區(qū)事務(wù)的運(yùn)作，包括社區(qū)民主決策，社區(qū)民主監(jiān)督等。另一方面非營利組織作為社區(qū)參與的一大重要主體，為社區(qū)居民參與社區(qū)管理與服務(wù)提供了有效的組織條件。

三、關(guān)于社區(qū)治理與非營利組織的聯(lián)動發(fā)展的路徑選擇實證研究

（一）塘橋社區(qū)與食物銀行的聯(lián)動發(fā)展現(xiàn)狀

調(diào)查結(jié)果顯示：社區(qū)志愿精神以及食物銀行的社會公信力不足。通過選取食物銀行附近30戶商家和100戶居民，我們發(fā)現(xiàn)大家對食物銀行的認(rèn)知基本為“沒聽說過”或者是“聽說過，不知道是干什么的”而對食物銀行進(jìn)行捐贈的比例不足1%，一方面體現(xiàn)了食物銀行的宣傳機(jī)制存在問題之外，大家對于NPO的關(guān)心程度不高。另一方面，我們調(diào)查了食物銀行的志愿者群體，發(fā)現(xiàn)以社區(qū)老年人和學(xué)校學(xué)生居多，占比高達(dá)92%。綠洲公益的主要資金來源于社區(qū)支持的53%，參加公益類比賽獲得資金獎勵，以及非固定捐贈成員的捐款。資金來源渠道的匱乏以及不穩(wěn)定，是非營利組織運(yùn)營中的一個重要難題。同時由資金匱乏所引發(fā)的人才匱乏，在綠洲公益中全職工作人員為6個員工，最高學(xué)歷本科。其中包括已經(jīng)退休的居委會大媽，其主要負(fù)責(zé)日常的活動執(zhí)行。其余均為實習(xí)生，主要負(fù)責(zé)后臺網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行，文檔管理，以及來訪課接待。通過對實習(xí)生的訪談，我們發(fā)現(xiàn)他們長期任職的意愿不高，具體原因表現(xiàn)為薪資低于城市平均水平，工作的不穩(wěn)定（NGO自身的不穩(wěn)定）還有工作任務(wù)的繁重。我們在食物銀行的附近居民中隨機(jī)抽取了500人發(fā)放問卷，收到的439份有效問卷中顯示，167人回答為“從未聽說過，不懂”，另256人為“聽說過，是公益類型的組織”，只有46人對“NPO”了解，清楚其組織職能，主旨宗旨等，46人中青年學(xué)生有32人。從數(shù)據(jù)分析我們可以清楚地認(rèn)知到國內(nèi)對NPO的了解認(rèn)識不全面，這也就導(dǎo)致了其社會公信力不足的問題，進(jìn)一步引發(fā)了資金，人才匱乏的困境。

（二）塘橋社區(qū)與食物銀行的聯(lián)動發(fā)展中存在的主要問題

1.社區(qū)治理機(jī)制無作為問題：社區(qū)自治水平低，社區(qū)參與度低，社區(qū)服務(wù)種類單一數(shù)量少

塘橋社區(qū)多年以“溫馨塘橋·宜居家園”為目標(biāo)，以“社會管理社會化、社區(qū)建設(shè)民主化、黨的建設(shè)整體化”為工作任務(wù)，全面推動社區(qū)建設(shè)發(fā)展。其中，塘橋社區(qū)建立了塘橋社區(qū)組織服務(wù)中心，引導(dǎo)74家NPO入駐街道，為其提供辦公場所。綠洲公益食物銀行是其中的一家。在實際過程中，社區(qū)的公益、民主建設(shè)等自治活動流于表面，出現(xiàn)了參與人數(shù)少，參與群體高齡化，參與形式單一化等問題。社區(qū)居民對社區(qū)的觀念停留在社區(qū)居委會是政府的辦事員或社區(qū)等同于物業(yè)公司等不正確的理解中，社區(qū)大部分決定是由少部分人拍腦袋決定的，社區(qū)自治程度偏低，社區(qū)參與度積極性也有待提高。同時，社區(qū)中引進(jìn)的大量NPO也為獲得足夠的支持，包括政策，資金等方面，沒有發(fā)揮出實際作用，使NPO變成了社區(qū)的面子工程或是社區(qū)的執(zhí)行工具，拿著一套社區(qū)指定清單進(jìn)行公益活動，進(jìn)一步造成社區(qū)活動的單一化和數(shù)量少的尷尬現(xiàn)象。

