PPP模式下水利工程項目實施風險因素識別研究

【摘 要】在國家大力推行政府和社會資本合作（PPP）的背景下，水利工程項目作為國家基礎設施建設的重要組成部分，也被納入政府和社會資本合作的范疇。然而，我國水利工程項目采用PPP融資模式的時間并不長，且缺乏有效的經驗支撐，因此在實踐過程中必然會面臨著諸多風險。在開展PPP模式下水利工程項目風險管理的過程中，風險識別是首要任務，也是其他各項風險管理工作開展的基礎。基于此，本文將在分析PPP模式下水利工程項目利益相關者的基礎上，對水利工程項目實施風險因素進行識別研究，進而構建PPP模式下水利工程項目實施風險清單。

【關鍵詞】PPP模式，水利工程，現狀及因素

一、PPP模式的內涵

PPP（Public-Private-Partnership）模式，即政府部門和社會資本合作模式，是在公共基礎設施建設中發(fā)展起來的，由政府部門與社會資本之間達成中長期合作協議的項目融資與實施模式，是一種以各參與方“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。

作為一種新型的項目融資模式，PPP融資是以項目為主體的融資活動，是根據項目的預期收益、資產及政府扶持的力度，而不是以項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。通過運用PPP模式，可以很好地使社會資本參與到公共基礎設施項目建設中，進而提高效率，降低風險，同時又可以在一定程度上保證社會資本“有利可圖”。

二、利益相關者分析

1.利益相關者內涵

利益相關者作為一個明確的概念理論是在上世紀六十年代由斯坦福研究院提出，1984年，弗里曼（Freeman）在《戰(zhàn)略管理：一種利益相關者的方法》一書中給予了利益相關者經典的定義：“利益相關者是能夠影響一個組織目標的實現，或者受到一個組織實現其目標過程影響的所有個體和群體”。1994年，克拉克森（Clarkson）提出：“利益相關者在企業(yè)中投入了一些實物資本、人力資本、財務資本或一些有價值的東西，并由此而承擔了某些形式的風險；或者說，他們因企業(yè)活動而承受風險”?？死松亩x引入了專用性投資的概念，使利益相關者的定義更加具體。

2.？PPP？模式下水利工程項目的利益相關者

根據利益相關者理論的界定，本文認為，PPP模式下水利工程項目的利益相關者是指對水利工程PPP項目的順利實施具有既定利益的組織或者個人。符合PPP模式下水利工程項目的利益相關者應當滿足以下特點：

（1）利益相關者應當對PPP模式下的水利工程項目進行了專用性投資，投資可以以資本形式，也可以是其他形式，但應當都是專用性投資，沒有專用性投資的個體或群體不能成為該項目的利益相關者。

（2）利益相關者應當在PPP模式下的水利工程項目實施過程中承擔一定的經營風險。在水利工程PPP項目實施的各個環(huán)節(jié)中，均存在著一定的風險，而利益相關者所承擔的風險大小與其在項目實施過程中的資本專用性高低緊密相關。

（3）利益相關者應當與PPP模式下的水利工程項目風險管理這一活動有直接或者間接的關聯。只有這樣，才能夠滿足其成為利益相關者的要求。

由此，結合水利工程項目的特點，可以對PPP模式下水利工程項目實施過程中所存在的利益相關者進行劃分：直接利益相關者和間接利益相關者。其中，直接利益相關者與水利工程PPP項目有著緊密的利害聯系，有可能會對項目的成敗產生直接影響，具體包括政府、社會資本方、承包方和分包商、專業(yè)運營商等；間接利益相關者則與PPP模式下的水利工程項目形成一定的隱性或顯性關系，承擔一定的風險，當其利益沒有得到滿足或者遭受損害時，可能會反應強烈，進而會影響到水利工程項目的正常實施。間接利益相關者包括保險機構、咨詢機構、社會公眾等。不管是直接利益相關者還是間接利益相關者，其對水利工程PPP項目的順利實施都會產生影響。

三、PPP模式下水利工程目實施風險因素識別

在確定了PPP模式下水利工程項目利益相關者的基礎上，可以逐步剖析具體的風險因素及風險歸責對象，雖然不同的的利益相關者存在著直接和間接的差異，但是他們之間也存在著一定的關聯，例如：對于社會資本方、承包方、供應商而言，其與水利工程PPP項目本身之間存在著一定的合同關系，因此都可歸結為項目方面的原因。

