改革開放以來中國城市社區(qū)制的形成及其推進機制研究

郭圣莉，張 良

(華東理工大學 社會與公共管理學院，上海200237)

一、問題的提出

改革開放前，與計劃經(jīng)濟相配合，我國城市管理是一種“主輔雙線”結構，所謂“主線”主要指基于“國家—單位—個人”這一縱向體系所形成的管理系統(tǒng)；所謂“輔線”主要指以“街道—居委會—地區(qū)性組織”為主體的管理系統(tǒng)[1]。20世紀80年代末到90年代中期開始的市場化和城市改革，給“單位制”造成了基礎性沖擊，使“主線”發(fā)生困難，也為基于“輔線”的基層組織體制再造提供了歷史性的機遇，“社區(qū)制”開始超越“單位制”登上歷史舞臺。

這一體制的出現(xiàn)既針對改革產(chǎn)生的各種問題，也建立在原有的體系與基礎之上，形成了獨具中國特色的“社區(qū)”，以及在此基礎之上的城市基層治理體制。這一體制有效地應對了不同時期的“社會問題”，為經(jīng)濟改革提供了保障。同時，作為城市社會系統(tǒng)，也逐步發(fā)展出立基于社會治理規(guī)則的社會治理體系，取得了顯著成就。概括起來如下：第一，構建了以黨的領導為核心、以街居為組織基礎的城市基層治理體系，保障了城市基本秩序，為經(jīng)濟改革和社會安全提供了基礎，社區(qū)治理體系成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎性構成。第二，形成了完善的社區(qū)服務體系，為城市居民生活提供了基本民生服務和精神文化生活，社區(qū)越來越多地承載了社會建設、社會治理以及公共服務在微觀層面的兜底功能。第三，形成了以政府主導下的社會組織與居民參與的基層社會治理體系①，使基層民主自治充滿活力，又能有序有效地擴大群眾參與，從而有效地推進社區(qū)治理和服務?？傊母镩_放以來，我國城市基層社會基本形成了“黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與”的社會治理體制，這一體制中，社區(qū)構成了基礎環(huán)節(jié)。在此過程中，“社區(qū)”及其相關概念、體制、效果與問題在理論與實踐層面一直受到密切關注，形成了豐富的成果。不過，這些研究多是將單位制與社區(qū)制作為發(fā)展的宏觀背景，展開對社區(qū)制發(fā)生與發(fā)展的具體研究：一方面形成大量爭論，如一些學者認為中國的社區(qū)建設是政府主導自上而下發(fā)生的，難以促進自主性的社會發(fā)育[2]；另一些學者則認為社區(qū)體制的形成是自上而下與自下而上的結合，包含著基于居民自治的體制創(chuàng)新[3]。另一方面，這些研究集中從社區(qū)功能的角度對組織、權力關系等進行微觀研究，缺乏對社區(qū)制本身演變與發(fā)展的長時段總結，也缺少在此基礎上對這一過程形成機制的研究。本文將我國城市社區(qū)制的形成與發(fā)展作為研究對象，將其視為我國改革開放總體演進的一個組成部分，以整體視角研究這一過程，對整個過程進行歷時性總結，并結合經(jīng)濟發(fā)展和國家治理體系對其機制進行分析，問題包括“社區(qū)制”的核心含義是什么，它是自上而下設計的產(chǎn)物還是社會發(fā)展的自然過程，“社區(qū)制”的過程應如何劃分，其一系列制度變遷的具體機制是什么，這些變遷的發(fā)生與國家的宏觀政治經(jīng)濟、地方政府發(fā)展、基層社會治理生態(tài)以及民眾意識發(fā)育等之間什么關系。

二、文獻回顧與分析框架

(一)文獻回顧

關于國內城市社區(qū)制的研究已有大量文獻，主要集中在以下三個板塊：第一，社區(qū)管理到社區(qū)治理的歷史脈絡。新中國成立以來的城市基層管理體制經(jīng)歷了從“單位制為主、街居制為輔”到社區(qū)制的轉變[4]。計劃經(jīng)濟時期的單位制為主的管理體制以行政性、封閉性、單一性為特征[5]。1986年，民政部首次提出“社區(qū)服務”概念，將其定位為在政府領導下，發(fā)動和組織社區(qū)內成員開展互助性社會服務活動，就地解決社區(qū)的社會問題[6]。20世紀90年代起，民政部為開拓民政工作提出了“社區(qū)建設”概念，意在推動全國范圍內的社區(qū)建設與發(fā)展。此后，“社區(qū)制”取代“單位制”最大的問題是居委會的行政化現(xiàn)象以及社區(qū)參與邊緣化的現(xiàn)象[7]。第二，社區(qū)治理體制研究。在我國基層社會體制由單位制向社區(qū)制轉變的過程中，眾多學者在總結各地創(chuàng)新實踐經(jīng)驗的基礎上，圍繞著“國家與社會權利關系”這一核心問題分析了我國社區(qū)體制創(chuàng)新之路，其中，汪波提出了“行政、統(tǒng)籌、自治之三元復合體制”，認為社區(qū)管理體制的核心問題在于結構(機構)職能的調整、重配、優(yōu)化，即如何才能在三大組織結構之間實現(xiàn)職能的最優(yōu)配置[8]；陳偉東則主張，建立一種以社區(qū)自治為基礎的社區(qū)治理模式，實行行政調控機制與社區(qū)自治機制結合、政府行政功能與社區(qū)自治功能互補、行政資源與社區(qū)資源整合、政府力量與社會力量互動的具體運作形式[9]；李友梅將社區(qū)建設梳理為兩種不同的理論取向，“基層政權建設”取向和“基層社會發(fā)育”取向，并指出這兩種理論取向的基層社區(qū)治理過程[10]。一些學者認為，社區(qū)建設是自上而下國家建構的產(chǎn)物，如朱健剛認為，社區(qū)建設是政府主導的，以社區(qū)制度建設為方向的城市管理組織體制改革，促成了街區(qū)內的行政權力由虛擬狀態(tài)向一級政府實體化的轉變[11]；楊敏進一步指出，中國的社區(qū)建設是國家治理的單元[12]。另一部分學者則持有不同觀點，認為自下而上的改革也可以培育社會，進而推進治理體制改革[13]。同時，社區(qū)建設內在地包含著自主性的發(fā)展。比如，始于2005年深圳的“居站分離”改革，其動機在于試圖解決城市基層社會中“行政整合過度與社區(qū)自治能力不足”的問題[14]，目的是為了加強城市基層治理社會治理的自主性，吸納社會力量參與基層治理，轉變政府職能。第三，社區(qū)權力格局及社區(qū)治理結構的研究。住房商品化帶來的社區(qū)權力變革使社區(qū)權力結構受到很大關注，在業(yè)委會出現(xiàn)伊始，李友梅就率先提出了社區(qū)權力的“三駕馬車”，認為其開啟了中國社區(qū)多元化治理的時期。不過，“三駕馬車”隸屬于不同關系體系，缺乏有機整合和協(xié)商合作機制，也會造成社區(qū)權力的割據(jù)[15]。隨著業(yè)主維權行動的持續(xù)涌現(xiàn)，對業(yè)主集體行動和業(yè)主政治參與的分析開始出現(xiàn)[16]，一些研究者也關注這種維權對社區(qū)治理結構的影響。石發(fā)勇的研究表明，業(yè)主委員會的崛起為業(yè)主提供了社區(qū)治理正式參與渠道和社區(qū)合作平臺，促使街區(qū)權力結構從國家行政機構單方面操控的集權型轉向多元分散型，從而有效促進了基層治理，但也在業(yè)主中出現(xiàn)了派系斗爭[17]。業(yè)主維權還帶來了市民組織化的力量，影響了社會治理的格局，一些業(yè)委會提供了組織動員資源，比如業(yè)主的社會網(wǎng)絡[18]、業(yè)委會聯(lián)合協(xié)會的支持[19]等。

