官員政績(jī)?cè)V求對(duì)資源枯竭型城市環(huán)境污染的影響
——基于面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析

段煜

（南京信息工程大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 210044）

一、引言

我國(guó)改革開放30年以來(lái)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)在各方面都飛速增長(zhǎng)，驚人的成績(jī)?cè)谑澜缟隙家俗⒛?，GDP超越日本成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，這是多少人在30年前都難以想象或是從來(lái)不敢想象的事情。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境破環(huán)的問(wèn)題也躍然紙上?！跋任廴?，后治理”的信條仿佛是所有人的默契，所有人都默認(rèn)著想要經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然先破壞環(huán)境這一要求，到2011年，我國(guó)有3億人使用的水資源是受到污染的，不能達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的水系統(tǒng)有1/3。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展以環(huán)境遭到破壞作為代價(jià)在早期人們或許認(rèn)為是無(wú)奈之舉，而今，當(dāng)城市建設(shè)放緩腳步的今天，人們對(duì)環(huán)境保護(hù)的反思也愈發(fā)深刻，人們開始冷靜反思，這是我們賴以生存的地球家園，這樣的環(huán)境現(xiàn)狀真的應(yīng)該是我們回饋給地球母親的禮物嗎？環(huán)境，儼然已經(jīng)成為一個(gè)迫在眉睫的重點(diǎn)問(wèn)題。無(wú)論是在國(guó)際還是國(guó)內(nèi)，都有無(wú)數(shù)學(xué)者專家致力研究，環(huán)境治理也成為近年來(lái)我國(guó)各級(jí)政府的重點(diǎn)投資項(xiàng)目之一。到2015年，我國(guó)環(huán)境污染治理投資總額達(dá)8806.30億元，占當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1.28%。在引發(fā)越來(lái)越多“民怨”的今天，政府自然首先扛起環(huán)境治理的大旗，為了調(diào)動(dòng)政府機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境治理工作的積極性，中央政府也相應(yīng)出臺(tái)了一系列政策方針，旨在構(gòu)建針對(duì)地方官員有效進(jìn)行環(huán)境治理的激勵(lì)約束體系，將環(huán)境治理加入官員政績(jī)審核標(biāo)準(zhǔn)之中，通過(guò)官員自身的政績(jī)?cè)V求，主動(dòng)擔(dān)起環(huán)境污染治理的責(zé)任。

尤其，由于前些年力求經(jīng)濟(jì)績(jī)效而過(guò)度開發(fā)資源的做法，許多城市已逐漸資源枯竭，城市環(huán)境污染嚴(yán)重，對(duì)這些資源枯竭型城市進(jìn)行環(huán)境保護(hù)顯得尤為重要。官員的政績(jī)?cè)V求對(duì)這些城市的環(huán)境污染是否有影響？本文試圖以2004年到2014年中國(guó)資源枯竭型城市的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，研究官員政績(jī)?cè)V求對(duì)資源枯竭型城市環(huán)境污染的影響，以期對(duì)我國(guó)政府在完善官員政績(jī)審核標(biāo)準(zhǔn)方面提出合理有效的建議。

二、文獻(xiàn)綜述與理論假設(shè)

（一）文獻(xiàn)綜述

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于資源枯竭型城市的環(huán)境污染做出了許多研究，其中也不乏對(duì)官員政績(jī)?cè)V求與資源枯竭型城市環(huán)境污染影響的研究，以下是今年來(lái)各學(xué)者的主要研究成果：