1.分解分析法在PPP模式下水利工程項目風險識別中的運用

為確保水利工程PPP項目風險因素識別的有效開展，有必要結合工程項目的特點，選擇合理的風險識別方法。常用的識別方法包括專家調查法、分解分析法、流程圖法等，這些方法都有其各自的特點和最佳使用范圍。分解分析法作為一種能將復雜事務分解為簡單的、容易被識別的一種方法，能夠較為全面、系統(tǒng)地剖析事物本身及內在變化發(fā)展規(guī)律，進而能有效保證風險因素識別的全面性、合理性。運用分解分析法進行水利工程PPP項目實施風險因素識別的總體流程如下：

（1）政府作為水利工程PPP項目的發(fā)起人和監(jiān)管部門，一方面擁有宏觀管理的權利；另一方面則在項目實施過程中與社會資本方簽訂合同，授權社會資本或項目公司負責項目的實施。因此，不管在宏觀方面還是微觀方面，政府與PPP項目都有著密切的關聯。

（2）水利工程PPP項目很大程度上是通過社會資本的市場化運作實施的，因此也面臨著來自市場的風險和壓力。因此，需要對PPP項目的市場風險因素進行識別分析。

（3）作為具體的水利工程PPP項目，其本身具有一定的特點，在項目實施過程中面臨著諸多的不確定性，包括人員組織、材料供應、費用支付等。因此，有必要對PPP項目面臨的項目風險進行識別分析。

2.PPP模式下水利工程項目實施風險因素識別分析

（1）政府風險的識別

政府的行為主要體現在PPP政策的制定和執(zhí)行、政府的信用、法律體系、政府決策等方面。因此，對政府行為進行進一步剖析，可以發(fā)現，在水利工程PPP項目實施過程中，政府風險應當體現在兩個方面：一是政府發(fā)揮宏觀管理的風險；二是政府作為具體水利工程項目實施者的風險。

①政府信用風險。主要是政府主要領導成員變更后，對上一屆政府所做出的承諾是否能夠繼續(xù)履行。

②政府干預風險。水利工程項目一般具有公益性，政府一般都會投資參與PPP項目中，由于政府對控制公益性項目的所有權較為重視，因此可能會對項目的實施進行一定的干預。

③政府公有化風險。如果宏觀政策發(fā)生變化，則有可能會讓社會資本方退出。

④官員尋租風險。由于政府決策流程的不透明和政策執(zhí)行的局限性，官員個人的主觀意志會對項目的實施產生重要影響，提升了官員的尋租風險。

⑤政府決策風險。政府可能會由于準備不充分或者信息不對稱，導致決策過程存在著過程冗長或決策不規(guī)范的風險。

⑥政府審批風險。水利工程PPP項目的審批環(huán)節(jié)涉及較多部門，這就導致項目實施過程中面臨著一定的審批風險。

⑦法律變更風險。項目實施過程中，如果法律條款出現變更，則有可能導致項目合同條款產生沖突。

⑧法律及監(jiān)管體系不完善風險。如果當前PPP項目相關法律不完善或者效力等級低，則有可能會對PPP項目的具體運作產生影響。

⑨稅收調整風險。稅收政策的變更有可能會對PPP項目的具體運作產生影響，進而影響項目的順利開展。

⑩唯一性風險。如果同一區(qū)域內批準或實施另一同類性質的項目，則會對該項目的經營收入產生影響。

？社會資本合作者招標風險。社會資本方在水利工程PPP項目中具有十分重要的作用，如果在社會資本合作者招標的過程中缺乏必要的公正性，則有可能會對項目的目標實現帶來影響。

？費用支付風險。水利工程項目都具有公益性，因此，其付費機制一般是可行性缺口補助的方式，政府如果在經濟補助方面不能按照約定條款執(zhí)行，則有可能對項目的順利實施產生影響。

（2）市場風險的識別

水利工程PPP項目很大程度上是通過社會資本的市場化運作實施的，而穩(wěn)定的市場環(huán)境有助于項目順利開展，市場宏觀環(huán)境和微觀政策的變化也必然使得PPP項目面臨著來自市場的風險和壓力。