這些研究理論眾多、案例豐富，從宏觀框架上可以分為兩大類：一是國家中心視角；二是社會中心視角。這兩者主要是出發(fā)點的不同，并不代表研究者的立場。前者將社區(qū)制及其建設過程視為國家控制、管理社會單元的結果，強調公權力(中央、地方政府，政黨等)以現(xiàn)代國家建設為目的[20]，為創(chuàng)造一個可治理的社會而對社區(qū)進行滲透，從而成為社區(qū)治理最為重要的行動者[21]，并主導社區(qū)治理的大部分結構、機制與過程，形成了社區(qū)居民、社會組織對公權力的合作與服從，這在本質上強化了國家對基層社會的控制，是國家原有城市治理模式的延續(xù)而非轉型[22]；后者則是市民社會研究在社區(qū)治理場域中的體現(xiàn)，認為城市社區(qū)的生成與發(fā)展改善了基層社區(qū)治理和中層城市治理的績效[23]，尤其是社區(qū)自治的發(fā)展促進了國家—社會權力結構的變化，為人民民主奠定了一定的基礎[24]。如果社會組織繼續(xù)在社區(qū)治理參與中成長，那么，這將會進一步促進市民社會的成長[25]，從而發(fā)展出具有自身獨立性，能夠與公權力、市場之間良性互動的現(xiàn)代社區(qū)[26]。隨著社區(qū)治理的實踐發(fā)展，“社區(qū)合作共治”成為一種新的社會治理模式，合作治理也成為一種新的理論框架，學者開始強調合作治理對于推進我國社區(qū)治理結構優(yōu)化、破解當前社區(qū)沖突、實現(xiàn)社區(qū)善治的意義[27]。

這些研究在方法上以描述性分析、案例研究以及部分的定量調查和實證研究為主，由于多局限于一時一地的實證分析或總結與政策分析，難以統(tǒng)合改革開放以來的城市社區(qū)制的宏觀變遷。事實上，我國社區(qū)從無到有、從陌生到獲得普遍認可，不僅是政府主導的結果，更是整個改革開放發(fā)展過程的一個組成部分。相對于其他國家，我國的經(jīng)濟和社會發(fā)展不僅具有更強的國家性，而且具有系統(tǒng)演變的整體性。本文著眼于改革開放以來社區(qū)制形成與發(fā)展過程，從整體性治理的視角集中回答以下問題：改革開放以來城市社區(qū)的發(fā)展可以劃分為幾個階段，階段演進背后的推進機制是什么，與國家的改革開放進程有著怎樣的總體關聯(lián)。

(二)分析框架

整體性治理是在20世紀末新公共管理運動走向衰微而新信息技術又是在發(fā)展為政府治理創(chuàng)新提供可能的背景下出現(xiàn)。根據(jù)?？怂沟亩x，整體性治理就是以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以協(xié)調、整合、責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理圖式[28]。事實上，我國近年來經(jīng)常提到的“頂層設計”“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”“堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動”等指導思想，都閃現(xiàn)著整體改革、系統(tǒng)變革的思想[29]。不過也有學者認為，整體性治理并不適用于中國。如尹浩、陳偉東認為，中國與西方發(fā)展階段不同，西方資本主義工業(yè)文明發(fā)展已經(jīng)百年，工業(yè)大生產(chǎn)初期出現(xiàn)的由傳統(tǒng)共同體瓦解而導致的社會公共性消解問題已經(jīng)得以解決，而中國受大工業(yè)生產(chǎn)、城市化進程等綜合影響，在社會治理中，中國既有政府部門分割而出現(xiàn)的功能分散化、破碎化困境，也有社會自身碎片化帶來的壓力，因此，中國應通過國家構建整體性社區(qū)，從而建構出社會共同體[30]。在這里，整體性治理是被視為一種具體的技術方法，本文則將整體性治理視為一種國家治理的理論分析框架。