1.資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》顯示，我國(guó)資源枯竭型城市的數(shù)量正在逐年增加，這些城市面臨著環(huán)境污染、產(chǎn)業(yè)衰退、失業(yè)人口增加等問(wèn)題，如何能使這些城市可持續(xù)發(fā)展成為重要研究課題。江海春（2006）認(rèn)為資源枯竭型城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。通過(guò)比較中央和地方各級(jí)政府兩個(gè)層面的責(zé)任和義務(wù)，提出幫助資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的三個(gè)機(jī)制，這三個(gè)機(jī)制的核心與關(guān)鍵是政府要出臺(tái)相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型財(cái)政政策扶持機(jī)制。文中通過(guò)研究分析得出，該財(cái)政扶持機(jī)構(gòu)的主要來(lái)源與籌集途徑應(yīng)來(lái)自中央，省級(jí)政府次之，資源枯竭型城市最后，而這筆扶持資金的主要使用者應(yīng)是資源枯竭型城市政府，政府根據(jù)資源枯竭型城市的自身現(xiàn)狀，主要將資金投入到生態(tài)環(huán)境治理當(dāng)中。王樹義、郭少青（2012）通過(guò)對(duì)資源枯竭型城市的產(chǎn)生原因、面臨困境、國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研究分析，從政策扶持和立法保障兩方面對(duì)我國(guó)資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展提出應(yīng)對(duì)措施。兩人在2011年提出環(huán)境問(wèn)題是制約資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一，認(rèn)為無(wú)人為環(huán)境治理負(fù)責(zé)是資源枯竭性城市環(huán)境污染嚴(yán)重是主要原因，因而政府應(yīng)主動(dòng)擔(dān)負(fù)起這個(gè)責(zé)任，有效解決資源枯竭型城市的外部性問(wèn)題。同時(shí)，由于中央政府和地方政府各方面的能力差異，其承擔(dān)的資源枯竭型城市環(huán)境治理責(zé)任大小也應(yīng)該有差異。

2.官員的政績(jī)?cè)V求對(duì)環(huán)境污染的影響。于文超（2015）利用2004-2010年中國(guó)城際面板數(shù)據(jù)，對(duì)官員政績(jī)?cè)V求與地方環(huán)境污染水平之間的影響進(jìn)行了實(shí)證分析。研究得出，兩者之間具有顯著的正向影響，且不分時(shí)間地點(diǎn)始終成立。他在2014年利用2003年到2011年的省際面板數(shù)據(jù)，實(shí)證分析得出，省委書記的任期與年齡對(duì)地方環(huán)境治理有顯著影響，且任期越長(zhǎng)，年齡越小，環(huán)境治理效果越明顯。而省長(zhǎng)在相同情況下對(duì)環(huán)境治理的影響并不明顯，這是由于省長(zhǎng)與省委書記的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制存在差異引起的。冉冉（2013）將四個(gè)城市的調(diào)查結(jié)果以及一定的參考文獻(xiàn)作為基礎(chǔ)進(jìn)行理論分析，探查了中央的政治激勵(lì)與地方環(huán)境治理之間的關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，中央政府還不能清楚明示各項(xiàng)政治激勵(lì)，甚至互相間還有沖突，地方政府為完成上級(jí)各項(xiàng)指標(biāo)，選擇操縱統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)這一方式來(lái)應(yīng)付來(lái)自上級(jí)的壓力，造成公眾難以在相信政府在環(huán)境治理上的作為。因而由上級(jí)向下傳達(dá)的引導(dǎo)指令對(duì)地方政府有一定作用，但很多時(shí)候?yàn)榱俗非蠼?jīng)濟(jì)效益，在完成上級(jí)指標(biāo)的更多存在著其他目的?，F(xiàn)行的將官員個(gè)人考核機(jī)制與環(huán)境治理績(jī)效相結(jié)合的制度，存在許多缺陷，這種“壓力型”政治激勵(lì)模式不能起到有效作用，因而建立健全完善的上級(jí)問(wèn)責(zé)與激勵(lì)制度，配合相應(yīng)的官員個(gè)體考核機(jī)制，并且能真正做到行而有效，仍需更多嘗試與努力。

顯然，資源枯竭型城市的環(huán)境污染治理主要由政府主導(dǎo)，中央政府與地方政府共同協(xié)作將效果到達(dá)最好。將環(huán)境污染水平納入官員政績(jī)考核，中央政府出臺(tái)完善的官員考核機(jī)制，這樣的政績(jī)?cè)V求對(duì)資源枯竭型城市的環(huán)境污染的影響如何使本文的研究重點(diǎn)。

