科技成果轉(zhuǎn)化視角的公共財(cái)政支持科研創(chuàng)新績(jī)效評(píng)估體系

羅淋尹 竇家春

（溫州商學(xué)院，浙江 溫州 325035）

科技創(chuàng)新是以其構(gòu)思新穎和成功商業(yè)實(shí)現(xiàn)為特征的有意義的非連續(xù)事件，是技術(shù)變?yōu)樯唐凡⒃谑袌?chǎng)上得以銷售實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，從而獲得經(jīng)濟(jì)效益的過(guò)程和行為[1]?？萍汲晒D(zhuǎn)化，是指在高等院校、政府、企業(yè)、科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等科技創(chuàng)新主體的共同參與下，以科技成果的試驗(yàn)、開發(fā)、應(yīng)用、推廣等為主要路徑，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)工藝提升、新產(chǎn)品開發(fā)等目標(biāo)的活動(dòng)。政府財(cái)政科技支持是我國(guó)科技創(chuàng)新活動(dòng)的重要來(lái)源，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年中央財(cái)政科技支出接近2400億元，占公共財(cái)政支出總數(shù)的11.55%，財(cái)政科技高強(qiáng)度的投入為我國(guó)創(chuàng)新能力的提升和創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)夯實(shí)了基礎(chǔ)。實(shí)踐中，由于科技資源配置不合理、科技資源利用效率低等原因，導(dǎo)致我國(guó)的科技成果轉(zhuǎn)化率不足10%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家40%的科技成果轉(zhuǎn)化率水平。

為了提高科技資源利用率、支撐科技成果轉(zhuǎn)化，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃(專項(xiàng)、基金等)管理改革方案的通知》，通知提出建立公開統(tǒng)一的國(guó)家科技管理平臺(tái)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、打破條塊分割，建立具有中國(guó)特色的以目標(biāo)和績(jī)效為導(dǎo)向的科技管理體制，大力促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和資本化、產(chǎn)業(yè)化。實(shí)踐中，公共財(cái)政支持科技創(chuàng)新的績(jī)效評(píng)估體系在優(yōu)化財(cái)政資金投入結(jié)構(gòu)、提高科技創(chuàng)新成果應(yīng)用導(dǎo)向等方面發(fā)揮重要的引導(dǎo)功能，建立科技成果轉(zhuǎn)化導(dǎo)向的新型公共財(cái)政支持科技創(chuàng)新的績(jī)效評(píng)估體系，對(duì)于提高科技資源利用效率、提升科技成果轉(zhuǎn)化水平具有重要的理論實(shí)踐意義。

一、國(guó)內(nèi)外科技成果轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)分析

國(guó)外促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的實(shí)踐始于20世紀(jì)30年代，經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展和完善，國(guó)外在促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化方面的經(jīng)驗(yàn)可以概括為以下：一是加強(qiáng)科技成果轉(zhuǎn)化立法體系建設(shè)。美國(guó)先后頒布了《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移法》、《國(guó)家技術(shù)轉(zhuǎn)讓與促進(jìn)法》，日本頒布了《科學(xué)技術(shù)基本法》、《國(guó)家研發(fā)評(píng)估實(shí)施方針》等科技成果轉(zhuǎn)化立法體系；二是提高面向企業(yè)創(chuàng)新的支持力度。為了提高科技成果的產(chǎn)業(yè)化程度，國(guó)外大力提高直接面向企業(yè)的科技創(chuàng)新財(cái)政支持力度，美國(guó)大力發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資基金支持企業(yè)科技成果產(chǎn)業(yè)化，日本建立了面向中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的信用保證制度，英國(guó)建立小企業(yè)貸款擔(dān)保計(jì)劃等面向企業(yè)創(chuàng)新的支持形式；三是加強(qiáng)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的中介服務(wù)體系建設(shè)。中介服務(wù)體系在科技成果轉(zhuǎn)化過(guò)程中發(fā)揮重要的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的功能，國(guó)外大力建設(shè)培訓(xùn)與咨詢機(jī)構(gòu)、信息交流機(jī)構(gòu)等[3]，美國(guó)高校普遍建設(shè)的小企業(yè)發(fā)展中心、澳大利亞的企業(yè)信息資訊及培訓(xùn)中心都是國(guó)外技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的中介服務(wù)體系的典型代表。

科技創(chuàng)新的價(jià)值體現(xiàn)在生產(chǎn)成本的降低、生產(chǎn)工藝提升、新產(chǎn)品開發(fā)等層面，只有將科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，是創(chuàng)新成果惠及人民才是科技創(chuàng)新的終極目標(biāo)。為了提高科技資源利用效率、提高科技成果轉(zhuǎn)化水平，我國(guó)在科技成果轉(zhuǎn)化領(lǐng)域進(jìn)行了積極實(shí)踐，主要體現(xiàn)在以下方面：一是明確企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新核心地位。黨的十八大提出，在創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)進(jìn)程中，建立以企業(yè)為核心的創(chuàng)新體系基本架構(gòu)，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研技術(shù)創(chuàng)新合作機(jī)制，高等院校、科研院所應(yīng)積極向企業(yè)開放優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新資源，探索校企共建技術(shù)轉(zhuǎn)移中心、科技成果轉(zhuǎn)化示范園等合作形式；二是建立科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目機(jī)制。國(guó)家先后實(shí)施“國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新工程”、“國(guó)家科技重大專項(xiàng)計(jì)劃”等重大科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目機(jī)制，并深化重大項(xiàng)目的企業(yè)參與機(jī)制和企業(yè)牽頭機(jī)制；三是創(chuàng)新財(cái)政資金科技創(chuàng)新支持模式。在傳統(tǒng)面向高校和科研院所項(xiàng)目基金支持的基礎(chǔ)上，財(cái)政資金通過(guò)設(shè)立科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金、發(fā)起成立創(chuàng)業(yè)投資和風(fēng)險(xiǎn)投資基金以及向企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新提供融資擔(dān)保、貼息等形式豐富科技創(chuàng)新活動(dòng)的支持模式。