相對于西方發(fā)達國家，中國的特殊性不僅在于發(fā)展的階段性，更在于特殊的國家治理體系。某種程度來說，中國治理體系的最大特征在于其整體性?，F(xiàn)代西方國家的治理體系是分權式的，既有國家與社會分權，也有國家權力內部的分權，有政治與行政的分權。這保證了權力的規(guī)范運作和社會的自主運作，但也導致了協(xié)調性問題。古德諾在《政治與行政——政府之研究》中指出，政治是國家意志的表達，而行政則是這種意志的執(zhí)行，強調政治與行政二分。但是古德諾提出政治與行政分離并非單純地將這兩種職能分開，而是強調實際政治需要要求國家意志表達與執(zhí)行之間協(xié)調一致[31]，并進而提出了美國實現(xiàn)政治與行政協(xié)調的兩種路徑，即政治對行政的適度控制與行政的適度集權化。?？怂固岢龅摹罢w性治理”則主要是指行政內部的協(xié)調性，即應用新的管理理念和技術手段化解科層制內部，以及科層與社會系統(tǒng)之間的協(xié)調性問題。中國的治理也存在著碎片化的問題，但功能上、事務上的碎片化，中國各個治理子系統(tǒng)之間具有相當高的一體化和同質性。這種一體化不僅表現(xiàn)在不同的地區(qū)，也表現(xiàn)在不同層級的行政單位，表現(xiàn)在社會與國家的政治系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、社會系統(tǒng)之間具有高度的一致性。從分化的角度說，類似于經(jīng)典社會學家所一致認同的社會結構的“同質性”與“未分化性”。不過，中國共產(chǎn)黨領導下的國家治理與傳統(tǒng)社會的未分化特征不完全一致。傳統(tǒng)社會是因為“社會生活的各個領域在功能和需要上缺乏自主性和互補性，沒有形成以充分分工和自主發(fā)展為基礎的、開放的自愿聯(lián)合”[32]，所以才未分化，而中國共產(chǎn)黨領導下的國家治理是帶有一定規(guī)劃性的，是以黨及其指導思想為核心構建出來的整體性運轉的體系。如果說西方發(fā)達國家的國家治理系統(tǒng)是建立在各個分化的子系統(tǒng)之上，以法律規(guī)定為標準，各自為政，圍繞著法律規(guī)定運轉構成的一個運行系統(tǒng)，中國的運行系統(tǒng)則是圍繞著政黨(黨政系統(tǒng))這一核心組織運行的，各個子系統(tǒng)均從屬于同一核心、圍繞同一目標而調整運轉的運行系統(tǒng)。如果說前者是分化的系統(tǒng)，后者就是整體性系統(tǒng)。因此，國家中心視角、社會中心視角都不符合中國治理實踐，從宏觀上說，國家治理系統(tǒng)及其運作是整體性的，各部門、各層級沒有真正的各自為政，也就不存在分化的子系統(tǒng)。

從這個角度說，本文所論的整體性治理與?？怂沟热怂f的整體性治理不在一個層面。后者針對具體管理(治理)碎片化問題，在理念上強調責任和公共利益，組織框架上強調無縫隙政府，在運行機制上提倡“整體性”服務，在技術運用上強調信息技術的重要性[33]。而本文的中國國家整體性治理體系是指中國各系統(tǒng)之間的關系，中國城市社區(qū)制正是在這一治理體系下形成和發(fā)展的，只有在這一框架下才能更深入地發(fā)現(xiàn)中國城市社區(qū)制的特征及其演化機制。

三、整體性治理視角下的中國城市社區(qū)制及其階段劃分

眾所周知，社區(qū)制的出現(xiàn)是因為改革帶來的單位制瓦解，使依托于單位的城市管理體制不得不轉向社區(qū)，從而形成了依托社區(qū)治理的新城市管理體制，即以“地區(qū)性組織”街道與居委會為組織基礎，構建了基層的社區(qū)治理體制。然而，社區(qū)的出現(xiàn)不完全是“單位”瓦解的結果，從某種角度說，恰恰是因為要改革制單位才需要社區(qū)制，也就是說社區(qū)制的出現(xiàn)是為了服務于經(jīng)濟和社會改革，其后的發(fā)展也與這一目標分不開，特別是在改革開放之初我國社會保障體系尚未建立起來之際。不過，隨著經(jīng)濟的增長和社會的發(fā)展，社區(qū)開始成為國家服務于居民、建立生活秩序的基礎。也就是說，如果從國家整體治理的視角觀察，就會發(fā)現(xiàn)社區(qū)制的出現(xiàn)及其演化是作為國家系統(tǒng)性發(fā)展與治理的一個支持系統(tǒng)，不同時期國家發(fā)展的條件及主要目標決定了社區(qū)治理的體制與目標，也使社區(qū)制呈現(xiàn)不同的階段性。

學界對改革開放以來城市社區(qū)制演進的階段有多種劃分，比如，徐道穩(wěn)從社區(qū)管理體制改革內容的視角將社區(qū)演進劃分為三個階段，即社區(qū)服務、社區(qū)建設和社區(qū)工作站的設立[34]；劉繼同從城市社區(qū)發(fā)展與社區(qū)結構變遷的視角將社區(qū)演進劃分為六個階段，即普及社區(qū)概念、改革傳統(tǒng)社區(qū)體制、建設新型社區(qū)體制、完善新型社區(qū)組織、發(fā)展社區(qū)服務體系，以及真正以人為本，全面發(fā)展社區(qū)居民能力、潛能和實現(xiàn)社會發(fā)展現(xiàn)代化階段[35]；袁方成等從政府與社會的行動過程的視角將社區(qū)建設劃分為“行政化階段”與“行政化與社會化結合”兩個階段[36]?？梢?，這些學者對社區(qū)治理發(fā)展階段劃分的依據(jù)是以社區(qū)自身的演進。本文從整體性治理視角，即社區(qū)制所服務的大系統(tǒng)的目標與內容視角對社區(qū)治理的演進過程進行劃分，將社區(qū)制演進劃分為三個階段：一是社區(qū)服務階段；二是社區(qū)建設階段；三是社區(qū)治理階段。這三個階段的主要目標各有不同：社區(qū)服務階段是改革開放初期，主要是提出“社區(qū)”概念，初步構建社區(qū)制框架，實現(xiàn)對單位制的功能替代，為城市經(jīng)濟社會體制改革鋪路；社區(qū)建設階段是社區(qū)制的探索與形成階段，其目標是通過建立適合的社區(qū)治理體系解決改革中的各種問題，保障城市經(jīng)濟改革的深入與經(jīng)濟持續(xù)增長；社區(qū)治理階段則是社區(qū)制的改革與探索階段，目標是構建新型社區(qū)治理體制，解決社會性問題，構建社會秩序和安全，服務于國家的整體安全。