（二）理論假設(shè)

中國(guó)政府對(duì)生態(tài)環(huán)境的重視經(jīng)歷了一個(gè)演化的過(guò)程。體現(xiàn)為早期受GDP為核心以及財(cái)政分權(quán)改革的影響，官員在政績(jī)的驅(qū)動(dòng)下，一方面可以提升資源枯竭型城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、解決當(dāng)?shù)刭Y源型企業(yè)的職工就業(yè)問(wèn)題，但另一方面卻因?qū)で驡DP和財(cái)政分權(quán)而忽視環(huán)境保護(hù)。在胡錦濤執(zhí)政后，科學(xué)發(fā)展觀理念的出現(xiàn)使得官員政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)得到一定程度的改變；而在習(xí)近平執(zhí)政下，同樣關(guān)注城市的生態(tài)文明。

理論上，官員政績(jī)?cè)V求對(duì)資源枯竭型城市環(huán)境治理的復(fù)雜影響還體現(xiàn)在“最后一搏”與“寧?kù)o生活”效應(yīng)的比較。在中國(guó)，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第七章第四十條就黨政領(lǐng)導(dǎo)干部聘任制度做出了明確規(guī)定。第四十條“黨政機(jī)關(guān)部分專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)試行聘任制”中明確規(guī)定：聘任制領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的每一個(gè)聘任期不超過(guò)五年，可以連續(xù)聘任。一般情況下，地方官員都有連續(xù)任職兩屆或晉升到更高行政級(jí)別的愿望。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著任期的延長(zhǎng)，尤其是第二屆任期內(nèi)，政治激勵(lì)相對(duì)弱化，尤其是對(duì)那些晉升概率較小、面臨離職經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的官員而言，選擇“寧?kù)o生活”是其個(gè)人的最優(yōu)化決策（向楊等，2014），這可能不利于資源枯竭型城市的環(huán)境治理；而反對(duì)觀點(diǎn)則指出，官員離任前期也有動(dòng)力擴(kuò)大投資，通過(guò)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境污染治理等來(lái)應(yīng)對(duì)晉升考核，實(shí)現(xiàn)“最后一搏”，進(jìn)而有助于。因此提出假設(shè)1：

H1:隨著官員任職年限的增加，官員的政績(jī)?cè)V求更強(qiáng)烈，將有助于資源枯竭型城市的環(huán)境治理。

在中國(guó)，地方政府的一把手為市長(zhǎng)與市委書記。從任命的情況來(lái)看，雖然市委書記由省委決定并任命；或由市委全體會(huì)議選舉產(chǎn)生，并經(jīng)省委批準(zhǔn)。市長(zhǎng)則由省委決定，經(jīng)市委向市人大推薦，市人大全體會(huì)議選舉產(chǎn)生，兩者行政級(jí)別相同。然而，市委書記是黨內(nèi)職務(wù)，是本市黨委的最高長(zhǎng)官；市長(zhǎng)是市政府的最高長(zhǎng)官。黨委主要負(fù)責(zé)宣傳黨的方針、政策、路線、思想，領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督其它機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作，確保黨的方針、政策、路線、思想的實(shí)施，同時(shí)決策地方的社會(huì)事務(wù)方面的重大事情；市政府主要依法（憲法、法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)）負(fù)責(zé)管理城市事務(wù)。在中國(guó)的現(xiàn)行行政體制下，黨管政府，因此，理論上來(lái)看，市委書記在資源枯竭型城市環(huán)境治理過(guò)程中發(fā)揮的作用要比市長(zhǎng)顯著。

H2：較之于市長(zhǎng)，市委書記的政績(jī)?cè)V求對(duì)資源枯竭型城市的環(huán)境治理影響更為顯著。

三、研究假設(shè)

