我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政投融資研究

樂(lè)康

[提要] 基礎(chǔ)設(shè)施在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要作用，是一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。本文以我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資為對(duì)象，從基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政投資方式角度，探究我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施；財(cái)政投資；投融資

中圖分類號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年4月24日

一、文獻(xiàn)綜述

金融創(chuàng)新對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投融資的影響最大，改變了其原有的投融資方式和模式。羅森斯坦強(qiáng)調(diào)，政府必須干預(yù)基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，他認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施這個(gè)具有集聚性特征的領(lǐng)域無(wú)疑是要求計(jì)劃化，但是通常的市場(chǎng)機(jī)制卻不能提供最合適的供給。陳炳泉、柯永建、王守清發(fā)現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施公私合營(yíng)的項(xiàng)目中，私營(yíng)部門充分地肯定了各種激勵(lì)措施的有效性，其中政府投資贊助得分最低，稅收減免措施得分最高。鄒昱曇分析了PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問(wèn)題。

二、基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政投資方式

第一種投資方式是政府籌資建設(shè)，或收取使用費(fèi)，或免費(fèi)提供。例如關(guān)系國(guó)計(jì)民生的南水北調(diào)、三峽工程，維護(hù)國(guó)家安全需要的核電站、宇航事業(yè)，又如市區(qū)交通、上下水道的基礎(chǔ)設(shè)施，都需要國(guó)家的獨(dú)資建設(shè)來(lái)完全。

第二種投資方式是地方主管部門籌資，定期收費(fèi)補(bǔ)償成本。政府鼓勵(lì)引導(dǎo)私人出資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，允許定期收費(fèi)補(bǔ)償成本并適當(dāng)盈利，典型的例子如橋梁和地方性公路等公共設(shè)施。

第三種投資方式是政府與民間資本共同投資。如高速公路、集裝箱碼頭及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等，政府與民間資本混合提供，共同投資，其中政府主要發(fā)揮資金誘導(dǎo)和政策支持的作用。

第四種投資方式為PPP投資模式。PPP模式即政府和社會(huì)資本的合作，是指政府和私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或者是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此形成的一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作順利完成。PPP投資模式適用于學(xué)校、醫(yī)院、道路、市政公用事業(yè)等。與BOT等模式不同，PPP模式的優(yōu)勢(shì)在于政府在項(xiàng)目建設(shè)的初期就為投資者分擔(dān)了一部分風(fēng)險(xiǎn)，從而降低融資的難度，提高融資成功的可能性。

第五種投資方式是政府財(cái)政投融資。這是指政府為實(shí)現(xiàn)一定的產(chǎn)業(yè)政策和財(cái)政政策目標(biāo)，通過(guò)國(guó)家信用方式把各種閑散資金，特別是民間的閑散資金集中起來(lái)，統(tǒng)一由財(cái)政部門掌握管理。根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，在不以盈利為直接目的的前提下，采用間接或直接的貸款方式，支持企業(yè)或事業(yè)單位發(fā)展生產(chǎn)和事業(yè)的一種資金活動(dòng)。財(cái)政投融資作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府配置資源的重要實(shí)現(xiàn)途徑，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有效增長(zhǎng)、調(diào)整以及改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化宏觀調(diào)控能力等方面都具有獨(dú)特的功效。

三、財(cái)政投融資中存在的問(wèn)題

（一）融資范圍狹窄，融資渠道單一。我國(guó)財(cái)政投融資的資金來(lái)源主要依靠財(cái)政的支持，包括各項(xiàng)財(cái)政周轉(zhuǎn)金、行政攤發(fā)的國(guó)家債券或金融債券、預(yù)算執(zhí)行中的間歇資金以及專戶儲(chǔ)存的預(yù)算沉淀資金，既缺乏市場(chǎng)性融資手段，又不能適應(yīng)市場(chǎng)的進(jìn)程，適時(shí)地吸收郵政儲(chǔ)蓄、社會(huì)保險(xiǎn)基金和借助于一些社會(huì)財(cái)力，甚至一些應(yīng)納入財(cái)政投融資范圍的資金也沒(méi)有到位。

（二）管理體系不健全。由于缺乏全國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃，財(cái)政投融資管理比較散亂，不成體系。其主要表現(xiàn)為：財(cái)政投融資的機(jī)構(gòu)名目眾多，缺乏一個(gè)統(tǒng)籌資金、協(xié)調(diào)行動(dòng)的管理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，財(cái)政投融資管理混亂，缺乏法制管理與嚴(yán)格的計(jì)劃。

（三）界限不清，缺乏法律依據(jù)。財(cái)政投融資與商業(yè)銀行投融資界限不清，財(cái)政投融資范圍界定不嚴(yán)，一些本應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)融資的項(xiàng)目卻通過(guò)財(cái)政投融資籌措資金，因而扭曲資金結(jié)構(gòu)，損害金融業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

（四）財(cái)政投資不規(guī)范。目前在許多財(cái)政投融資項(xiàng)目上，有償資金往往作為無(wú)償使用，資金投放前缺乏全面科學(xué)的成本效益分析、可行性分析，致使財(cái)政投融資無(wú)法維持自身“融資—投資—還款”的良性循環(huán)。

（五）企業(yè)主體地位沒(méi)有確立。企業(yè)在投融資領(lǐng)域作為市場(chǎng)主體的地位沒(méi)有確立，其自主權(quán)未能得到很好的落實(shí)。投資的決策權(quán)都在各地區(qū)、各部門的行政機(jī)構(gòu)手中，政府行政部門安排投資計(jì)劃、審批投資項(xiàng)目，對(duì)投資項(xiàng)目單位的管理實(shí)行以投資項(xiàng)目為中心而不是以企業(yè)法人為中心，投資過(guò)程中出現(xiàn)的政企不分的狀況依然存在，導(dǎo)致一些國(guó)有企業(yè)缺乏面向市場(chǎng)、適應(yīng)市場(chǎng)的能力，投資的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和效益觀念較差。