(一)社區(qū)服務階段(1986—1999年)

民政部借鑒我國香港地區(qū)的經(jīng)驗，在1986年首次提出了“社區(qū)服務”概念。1993年，民政部聯(lián)合14個部委發(fā)布《關于加快發(fā)展社區(qū)服務業(yè)的意見》(以下簡稱“11號文”)，從社區(qū)服務定義、目標、服務標準、支持系統(tǒng)等角度初步界定了社區(qū)服務在中國的方向與體系。11號文的出臺標示著社區(qū)服務已經(jīng)超出民政部一家職能，獲得多部門的認可，社區(qū)服務政策開始在全國開展。這一階段的突破性成果是社區(qū)概念的提出與普及，以及初步建立起了社區(qū)的體制框架，社區(qū)制開始逐漸替代單位制。之所以發(fā)生這一制度繼替，肇始于改革開放初期社會結構轉換凸顯的經(jīng)濟問題。20世紀70年代末到80年代初，全國有1500萬“文化大革命”期間上山下鄉(xiāng)的知識青年以及其他因落實政策而返城的人員，這構成了巨大的就業(yè)壓力。更大的挑戰(zhàn)和回應過程出現(xiàn)于90年代開始的市場導向的國有企業(yè)改革。據(jù)統(tǒng)計，1990年實行合同制的工人數(shù)為1702萬人，占全國職工總數(shù)的12.1%，到1996年合同工人數(shù)上升到7580萬，占總數(shù)的51.1%。不僅如此，傳統(tǒng)單位組織外就業(yè)的職工人數(shù)也從1992年的282萬人上升到1996年的942萬人[37]。原來由單位承擔的社會服務事項逐漸轉移到社會，給城市行政管理尤其是基層治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。民政部門接管基層政權建設后，敏銳地察覺到城市基層社會變化所具有的意義，開始將原來僅面向特殊群體服務的社會保障制度與“社區(qū)服務”結合起來。

發(fā)展社區(qū)服務來解決經(jīng)濟問題的政策由民政部制定，政策的實施過程也是由民政部主推。當時，民政部在各地召開會議，邀請專家和地方民政部門的基層工作人員開展座談會。1987年，在武漢市召開“全國城市社區(qū)服務工作座談會”，決定開展以民政對象為服務主體的社區(qū)服務，提出建立具有中國特色的社區(qū)服務系統(tǒng)。1989年，民政部發(fā)文《關于印發(fā)全國城市社區(qū)服務工作經(jīng)驗交流會議紀要》，總結交流兩年來城市社區(qū)服務工作的基本經(jīng)驗，研究了當前和今后一個時期開展社區(qū)服務的主要任務和具體措施。在11號文出臺之后，吉林省快速跟進，民政部及時加以轉發(fā)，之后又發(fā)布了社區(qū)服務的標準，建立社區(qū)服務示范區(qū)，具體推動了社區(qū)服務的開展。北京被認為是社區(qū)服務發(fā)展較早的地區(qū)，但從時間上看，北京市社區(qū)服務的啟動與發(fā)展都是在民政部文件發(fā)布之后，甚至還在其他地方之后，但北京的地利以及經(jīng)濟能力使其很快成為一個發(fā)展先進地區(qū)；西部和一些地級市開展社區(qū)服務則要到1990年代晚期，甚至到21世紀初期。

社區(qū)服務的政策實施基本滿足了當時國家通過建構社區(qū)服務，滿足基層福利、就業(yè)等經(jīng)濟需求的效果，但也存在功能限度。在政府財政支出的約束下，早期的社區(qū)服務所需資金主要依賴居委會自籌。這種自籌性社區(qū)服務減輕了政府財政困難，因而得到政策支持，居委會所費不多就可獲得一定收益，補貼日常經(jīng)費之不足，受此激勵源源不斷地供給了更多的服務。但是，居辦經(jīng)濟的謀利傾向與社區(qū)服務的公共性存在一定沖突，經(jīng)過激烈爭論，1996年后居委會終于被要求與“三產(chǎn)”脫鉤，代之以政府財政性補貼。從而，居委會的自治性進一步削減，管理性地位進一步加強。伴隨城市改革進程的推進，政府對社區(qū)愈發(fā)寄予厚望，管理重心下沉，但是顯然社區(qū)服務政策無法進行整體性的管理，不能也不宜承擔如此多的內容。社區(qū)服務政策面臨當時新的問題挑戰(zhàn)，需要進一步調整，在國家大政方針政策要求下，結合當時各地方的創(chuàng)新做法，民政部再次提出了社區(qū)建設。

(二)社區(qū)建設階段(2000—2011年)