①市場需求變化風險。市場需求的變化，可能會對水利工程PPP項目的順利實施產生影響。

②利率風險。市場經濟條件下，市場環(huán)境的變動，中央政府則會通過利率的調控來調整宏觀經濟的發(fā)展。

③外匯風險。PPP項目可能會涉及到境外融資，因此會受到外匯風險影響。

④通貨膨脹風險。受經濟環(huán)境的影響，市場出現的通貨膨脹會對水利工程PPP項目的預期收益情況產生影響。

（3）項目風險的識別

作為具體的水利工程PPP項目，項目層次的風險主要針對建設項目本身而言，也是不同的利益相關者最直接的風險沖突點，包括項目的組織協調、現場管理、質量控制、環(huán)境保護以及公眾的態(tài)度等方面。

①社會資本能力風險。水利工程PPP項目實施過程中，社會資本方作為項目的直接參與者，其自身的融資能力、建設管理能力都會對項目的實施產生影響。

②自然環(huán)境風險。水利工程項目所處的自然環(huán)境一般較為復雜，地質條件、地形條件、水文環(huán)境等都會對項目的實施產生影響。

③戰(zhàn)爭風險。一旦發(fā)生戰(zhàn)爭，則可能會導致項目的失敗。

④施工風險。在項目實施過程中，施工方如果不能很好的完成工程建設任務，則會對項目既定目標的實現產生不利影響。

⑤材料及設備供應風險。在項目實施過程中，材料及設備供應若不能滿足工程建設需求，則會對項目的順利開展產生影響。

⑥運營風險。社會資本方投入項目的運營管理能力情況，會對項目產生影響。

⑦環(huán)保風險。隨著人們環(huán)保意識的不斷增強，水利工程PPP項目所帶來的環(huán)境問題有可能會影響到項目的順利實施。

⑧項目財務監(jiān)管風險。PPP模式下，水利工程項目必然會面臨著融資的問題，相關融資方對于項目財務的有效監(jiān)管是項目順利完成的保障。

⑨項目預期主觀風險。在項目決策過程中，政府部門或社會資本方如果對項目的預期過于樂觀，而在實施過程中又面臨著諸多的不確定性，則有可能導致項目預先準備不足，影響項目的順利實施。

⑩項目組織協調風險。社會資本面對諸多的參與方，能否組織協調各方關系，充分調動各方積極性，關系到項目既定目標的順利實現。

？公眾態(tài)度風險。由于水利工程項目的建設可能會對當地及周邊環(huán)境帶來一定影響，因此，社會公眾對于項目建設態(tài)度也會影響到項目的實施。

3.？PPP模式下水利工程項目實施風險清單

建立PPP模式下水利工程項目實施風險清單是項目風險管理的基礎，也是風險評估和風險應對的起點。根據上述的分析，PPP模式下水利工程項目所面臨的風險主要有政府風險、市場風險和項目風險三大類，并在此基礎上識別分析了具體的風險因素點，從而構建形成PPP模式下水利工程項目實施風險清單，具體如右表。

四、小結與展望

本文在對PPP模式下水利工程項目利益相關者分析的基礎上，運用分解分析法，識別了PPP模式下水利工程項目實施風險因素，包括政府風險、市場風險和項目風險，每一類風險都會涉及具體的風險因素，并在此基礎上構建了PPP模式下水利工程項目實施風險清單，為PPP項目風險評估及建立風險應對機制提供了有效的支撐。

但是，我們還應看到，由于水利工程PPP項目實施過程中所面臨的不確定因素較多，而且隨著環(huán)境的變化，風險因素也可能會跟著發(fā)生變化。正確而充分的識別風險是風險管理的基礎，因此，有必要對項目實施風險清單進行全面管理，從而促進水利工程PPP項目順利實現既定目標。

參考文獻：

[1] 王守清，柯永建.特許經營項目融資（BOT、PFI和PPP）[M].北京：清華大學出版社，2008：89-114.

[2] 李麗，豐景春，鐘云，薛松.全生命周期視角下的PPP項目風險識別[J].工程管理學報，2016.30（1）：54-59.

[3] 崔彩云，李會連，衛(wèi)趙斌.基礎設施PPP項目風險識別與分擔研究[J].價值工程，2017，（06）：245-247.

[4] 李虹，黃丹林.PPP項目風險管理研究綜述[J].建筑經濟，2014，（6）：37-41.

[5] 林萍.利益相關者理論綜述[J].閩江學院學報，2009，30（1）：54-58.

作者簡介：

王成（1985—），男，江蘇徐州人，經濟師，碩士研究生，研究方向：水利投融資管理、水利政府采購。