（一）計(jì)量模型構(gòu)建與變量設(shè)定

建立（1）式的面板數(shù)據(jù)模型，分析官員政績(jī)?cè)V求的影響。

其中，i表示各資源型城市，t代表年份。Y與分別為被解釋變量資源枯竭型城市的環(huán)境污染指標(biāo)及解釋變量官員政績(jī)?cè)V求。對(duì)于環(huán)境污染有不同的測(cè)度方式，于文超等（2014）將單位SO2排放量、單位煙塵排放量、單位廢水排放量、單位工業(yè)廢氣排放量、單位工業(yè)固體廢物排放量五項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行主成分分析，獲得地區(qū)總體環(huán)境污染水平；鄭思齊等（2013）采用了PM10濃度測(cè)度環(huán)境污染程度。本文認(rèn)為，基于中國(guó)數(shù)據(jù)的可得性與簡(jiǎn)潔性原則，選取二氧化硫排放量，這是因?yàn)榫C合的指標(biāo)在主成分分析后，會(huì)使部分信息失真。官員的政績(jī)?cè)V求測(cè)度主要包括：本任累計(jì)GDP實(shí)際平均增長(zhǎng)率與前任平均GDP實(shí)際平均增長(zhǎng)率之差，或者采用環(huán)境污染治理投資量（Yu and He,2013），然而這些指標(biāo)在一定程度彰顯了政績(jī)?cè)V求的結(jié)果，而非訴求的驅(qū)動(dòng)因素。為解決這一難題，我們?cè)诮梃bLi and Zhou（2005）觀點(diǎn)基礎(chǔ)上，以在地方任職市長(zhǎng)或者市委書記的時(shí)間來(lái)測(cè)度關(guān)鍵解釋變量，即官方政績(jī)?cè)V求。從理論邏輯上來(lái)看，當(dāng)一個(gè)官員任期即將期滿或者即將滿65歲而未能得到提升，則其決策的目標(biāo)函數(shù)可能發(fā)生改變，進(jìn)而作用于資源枯竭型環(huán)境污染治理的轉(zhuǎn)型效率。

控制變量的選擇如下：（1）固定資產(chǎn)投資（Fixed）。固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)中，如果節(jié)能減排性投資所占比重大，則在一定程度上有助于減少環(huán)境污染；反之，倘若重化工投資比重較高，會(huì)加劇污染；（2）外商直接投資額/地區(qū)GDP比重(Fdi)，用以控制開放度和市場(chǎng)化的差異對(duì)環(huán)境污染的影響。外商直接投資發(fā)展中國(guó)家對(duì)環(huán)境污染具有一定的影響（Zeng和Eastin，2012），地方官員為招商吸引外資，降低環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，可能在提升GDP同時(shí)，加劇環(huán)境污染；不過(guò)一些外資的引入?yún)s也有可能帶來(lái)先進(jìn)的環(huán)境污染防控技術(shù)；（3）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(Indus)。以第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值所占比重測(cè)度產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，該值越高，表明環(huán)境污染水平得到有效緩解；（4）人均教育支出(Edup)。人均教育支出越高，伴隨人員知識(shí)儲(chǔ)備、文化水平、學(xué)歷層次的上升，對(duì)環(huán)境也愈發(fā)關(guān)注，倒逼區(qū)域加大環(huán)境污染治理。（5）人口密度（Density）。人口密度越大，表明每平方公里的人口數(shù)量越多，給區(qū)域造成的環(huán)境壓力也越大。（6）官員的個(gè)人特征包括官員企業(yè)背景、任期與年齡。有企業(yè)背景的政府官員，是指市委書記或市長(zhǎng)是否有在企業(yè)任黨委書記、廠長(zhǎng)、董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等，一般不考慮副職或中層干部及以下。有企業(yè)背景的政府官員，對(duì)于資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型措施，如產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題可能更有深刻的體會(huì)。

為減少價(jià)格變動(dòng)的影響，對(duì)以上涉及到金額的控制變量均以2004年為基年，做了消除通貨膨脹的處理。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源