社區(qū)建設階段是社區(qū)制的探索與形成階段，強調對更廣闊視域下的城市體制改革帶來的社會管理職能增加的負擔，服務于經(jīng)濟發(fā)展。這一時期的標志性文件是2000年中共中央辦公廳和國務院辦公廳轉發(fā)的民政部《關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》(中發(fā)辦〔2000〕23號文件，以下簡稱“23號文”)。這一文件對社區(qū)建設的指導思想、基本原則、主要目標以及方法任務等做出了政策指導意見，強調“努力形成黨委和政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社區(qū)居委會主辦、社會力量支持、群眾廣泛參與的推進社區(qū)建設的整體合力”。伴隨23號文的落實，社區(qū)建設運動在全國各城市中轟轟烈烈地開展起來。

從實踐上看，社區(qū)建設的發(fā)生與20世紀90年代中期以國企改制為標志的城市改革迅速推進密不可分。據(jù)統(tǒng)計，1999年非國有制經(jīng)濟在GDP中貢獻份額約占64%[38]。相比社區(qū)服務階段，社區(qū)建設階段的單位制瓦解進一步加速，“單位”瓦解過程中剝離出來的社會管理職能迅速涌入了政府和社會，但是新的城市基層社會管理體制又尚未健全，新舊交替帶來的體制空白導致剝離出來的社會管理職能無處附著。同時期，城市吸納了大量的農(nóng)村剩余勞動力進入城市，據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，2001年中國有7800萬農(nóng)村勞動力外出打工，同比增長5%，占農(nóng)村勞動力總數(shù)的16.3%。如此龐大規(guī)模的人口進入城市，帶來的社會保障、公共服務等問題更是給城市基層治理提出了嚴峻挑戰(zhàn)。城市基層的社會基礎發(fā)生了質的變化，但是上層的政府管理體制卻沒有改變，依然保持市、區(qū)的行政建制，伴隨單位制的瓦解，上級壓下來的千條線的任務從單位樞紐中嵌入社區(qū)。當然，如此大量的管理任務下沉到社區(qū)，社區(qū)服務政策顯然已經(jīng)無法解決當時的社會問題，民政部借用聯(lián)合國援助第三世界發(fā)展中國家的社區(qū)發(fā)展理念，出臺了社區(qū)建設的相關政策。

社區(qū)建設適應了急驟變化的社會情境，進一步推進政策擴散，其較社區(qū)服務更為復雜。在這一階段的政策制定過程中，地方政府發(fā)揮作用的權重明顯上升，出現(xiàn)了“上海模式”“沈陽模式”“江漢模式”等，并作為典型模式得到推廣(具體三類模式的特征比較見表1)。

表1 三類社區(qū)建設模式特征比較

從總體上說，三類模式都代表著一種自上而下設計的、由行政實踐主導的城市管理創(chuàng)新方式，因而同大于異。模式之間的區(qū)別不具有實質性，所謂政府主導與自治之間的區(qū)別更多是出于理念上的期許。社區(qū)建設發(fā)展至2011年，已經(jīng)基本完成了當初政策設定的目標，實現(xiàn)了這一階段社區(qū)建設的部分政策期望，即在5—10年的時間里，建立起以地域性為特征的新型社區(qū)，構建新的社區(qū)組織體系；推進社區(qū)服務向社區(qū)公共服務轉變；建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的社區(qū)管理體制和運行機制等[39]。社區(qū)建設模式作為一個過渡性的概念，已經(jīng)基本完成其階段性的歷史使命。隨著改革深入和社會發(fā)展，專業(yè)性社會機構以及各種社會組織的出現(xiàn)，在政府購買服務和創(chuàng)投等政策支持下，各種社會力量開始介入社區(qū)治理之中，在深圳、北京、上海等地出現(xiàn)“一核多元”的治理模式，主要方式是在黨組織發(fā)揮領導核心作用下與社區(qū)各個主體共同合作來實現(xiàn)治理[40]。在這種模式中，黨組織發(fā)揮“樞紐型”作用，采取組織滲透或設定聯(lián)席會議議程的路徑來引導各類主體參與社區(qū)治理[41]；整合居委會、社區(qū)工作站、民間組織、駐社區(qū)單位、企業(yè)和個人等多種參與主體，引導多元主體堅持共同參與，充分發(fā)揮社區(qū)各方面的力量。此時，社會分化加劇，社會矛盾、安全事件等有激化現(xiàn)象，如何進一步整合各方力量，促進社會參與，支持社會成長，化解社會矛盾，建立社會安全系統(tǒng)成為新時代的任務。社區(qū)建設政策主導范式已經(jīng)無法適應新的社會問題的挑戰(zhàn)，需要對其進行調整，建構新的政策范式來更新。

(三)社區(qū)治理階段(2012年至今)

2012年，黨的十八大首次把“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”寫入黨的綱領性文件，標志著社區(qū)治理的政策范式已經(jīng)上升到國家高度。社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎性構成，其內涵也較傳統(tǒng)的管理和服務有了根本性的轉變和提升。社區(qū)開始服務于社會自身，著眼于社區(qū)自身發(fā)展，并不再以經(jīng)濟為中心而是轉向了社會發(fā)展和國家安全。

這是因為隨著經(jīng)濟增長，物質基礎夯實，社會主要矛盾發(fā)生了變化，開始成為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。城市居民的生活需求更加多元化，消費結構升級，單一的行政邏輯已經(jīng)無法滿足社區(qū)居民對公共服務的多樣化需求。伴隨著住房商品化的推進，房屋自有率快速增長，居委會、物業(yè)、業(yè)委會、開發(fā)商、業(yè)主等多元主體的利益分化給國家統(tǒng)合帶來挑戰(zhàn)。另外，政府購買社會組織多年來，探索出了政社合作互動的豐富經(jīng)驗，社會組織真正地參與到社區(qū)服務供給中來。伴隨社會組織力量的注入，街居體制逐步規(guī)范，建立了新型工作機制，如南京的“四位一體”社區(qū)減負增效治理改革、江蘇太倉的政社互動、浙江寧海36條、武漢和成都的“三社聯(lián)動”、重慶南岸區(qū)“三事分流”社區(qū)治理創(chuàng)新、濟南的“四社聯(lián)動”等。這些創(chuàng)新的核心著眼于行政與社區(qū)的有效銜接，通過規(guī)范行政權力加強社區(qū)自治，并引入項目制和社會組織，打造新型社區(qū)治理的機制。

