政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)及路徑研究

羅 旭，苗向軍

（1.天津大學(xué)體育部，天津 300072；2.北京體育大學(xué)，北京 100084）

與西方國(guó)家不同，中國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的產(chǎn)生除了海外的示范效應(yīng)，更重要的是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型背景下應(yīng)運(yùn)而生的（呂納，2013）。作為實(shí)現(xiàn)政府職能“市場(chǎng)化”的有效路徑，在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下 ，政府購(gòu)買體育公共服務(wù)快速?gòu)膰?guó)家層面擴(kuò)散至各個(gè)省市、地區(qū)等，截至2017年底，我國(guó)已經(jīng)有上百個(gè)城市相繼出臺(tái)了政府購(gòu)買服務(wù)的政策文件，領(lǐng)域涉及教育、公共衛(wèi)生和艾滋病防治、扶貧、養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)矯正、文化和城市規(guī)劃等 。但是，隨著改革激情的漸漸平復(fù)，被認(rèn)為具有諸多優(yōu)勢(shì)的政府購(gòu)買公共服務(wù)，卻并沒有在實(shí)踐中平衡展現(xiàn)這些優(yōu)勢(shì)，有些領(lǐng)域甚至暴露出公共資源的浪費(fèi)、公共服務(wù)劣質(zhì)低效、腐敗滋生等現(xiàn)象 。2013年9月30日，國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，提出了到2020年，在全國(guó)基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)制度。國(guó)家體育總局的《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》也明確了“逐步構(gòu)建多層次、多方式的體育服務(wù)供給與保障體系。本文主要運(yùn)用文獻(xiàn)研究法，基于對(duì)政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的“何為”與“為何”的理解，匯總了現(xiàn)階段頂層設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容并對(duì)其操作解決路徑給予相應(yīng)的探析，以期對(duì)體育公共服務(wù)中“政府購(gòu)買”中國(guó)模式的理論與實(shí)踐研究提供可借鑒的思路與操作方法。

1 政府購(gòu)買體育公共服務(wù)：何為與為何

政府購(gòu)買體育公共服務(wù)“何為”，是有關(guān)政府購(gòu)買內(nèi)涵的詮釋，主要從責(zé)任政府屬性的維度，從責(zé)任政府的價(jià)值訴求，對(duì)政府購(gòu)買體育公共服務(wù)進(jìn)行解讀；政府購(gòu)買體育公共服務(wù)“為何”，是從政府功能屬性的維度，從政府治理的目標(biāo)對(duì)政府購(gòu)買體育公共服務(wù)進(jìn)行解讀。

無(wú)論是國(guó)內(nèi)研究還是西方觀念，已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，即政府的責(zé)任源于其掌握公共權(quán)力，因此，政府必須負(fù)有社會(huì)責(zé)任感和擔(dān)當(dāng)精神的。有效政府作為一種價(jià)值理念，既是一種政府理念，又是一種制度安排。作為一種理念，政府要積極回應(yīng)社會(huì)和公眾的需求；作為一種制度選擇，政府要始終保持著制度的先進(jìn)性和有效性。政府購(gòu)買公共服務(wù)是“通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序”，如“合同外包、公私合作、補(bǔ)助或憑單等”，“交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用 ”?！爸贫然?、競(jìng)爭(zhēng)性、獨(dú)立性”成為體育公共服務(wù)供給中，責(zé)任政府的重要特征，也是政府改革面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。競(jìng)爭(zhēng)是前提，制度是基礎(chǔ)。在政府購(gòu)買體育公共服務(wù)中，責(zé)任政府的職能就是通過(guò)制度設(shè)計(jì)，將權(quán)力分配給相關(guān)的社會(huì)主體，尤其是將經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)力還給市場(chǎng)和社會(huì)，并在“法治”的前提和框架之中，連續(xù)而穩(wěn)定地向社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，也就是政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的“何為”。

從政府功能屬性的維度來(lái)解讀政府購(gòu)買體育公共服務(wù)，第一個(gè)層面在于可以應(yīng)對(duì)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民收入水平的提高， 日益“多樣化、復(fù)雜化的社會(huì)公眾需求”，擴(kuò)大服務(wù)的有效供給。第二個(gè)層面在于應(yīng)對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的“政府失靈”所產(chǎn)生的“政府財(cái)政危機(jī)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，從無(wú)限政府向有限政府、企業(yè)家政府、競(jìng)爭(zhēng)性政府的轉(zhuǎn)變，與社會(huì)組織構(gòu)建平等互贏的“伙伴關(guān)系”，“重塑政府”的主導(dǎo)模式。這既是政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的“為何”，更是我國(guó)政府通過(guò)購(gòu)買體育公共服務(wù)，建立服務(wù)型服務(wù)政府的主旨所在。

2 當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)

頂層設(shè)計(jì)，顧名思義，就是最上位的設(shè)計(jì)、最反映本初意圖的設(shè)計(jì)、最具有指導(dǎo)意義的設(shè)計(jì)、最具有原則性的設(shè)計(jì)、涵蓋性最強(qiáng)的設(shè)計(jì)、能指導(dǎo)所有下位設(shè)計(jì)的設(shè)計(jì)，是有了這個(gè)設(shè)計(jì)后面的一切設(shè)計(jì)就有邏輯，就水到渠成的根本性設(shè)計(jì) 。 習(xí)近平同志在關(guān)于全面深化改革的權(quán)威論述中也明確指出，“制定改革頂層設(shè)計(jì)，就是要系統(tǒng)總結(jié)30多年改革經(jīng)驗(yàn)，分析改革內(nèi)外環(huán)境，科學(xué)謀劃總體規(guī)劃，提出改革的基本方向、總體目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機(jī)制、推進(jìn)方式，進(jìn)而制定相應(yīng)的總體實(shí)施方案、路線圖和時(shí)間表” ，