考慮到政策作用的滯后性，將研究的起始年份推延至胡錦濤總書記提出科學(xué)發(fā)展觀的第二年，即2004年，相應(yīng)地研究時(shí)間段為2004-2014年。資源枯竭型城市環(huán)境污染的數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》（2005-2015）。2013年國(guó)務(wù)院頒布《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013－2020)》，界定262個(gè)資源型城市，其中資源枯竭型69個(gè)，限于縣級(jí)城市及以下行政級(jí)別數(shù)據(jù)獲取的難度，本文僅考慮地級(jí)城市，共22個(gè)；另為方便比較實(shí)證研究結(jié)果，選擇再生型城市作為參照，再生型城市共16個(gè)，但濮陽(yáng)市數(shù)據(jù)缺失較多，納入?yún)⒄盏挠?5座再生型城市。

市委書記、市長(zhǎng)的任期、年齡等個(gè)人特征數(shù)據(jù)來(lái)自百度網(wǎng)、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)以及地方政府網(wǎng)站。需要強(qiáng)調(diào)的是，地方官員如果任職時(shí)間在上半年某一月份開始任職的，從該年計(jì)算任職年數(shù)；在下半年開始任職的，從次年開始計(jì)為起始年份。同理，如果上半年離職,我們計(jì)算的在任年數(shù)到上年期末終止，對(duì)于下半年離職的，我們計(jì)算的在任年數(shù)到本年期末終止。

四、結(jié)論與政策建議

本文用中國(guó)37個(gè)資源枯竭型城市的面板數(shù)據(jù)，研究了官員績(jī)效對(duì)資源枯竭型城市環(huán)境污染的影響因素，得出以下結(jié)論：隨著官員任職年限的增加，官員的政績(jī)?cè)V求更強(qiáng)烈，將有助于資源枯竭型城市的環(huán)境治理；較之于市長(zhǎng)，市委書記的政績(jī)?cè)V求對(duì)資源枯竭型城市的環(huán)境治理影響更為顯著。

基于上述結(jié)論，提出以下政策建議：

（一）優(yōu)化完善官員任期制度，使政績(jī)?cè)V求在任期內(nèi)得到效果最大化

官員任職年限增加有助于資源枯竭型城市的環(huán)境治理，但是過(guò)長(zhǎng)的任職年限也會(huì)帶來(lái)弊端，官員在任職期由于過(guò)長(zhǎng)的任職期限會(huì)導(dǎo)致對(duì)工作崗位激情的流失，對(duì)環(huán)境治理影響減小甚至出現(xiàn)負(fù)向化。因而制定最優(yōu)化任期制度，激發(fā)官員最強(qiáng)烈政績(jī)?cè)V求，促進(jìn)資源枯竭型城市的環(huán)境治理。

（二）明確黨政目標(biāo)，加大黨委在資源枯竭型城市的環(huán)境治理要求

由于我國(guó)制度的特殊性，相較于市長(zhǎng)、省長(zhǎng)，黨委被賦予更多在社會(huì)事務(wù)重大事情建設(shè)上的決策權(quán)力，故而市委、省委對(duì)資源枯竭型城市的環(huán)境治理影響更為突出。明確黨政目標(biāo)，盡力支持黨委在社會(huì)事務(wù)尤其環(huán)境污染治理方面的決策建議，調(diào)動(dòng)更多資源給黨委在環(huán)境治理的任務(wù)之上，使黨委得到最充分發(fā)揮，資源枯竭型城市環(huán)境治理效果得到最大化。

本文也存在以下的不足：不斷強(qiáng)調(diào)的官員環(huán)保政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)導(dǎo)致官員為了達(dá)到目標(biāo)，而對(duì)考核數(shù)據(jù)進(jìn)行人為操控，這反而會(huì)對(duì)實(shí)際環(huán)境治理造成負(fù)面影響。在這種情況下，通過(guò)環(huán)境信息陽(yáng)光化，調(diào)動(dòng)公民參與積極性，加強(qiáng)公眾訴求，形成自下而上對(duì)官員的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，是否可以成為一種有效方式，這將是本文未來(lái)研究方向。