四、改革和完善建議

（一）壯大投融資規(guī)模，拓寬融資渠道。根據(jù)當(dāng)前我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，財(cái)政投融資應(yīng)從以下的渠道籌集資金：一是政府擔(dān)保債券和政府擔(dān)保借款，諸如向各專業(yè)銀行發(fā)行中長(zhǎng)期建設(shè)債券等；二是郵政儲(chǔ)蓄存款和社會(huì)保障基金的剩余金，從發(fā)展趨勢(shì)看，其將成為重要資金來(lái)源；三是預(yù)算撥款，但作為無(wú)償使用的資金，預(yù)算撥款在整個(gè)資金來(lái)源中不能占太大比重；四是增加政策性銀行籌資量。財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)除采用借款等融資方式外，還可發(fā)行債券、股票和其他有價(jià)證券等方式進(jìn)行直接融資；五是各種民間資金，應(yīng)作為資金來(lái)源的重要組成部分；六是預(yù)算外資金“專戶儲(chǔ)存”中間歇資金的一部分，但不包括那些間歇時(shí)間短、周轉(zhuǎn)快的預(yù)算外資金。

（二）進(jìn)一步明確財(cái)政投資的原則、領(lǐng)域和范圍。財(cái)政投資的基本原則是：致力于公共福利的增進(jìn)；不能對(duì)市場(chǎng)的資源配置功能造成障礙和扭曲；不宜干擾和影響民間的投資偏好和選擇；不宜損害財(cái)政資金的公共性質(zhì)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)性投資。為此，應(yīng)進(jìn)一步明確財(cái)政投資領(lǐng)域和范圍，主要包括市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮作用的公共領(lǐng)域。在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)財(cái)政投融資的重點(diǎn)對(duì)象應(yīng)當(dāng)是基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)、區(qū)域發(fā)展、科技進(jìn)步等過(guò)去忽視的范圍和領(lǐng)域。

（三）創(chuàng)新財(cái)政投融資機(jī)制。要按照市場(chǎng)機(jī)制的要求，嘗試和建立多種財(cái)政投資項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式。同時(shí)，建立財(cái)政投融資和市場(chǎng)投融資的協(xié)調(diào)機(jī)制，以及多層次的財(cái)政投融資風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，確立以企業(yè)為主體的投資決策機(jī)制。

（四）加強(qiáng)管理，提高財(cái)政投融資效益。要建立財(cái)政投融資計(jì)劃編制制度，制定財(cái)政投融資資金使用的審批制度、監(jiān)督檢查制度、回收和效益考核制度、預(yù)決算制度、財(cái)政投融資內(nèi)部財(cái)務(wù)核算制度及其配套管理辦法，并切實(shí)按照相關(guān)規(guī)定組織實(shí)施財(cái)政投融資活動(dòng)，保證財(cái)政投融資資金的有效投放和健康運(yùn)行。同時(shí)，要建立高效、合理的財(cái)政投融資管理機(jī)構(gòu)，并實(shí)行現(xiàn)代化管理。還要制定相應(yīng)的財(cái)政投融資法規(guī)、管理?xiàng)l例及實(shí)施辦法等，使財(cái)政投融資活動(dòng)努力做到有法可依、有法必依。

五、民間資本進(jìn)入投融資領(lǐng)域的好處

（一）不僅利用了社會(huì)閑置資金，而且使擁有閑置資金的人得到了高于銀行利率的回報(bào)。同時(shí)活躍了金融市場(chǎng)，促進(jìn)了社會(huì)的生產(chǎn)和流通。

（二）有利于化解和避免由于缺乏對(duì)民間融資的引導(dǎo)而產(chǎn)生的負(fù)面作用，使自發(fā)的民間融資轉(zhuǎn)化為理性的融資行為，增強(qiáng)了信用意識(shí)，發(fā)展了社會(huì)信用，降低民間融資的風(fēng)險(xiǎn)，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

（三）有利于培育公民的金融意識(shí)、投資意識(shí)和資本運(yùn)作意識(shí)，為民間資本開(kāi)辟直接融資和投資渠道。在一定程度上有助于減少當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)的巨額存貸差，分散金融風(fēng)險(xiǎn)和減少金融機(jī)構(gòu)資金供應(yīng)壓力。

（四）有利于合理配置和利用融資市場(chǎng)資源，解決企業(yè)和群眾在生產(chǎn)生活上的資金需求，建立和諧融資市場(chǎng)。同時(shí)對(duì)提高效率、改善服務(wù)、創(chuàng)新產(chǎn)品、金融體制改革具有促進(jìn)作用。

（五）有利于促進(jìn)民間金融規(guī)范操作，減少“地下錢莊”等非法金融組織的高利貸行為，減少糾紛的發(fā)生幾率。并且可以讓政府了解、掌握民間融資的利率、流量、投向等情況，及時(shí)管理和指導(dǎo)，體現(xiàn)政府駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的水平和能力。

（六）有利于凝聚地方民間資本為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)，寬松的融資環(huán)境和合理的融資市場(chǎng)結(jié)構(gòu)也有利于招商引資。也可以引導(dǎo)中國(guó)民營(yíng)資本“走出去”，到境外直接投資，進(jìn)行跨國(guó)經(jīng)營(yíng)。此外有利于在全民創(chuàng)業(yè)中，使資金向能人集中，使借貸人、投資者關(guān)注市場(chǎng)，提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，進(jìn)而形成全民創(chuàng)業(yè)的浪潮。

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