四、整體性治理視角下社區(qū)制發(fā)展的演進機制提煉

過去學界較少研究關注社區(qū)制發(fā)展的推進機制，推進動力研究主要集中在經(jīng)濟發(fā)展領域，政府被視為“企業(yè)家政府”或追求政績的理性選擇者。社會治理績效因其難以衡量且與經(jīng)濟關聯(lián)度少，較少獲得系統(tǒng)性研究。但是，這是一個值得追問的問題。社區(qū)制從無到有、不斷深化的過程有其內在邏輯，從以上階段分析可知，每一個階段均是由國家標志性文件啟動的，那么，政策主導者的政策依據(jù)是從何而來？中央與地方、地方與基層之間是何關系？社會創(chuàng)新績效既然難以體現(xiàn)，激勵效益不明顯，那么，地方社會創(chuàng)新的動力是什么？本文將這些問題結合總體的歷時性過程，放在國家整體性治理視域下從整體治理的角度觀察。社區(qū)是國家治理系統(tǒng)的基礎環(huán)節(jié)，國家治理的主要目標是經(jīng)濟發(fā)展、國家安全等，并為此制定各種大政方針，而各級部門、地方政府以及基層單位均需在此大政方針下，結合各自的職能創(chuàng)新性地完成任務。這是中國社區(qū)發(fā)展的制度變遷根源。

從這個角度看，中國社區(qū)制帶有很強的從屬性和工具性，其發(fā)展本質上歸屬于國家整體治理的一部分，根據(jù)不同時期的任務目標形成不同體制，并隨著國家的發(fā)展成長將自身向前推進。因此，不同時期，問題不同，全國性政策制定者在中央層面，問題發(fā)現(xiàn)者以及主導應對者在不同的地方，不同主導者提出的應對策略(社會創(chuàng)新)會根據(jù)管轄范圍，在不同層級、不同地點進行試驗和學習傳播。中央則根據(jù)策略的有效性將其中的部分上升為國家政策，全面鋪開，推動社區(qū)制進入下一個階段。隨著舊問題的解決，新問題出現(xiàn)，面對新問題的主導者又會出現(xiàn)。如此一來，面對宏觀層面社會轉型出現(xiàn)的現(xiàn)實問題，這些不同層次、不同地方的行動者出于各自的目標，在各自的結構約束和資源條件下，運用政策、資源、命令、示范、競爭、激勵、迎合、選擇性執(zhí)行等治理技術，在彼此的互動過程中調整行為策略，來實現(xiàn)各自的目標。同時，社會情境還會改變參與治理的行動者的目標和策略。如此，社區(qū)制實現(xiàn)從簡單的社區(qū)服務走向社區(qū)建設、社區(qū)治理的更新。本文通過對社區(qū)制的縱向與橫向的全面分析，提煉中國社區(qū)制演進的四個機制，具體如下：

(一)政策與示范——社區(qū)制演進的中央推動機制

這一機制體現(xiàn)在社區(qū)發(fā)展的各個階段，但在啟動期尤為顯著。社區(qū)作為一個概念在中國出現(xiàn)及傳播，民政部功不可沒。改革開放之初，社區(qū)尚不為人所知，民政部率先提出社區(qū)服務，推動了社區(qū)在中國普及與發(fā)展，并使這一概念進入中央和地方層面，逐步為整個社會所認可。其具體方式為政策先導，實施“一手抓實驗(示范)，一手抓研究”的工作方法，反饋修正，形成正式的政策文本，并上升為國家政策進行推廣。首先，民政部通過政策進行社區(qū)倡導，并通過與地方合作，以在地方設立社區(qū)服務、社區(qū)建設實驗區(qū)為突破口。其次，民政部聯(lián)動其他各部，將社區(qū)政策上升為國家政策，推動了社區(qū)建設在全國的開展。如11號文初步界定了社區(qū)服務的內容和體系，致力于打造社區(qū)服務體系的基本框架，標志著社區(qū)服務上升到國家層面；社區(qū)建設同樣肇始于民政部，23號文標志著社區(qū)建設概念被中央和國務院認可，這證明了以民政部“一手抓實驗(示范)，一手抓研究”工作方式的有效性?？偨Y之，政策與示范是指相關政府部門在工作過程中敏感地察覺到城市社會變遷中出現(xiàn)的問題，以相關講話、精神、政策加以引導，同時建立試驗區(qū)、示范區(qū)進行總結推廣，之后再上升為國家政策。一些具體政策則直接來自于民政部的要求，如居民委員會的直接選舉就是在民政部的要求下形成了一項形式化的任務。這一路徑同時還包含著橫向拓展機制，即中央多部門的合作機制。如隨著社區(qū)定義與框架的確立，以及單位職能的進一步剝離，社區(qū)在中國的內涵和外延不斷延伸，這個過程中其他相關職能部門發(fā)揮了類似民政部的關鍵性作用，作用路徑也類似，即先由職能部門探索、發(fā)布指導性文件，之后進行試驗、示范，再上升到國家層面的政策與法律法規(guī)，對地方形成明確要求。這種橫向上以民政部與多部門聯(lián)合為中軸、縱向上以地方政府推動為主體的方式，推動了社區(qū)事務的不斷擴張。