2.非營利組織無作為問題：食物銀行內(nèi)外部機(jī)制問題

從2014年開始，綠洲公益入駐塘橋社區(qū)，并在社區(qū)內(nèi)開始探索本土食物銀行的運(yùn)作，目前為止，已初步建立了上海食物銀行網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行中心，募集到捐贈食物和日用品200噸，發(fā)放援助人次6萬多人，社區(qū)中約500人次參與活動。但是實際過程中，出現(xiàn)了內(nèi)部機(jī)制不健全影響自身發(fā)展的問題。在綠洲公益食物銀行官方網(wǎng)站上未詳細(xì)展示其財務(wù)狀況，也沒有審計監(jiān)督情況的存在。具體的資金流向也沒有向公眾展示，年度報告中資金使用情況過于大類化，沒有具體明細(xì)。同時對比壹基金，國外食物銀行的組織架構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，食物銀行的組織架構(gòu)缺乏規(guī)范性，且在實際運(yùn)行中理事會的職能未得到全面發(fā)揮，形同虛設(shè)。機(jī)構(gòu)中的工作人員一半以上為非全職，兼職和實習(xí)居多。志愿者多為社區(qū)退休黨員和學(xué)校學(xué)生，由機(jī)構(gòu)聯(lián)系學(xué)校和班主任，滿足學(xué)生社會實踐經(jīng)驗和公益服務(wù)時長的需求，帶有一定的非自愿性，同時志愿者沒有慈善法中規(guī)定的志愿者補(bǔ)貼。

四、社區(qū)治理與非營利組織聯(lián)動發(fā)展的解決對策及路徑選擇

1.完善社區(qū)治理對非營利組織的外部制度保障

非營利組織內(nèi)外部機(jī)制的不健全是當(dāng)前最主要的發(fā)展困境。社區(qū)發(fā)展以志愿服務(wù)為主的非營利組織，投入適當(dāng)?shù)馁Y源，制定相應(yīng)的外部政策促進(jìn)非營利組織的產(chǎn)生與發(fā)展，鞏固其發(fā)展成果，其實正是在培育和發(fā)展社區(qū)自治基礎(chǔ)，培育居民參與和奉獻(xiàn)精神。社區(qū)自治，意味著社區(qū)居委會或街道辦事處將更多的社區(qū)事務(wù)，社區(qū)權(quán)力，社區(qū)資源重新歸還給社區(qū)，歸還給社區(qū)自治主體，如因社區(qū)事務(wù)處理而產(chǎn)生的非營利組織機(jī)構(gòu)、居民因更高效更民主地行使社區(qū)自治權(quán)利而自主成立的委員會。

2.強(qiáng)化非營利組織的社區(qū)治理主體的地位

非營利組織作為社區(qū)強(qiáng)有力的治理主體，發(fā)揮著促進(jìn)社區(qū)建設(shè)向現(xiàn)代化專業(yè)化方向發(fā)展，通過組織社區(qū)居民參與社區(qū)集體活動，明確社區(qū)問題及需求，利用社區(qū)已有資源，有針對性且高效的提出預(yù)防和解決社區(qū)問題的建議與實際方案，培育和發(fā)展社區(qū)自治民主和奉獻(xiàn)精神，促進(jìn)社區(qū)自治程度的發(fā)展。所以說，作為社區(qū)重要治理主體的之一的非營利組織在社區(qū)自治進(jìn)程中發(fā)揮著不可替代的作用。很顯然，強(qiáng)化非營利組織在社區(qū)治理中的作用將進(jìn)一步加速社區(qū)自治化與現(xiàn)代化的進(jìn)程。

3.加強(qiáng)社區(qū)委員會與非營利組織定期合作與不定期交流

社區(qū)委員會和非營利組織同時作為社區(qū)治理的兩大治理主體，兩者的交流溝通和協(xié)同作用將進(jìn)一步使社區(qū)資源得到更高效的利用，使社區(qū)居民能更加積極主動地參與到社區(qū)建設(shè)的活動中來，使社區(qū)的精神文明和精神風(fēng)貌得到進(jìn)一步的發(fā)揚(yáng)。

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