政府購(gòu)買服務(wù)作為政府提供社會(huì)福利服務(wù)的一種創(chuàng)新形式，是推進(jìn)我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“政府直接包辦統(tǒng)攬”到“引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”政府、市場(chǎng)、社會(huì)相結(jié)合，走市場(chǎng)化、社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展道路的行政管理體制改革的積極探索， 是完善“政府—企業(yè)—社會(huì)”三元結(jié)構(gòu)的理性選擇， 是提高社會(huì)福利服務(wù)效益的內(nèi)在要求。政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)，就是對(duì)政府購(gòu)買體育公共“何為”的制度呈現(xiàn)。

2.1 體育公共服務(wù)政府購(gòu)買“公共價(jià)值優(yōu)先”的價(jià)值導(dǎo)向。

無(wú)論是從黨的十六大到十九大的“效率優(yōu)先，兼顧公平”到“初次分配注重效率，二次分配注重公平”， “在初次分配和再分配中都要處理好效率與公平的關(guān)系”，“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平”，以及“堅(jiān)持以人民為中心”?？梢钥闯?，從國(guó)家層面一直秉承著“公共價(jià)值優(yōu)先”的價(jià)值導(dǎo)向，在體育公共服務(wù)領(lǐng)域，也不例外。但是現(xiàn)實(shí)中，體育公共服務(wù)的總量不足、結(jié)構(gòu)不平衡一直是體育公共服務(wù)供給中的主要矛盾，推進(jìn)全社會(huì)成員間、不同地域、地區(qū)間、城鄉(xiāng)等體育公共服務(wù)均等化是政府工作的核心和長(zhǎng)期重要任務(wù)。

2.2 制度化、競(jìng)爭(zhēng)程度和獨(dú)立性成為政府購(gòu)買服務(wù)體系穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。

與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、集權(quán)主義時(shí)代不同的是，“政府購(gòu)買體育公共服務(wù)”是國(guó)家將政府職能范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)移給社會(huì)，將市場(chǎng)化機(jī)制引入體育公共服務(wù)體系以提高財(cái)政資金的使用效率，提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量，體現(xiàn)的是一種將政府權(quán)威制度與市場(chǎng)交換制度功能優(yōu)質(zhì)互補(bǔ)的復(fù)合制度安排 。一方面，歷史反復(fù)證明，僅靠政府工作人員的道德信念難以保證公共權(quán)力不被濫用，只有依靠法律和制度才能有效地予以約束；另一方面，各個(gè)主體間的關(guān)系是獨(dú)立還是依附，決定了政府是否能夠正確分辨利益受損的主體，尤其是當(dāng)面對(duì)利益沖突時(shí)，政府是否能夠積極采取措施加以應(yīng)對(duì)，以建立與各利益主體間“真正的”伙伴關(guān)系。因此，制度化、競(jìng)爭(zhēng)程度和獨(dú)立性是提高政府資源的利用效率，形成政府購(gòu)買良性運(yùn)行的有效機(jī)制。

3 實(shí)施路徑

3.1 將政府購(gòu)買工作的績(jī)效評(píng)估上升到制度層面及法律層面。

一項(xiàng)制度的實(shí)行與推廣往往受制于社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面因素的影響。中國(guó)政府的購(gòu)買制度有效性顯然與西方國(guó)家存在著本質(zhì)的差異，歐美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)還不完全適用于現(xiàn)階段的中國(guó)，如價(jià)值理念、成熟的社會(huì)力量、盈利權(quán)、購(gòu)買領(lǐng)域類型、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)特別是投入與監(jiān)管的成本與收益等都是要規(guī)避政府購(gòu)買體育公共服務(wù)中“市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)”的重要因素。當(dāng)前體育公共服務(wù)，一方面在體育公共服務(wù)中，政府職責(zé)邊界不清，服務(wù)內(nèi)涵模糊；另一方政府管得過(guò)細(xì)過(guò)多，過(guò)度介入，社會(huì)與市場(chǎng)空間狹小，多中心治理格局難以形成。行政審批、稅收補(bǔ)貼等未能很好落實(shí)，社會(huì)與市場(chǎng)進(jìn)入動(dòng)力不足運(yùn)作艱難。這些都急需要上升到制度層面及法律層面，從有效實(shí)施頂層設(shè)計(jì)理念的有效路徑之一。

3.2 構(gòu)建民眾的需求和多方群體利益表達(dá)機(jī)制。

到2020年，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型、文化轉(zhuǎn)制乃至政治改革的關(guān)鍵階段，不同主體的體育需求將出現(xiàn)全面而深刻的變化，提升國(guó)民健康素質(zhì)、滿足國(guó)民精神文化需求、增強(qiáng)社會(huì)活力等賦予了體育公共服務(wù)的新內(nèi)涵，構(gòu)建民眾的需求和多方群體利益表達(dá)機(jī)制，對(duì)政府購(gòu)買體育公共服務(wù)穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要

4 展望與結(jié)論

體育公共服務(wù)作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新亮點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)新載體、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新高地，已然成為推進(jìn)供給側(cè)改革的重要抓手。體育公共服務(wù)政府購(gòu)買職能轉(zhuǎn)型的背景是改革開放的國(guó)際接軌，向西方發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)而成，但學(xué)習(xí)的結(jié)果卻是五花八門 。究其原因，則與我們的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等影響密切相關(guān)。樹立理念，把握重點(diǎn)，保證各項(xiàng)工作‘按圖施工’是政府購(gòu)買體育公共服務(wù)體系頂層設(shè)計(jì)的意義所在。