(二)問題導向與學習創(chuàng)新——社區(qū)制演進的地方創(chuàng)新機制

社區(qū)從總體上來說是在中央層面的要求下起步的，但就具體實踐來說，卻離不開地方的具體實踐及其經(jīng)驗。特別是當社區(qū)制框架基本確立后，隨著改革深入，地方尤其城市政府是社會問題的直接面對者和具體問題的解決者，因此，很多具體可行的方案是由地方先行先試。如目前普遍實行的“二級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”是由上海率先提出，因其有效性得到各地的學習而推廣開來；網(wǎng)絡化則是由北京東城區(qū)率先試驗的；社區(qū)工作站、居站分離是以深圳的試驗最為突出；目前的社區(qū)基金會則始于深圳的桃源居。如果說地方上的試驗體現(xiàn)了地方的現(xiàn)實需求，即以解決問題為導向，但在社會創(chuàng)新的激勵和國家政策文件的指導下，以問題為導向的地方試驗都需要經(jīng)過理論化提升，在獲得國家背書后得以推廣。除了國家層面的推廣，社區(qū)在中國的實踐與發(fā)展還有地方之間的學習創(chuàng)新機制。社區(qū)是一個新事務，從概念、定位與框架都有一個摸索普及的過程。各地展開社區(qū)建設，特別是早期在中央政策的要求下，或者被納入民政部的社區(qū)建設試驗區(qū)時，各地共同的開展方式都是出去學習其他地方的先進經(jīng)驗。如當年的上海模式并不受民政部和學界青睞，被認為過于行政化，但現(xiàn)實中“二級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”卻迅速推廣而來，就源于這一模式的有效性得到各地的學習模仿；而受到民政部特別推崇的沈陽模式、江漢模式等，從廣度到深度上的擴展都相當有限。不過，各地的學習并不是機械的，地方存在著各自的特殊性，同時社會領域也存在著競爭關系，其他地方的經(jīng)驗很少能夠完全照搬照用。各地往往會在學習之后，結合本地進行一些創(chuàng)新，因此，社區(qū)在地方的實踐創(chuàng)新與擴張具有地方自主性創(chuàng)新的特征。

(三)專家與民間精英——社區(qū)制演進的微觀創(chuàng)新機制

在中國社區(qū)發(fā)展實踐與體制改革的過程中，自始至終均有專家學者的身影。在社區(qū)服務階段，民政部在各地召開座談會時均邀請專家進行研討，如在取消居辦經(jīng)濟中，專家建議就影響很大。在社區(qū)建設階段，專家的總結對各種模式的形成與推廣起到了至關重要的作用，如沈陽模式、江漢模式等，從設計到推廣都有專家的介入。實踐部分從問題出發(fā)的做法往往需要專家學者進行經(jīng)驗總結，進行理論化概括，形成新概念和可推廣的模式。到社區(qū)治理階段，專家就從人文社會科學領域擴展到了建筑設計等領域，如成都和上海嘉定的社區(qū)營造、上海楊浦的社區(qū)規(guī)劃師、北京的清河試驗、大柵欄社區(qū)營造等。社區(qū)創(chuàng)新實踐的另外一個行動者來源是社區(qū)里的精英，即不同階段不同地方的居委會干部、社會組織成員、社區(qū)居民等。如目前在上海實行的居委會“三會制度”(1)“三會”，包括聽證會、協(xié)調會和評議會，“三會制度”即“事前聽證、事中協(xié)調、事后評議”。，就始于20世紀90年代末上海原盧灣區(qū)五里橋街道，原桑城居民區(qū)黨總支書記魏桂花回憶，這一制度是為了破解工作難題產(chǎn)生的。此后，五里橋街道進一步創(chuàng)新發(fā)展了與“三會”制度配套的“三制”(2)“三制”，即聽證會配套公示制、協(xié)調會配套責任制、評議會配套承諾制。、新“三會制度”(3)新“三會”制度，即在“三會”前置階段，設置議題征詢會、民主懇談會、監(jiān)督合議會。等，對誰來自治、自治什么、如何自治等社區(qū)治理問題進探索。2017年，“三會制度”被寫入《上海市居民委員會工作條例》。

(四)黨建引領——社區(qū)制演進中黨的領導與整合機制

縱觀社區(qū)發(fā)展的歷程，黨的領導始終是社區(qū)發(fā)展的核心保障。黨的領導落實到基層社區(qū)，最重要的特征表現(xiàn)為基層黨建的引領與整合機制。一方面是黨的組織性領導，即在社區(qū)層面建立黨的領導的組織體系。黨組織推動城市基層社區(qū)治理首先就是推動黨組織體系在基層的全覆蓋。2004年，《中共上海市委關于加強社區(qū)黨建和社區(qū)建設工作的意見》首要目標就是社區(qū)黨建全覆蓋。2006年，明確將街道黨工委統(tǒng)一調整為社區(qū)(街道)黨工委，并按照社區(qū)行政組織、駐區(qū)單位和居民區(qū)“三條線”覆蓋黨組織。在具體工作過程中，黨組織體系全覆蓋的基本方法包括：推動兩新組織黨建；推動黨員在居住地報到的“雙報到”機制；梳理黨的組織體系，形成“社區(qū)黨工委+社區(qū)行政組織黨組/社區(qū)綜合黨委/居民區(qū)黨委”的“1+3”機制(2014年調整為“街道黨工委+行政黨組/社區(qū)黨委”的“1+2”機制)。此外，還有結合實際組建“網(wǎng)格黨支部”“小區(qū)黨支部”“樓宇黨支部”“商貿市場黨支部”“QQ( 微信) 黨支部”等，確?；鶎狱h組織建設的全覆蓋，基層黨的工作的“不留白”。另一方面，通過黨的組織與方針，有效地整合條塊，并在行政系統(tǒng)與社會組織之間搭建整合的平臺，充分保障社區(qū)治理的方向性和有效性。上海黨建發(fā)起的凝聚力工程，以深化拓展區(qū)域化黨建為重要抓手，著力構建新的社區(qū)治理格局。打破行政隸屬壁壘，拆除相互封閉藩籬，整合條塊，打造多層次、扁平化、融合式組織平臺，由“以街道為主”向“做實街道、兩頭延伸”提升，各區(qū)普遍建立“區(qū)、街道、居民區(qū)”三級黨建聯(lián)席會議，整合、吸納駐區(qū)單位協(xié)同參與社區(qū)治理。一些地方探索基層黨建整合社區(qū)服務功能，搭建整合平臺，提升社會組織活力，通過采取“政府購買服務、公益創(chuàng)投服務、慈善捐贈服務、義工志愿服務”等形式，以群眾需求為導向，推動“三社聯(lián)動”，讓社區(qū)搭建平臺、社會組織運營、社工提供服務真正聯(lián)動起來。各地探索健全以黨組織為核心的新型城市社區(qū)治理機制，通過建立健全居民議事會、民情懇談會等制度，整合群眾訴求，推動居民自治良性互動。

在利益主體日漸多元的現(xiàn)代社區(qū)中，充分發(fā)揮基層黨組織的引領和整合功能，通過社區(qū)黨組織統(tǒng)合社區(qū)中的不同利益組織，協(xié)調各種利益群體之間的矛盾，對于夯實執(zhí)政黨執(zhí)政基礎具有重要意義?；鶎狱h組織是整個黨的組織體系的重要基石，是黨在社會治理中的橋頭堡。在基層黨建的創(chuàng)新引領下，各地社區(qū)大力推動“一核多能”的社區(qū)服務創(chuàng)新；在黨組織發(fā)揮領導核心和戰(zhàn)斗堡壘的作用下，延伸拓展多項服務功能，即系統(tǒng)服務功能、自我服務功能、引導服務功能、治理服務功能、文化服務功能、智慧服務功能、依法服務功能。并且，全面提升基層黨組織在在區(qū)域內整合資源和組織動員能力，形成齊抓共管社區(qū)共治的強大合力，探索“區(qū)域統(tǒng)籌、資源整合、服務聯(lián)動、共建共享”的區(qū)域化融合發(fā)展之路?；鶎狱h建的發(fā)展不僅是社區(qū)治理發(fā)展中的核心，最關鍵的價值在于通過黨的縱向整合和橫向協(xié)調，有效地整合各方資源，協(xié)調各方的利益，凝聚黨心，服務群眾，著力改善民生，提升了社區(qū)黨組織的治理服務功能，維護了社會穩(wěn)定，保障了城市管理體制改革的有效推進。

五、結論

城市社區(qū)體制的演進是改革開放以來城市新治理體制過程中形成的，其具體形成過程是問題的產(chǎn)生—解決—再生產(chǎn)的過程，問題既有宏觀社會轉型帶來的全國普遍性問題，也有局部地方性的問題；既有經(jīng)濟問題也有社會問題；在此基礎上形成的政策既有以經(jīng)濟發(fā)展為中心的，也有以社會建設為目標的。不同時期主要問題和目標不同，形成的社區(qū)治理政策和具體方式就有階段性的區(qū)分。而社區(qū)自身的發(fā)展使其自身成為整體性治理的基礎環(huán)節(jié)，也為其自身進入新的階段打下了基礎。從具體過程來看，中央政策文件始終是推進全國進入新階段的標志性事件，但具體的啟動者則有不同。如改革開放初期，民政部因為負責政策托底和基層建設，因此成為社區(qū)服務的主導者，其擔當社區(qū)服務的啟動者，經(jīng)多方合作，對這一階段的發(fā)展方略進行提煉，建構出政策范式，集中力量解決經(jīng)濟發(fā)展的問題。進入20世紀，即社區(qū)建設階段，改革開放已經(jīng)多年，社會矛盾與問題累積，社會治理壓力轉向地方政府，從而使地方政府成為社區(qū)創(chuàng)新與改革的啟動者。地方政府在壓力傳遞與問題導向下，針對問題不斷創(chuàng)新實踐，并結合模仿學習發(fā)展出本地模式，逐步擴散經(jīng)驗。其中的典型經(jīng)驗經(jīng)治理網(wǎng)絡傳導到宏觀層面，得到地區(qū)和全國性推廣，如上?！岸壵?、三級管理、四級網(wǎng)絡”的提出成為全國城市管理和社區(qū)建設的新框架。社區(qū)治理階段則直接源于國家大政方針，標志著國家治理的整體性進一步提升。黨的十八大正式提出國家治理現(xiàn)代化，社區(qū)治理也進入了新階段，這說明這一階段針對的問題發(fā)生了質的變化，需要以社區(qū)自身發(fā)展為目標進行整合。在整個過程中，伴隨著單一行政體系的弱化，社會力量的發(fā)育和參與，黨的引領發(fā)揮著越來越重要的關鍵性作用。在具體過程中，則類似于經(jīng)濟體制改革創(chuàng)新同樣的模式，即改革沒有一個事先設計好的“一攬子的改革方案”，已出臺的改革措施及改革強度是針對經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的問題和社會承受能力所確定的，具有“摸著石頭過河”的基本特征，伴隨漸進性改革的推進，改革的目標愈益明確[42]?？梢?，無論是經(jīng)濟發(fā)展階段還是社會建設階段，社區(qū)均是在整體性治理框架下發(fā)展起來的，且具有實驗性和漸進性。從社區(qū)發(fā)展來說，其階段演進過程中的治理創(chuàng)新既有中央自上而下推動的，也有地方創(chuàng)新經(jīng)國家背書后再推廣的。社區(qū)發(fā)展的目標則隨著經(jīng)濟改革與國家治理體系變遷而不斷調整，在社區(qū)服務與社區(qū)建設的階段，以服務于經(jīng)濟發(fā)展為目標，而隨著財政情況的好轉、政府職責的變化，社會主要矛盾發(fā)生變化，社區(qū)發(fā)展的目標調整到了民生，開始致力于社區(qū)自身的秩序與服務，以及社會治理與國家安全，服務于“以人民為中心”，充分體現(xiàn)出其作為國家整體性治理基礎性一環(huán)的功能。因此，中國城市社區(qū)制既有工具性也有主體性。