二、我國(guó)科技成果轉(zhuǎn)化的障礙因素分析

(一)財(cái)政投入以科研機(jī)構(gòu)為主要對(duì)象

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的創(chuàng)新體系建設(shè)將高等院校、科研機(jī)構(gòu)置于創(chuàng)新體系的主體地位，政府財(cái)政資金對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)的支持也以高等院校、科研機(jī)構(gòu)為主要支持對(duì)象，高等院校、科研機(jī)構(gòu)成為財(cái)政科技投入的應(yīng)用主體和科研項(xiàng)目的主要實(shí)施主體，而面向企業(yè)科技創(chuàng)新的財(cái)政支持不足15%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家30%的支持力度。在這種財(cái)政科技支持體系下，一方面，高校和科研機(jī)構(gòu)的科技創(chuàng)新成果產(chǎn)出停留在科技論文、專利等知識(shí)成果創(chuàng)新階段，另一方面，由于缺乏與市場(chǎng)需求的有機(jī)結(jié)合，大量科技創(chuàng)新成果缺乏市場(chǎng)應(yīng)用前景。因此，以高校和科研機(jī)構(gòu)為主要對(duì)象的財(cái)政科技投入機(jī)制造成了科技創(chuàng)新成果的大量沉淀和財(cái)政科技資金的低效率配置。

(二)科技成果轉(zhuǎn)化的協(xié)同體系較薄弱

隨著創(chuàng)新對(duì)象復(fù)雜性的不斷提高，創(chuàng)新的組織形式由線性創(chuàng)新范式轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)集成的網(wǎng)絡(luò)化創(chuàng)新范式，有效的科技創(chuàng)新活動(dòng)建立在高校、科研院所、企業(yè)等科技創(chuàng)新主體之間通力協(xié)作的基礎(chǔ)上。實(shí)踐中，高校、科研院所和企業(yè)之間的網(wǎng)絡(luò)化合作關(guān)系較為薄弱，難以發(fā)揮科技創(chuàng)新的協(xié)同性：一方面，企業(yè)較高校和科研院所更接近市場(chǎng)，具有更強(qiáng)的市場(chǎng)敏感性，企業(yè)與科研機(jī)構(gòu)之間的弱合作關(guān)系難以提高科技創(chuàng)新的指向性和產(chǎn)品市場(chǎng)化程度；另一方面，高校和科研院所是優(yōu)質(zhì)科技創(chuàng)新資源的擁有主體，也是重大科技創(chuàng)新項(xiàng)目承擔(dān)主體，高校和科研院所與企業(yè)之間的弱合作關(guān)系難以提高各種軟件和硬件技術(shù)創(chuàng)新資源的利用效率。

(三)科技成果轉(zhuǎn)化中介支撐機(jī)制不足

科技成果轉(zhuǎn)化的中介機(jī)構(gòu)包括科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和金融中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，科技中介服務(wù)結(jié)構(gòu)在科技成果轉(zhuǎn)化中降低技術(shù)需求方和技術(shù)供給方之間的信息非對(duì)稱程度，并能夠通過(guò)技術(shù)成果交易等形式促進(jìn)科技成果的流動(dòng)性和配置效率，金融中介服務(wù)結(jié)構(gòu)在科技成果轉(zhuǎn)化中發(fā)揮促進(jìn)科技成果產(chǎn)業(yè)化的功能。實(shí)踐中，一方面，我國(guó)在科技中介機(jī)構(gòu)方面初步形成了以生產(chǎn)力促進(jìn)中心、技術(shù)交易市場(chǎng)等為代表的科技中介結(jié)構(gòu)體系，但是由于相關(guān)中介機(jī)構(gòu)脫胎于政府或事業(yè)單位，其服務(wù)職能、人才結(jié)構(gòu)、運(yùn)作模式缺乏成熟度；另一方面，由于科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)本身具有的高風(fēng)險(xiǎn)性特征，我國(guó)的金融中介機(jī)構(gòu)缺乏參與科技成果轉(zhuǎn)化的市場(chǎng)激勵(lì)，與科技成果轉(zhuǎn)化相匹配的創(chuàng)業(yè)投資、天使投資基金等形式的發(fā)展相對(duì)滯后。

三、我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政科技創(chuàng)新績(jī)效評(píng)價(jià)體系存在的問題解析

(一)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在片面性

我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政科技創(chuàng)新績(jī)效評(píng)價(jià)的片面性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，從財(cái)政資金支持科技創(chuàng)新的過(guò)程性方面分析，現(xiàn)代有效的創(chuàng)新建立在不同創(chuàng)新主體之間網(wǎng)絡(luò)化合作創(chuàng)新模式的基礎(chǔ)上，而現(xiàn)行財(cái)政資金支持科技創(chuàng)新績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺乏對(duì)不同創(chuàng)新主體之間合作關(guān)系的定量化評(píng)價(jià)；另一方面，從財(cái)政資金支持科技創(chuàng)新的結(jié)果性方面分析，在我國(guó)傳統(tǒng)模式的以高校和科研院所為主體的財(cái)政科技創(chuàng)新投入體系下，科技創(chuàng)新績(jī)效的評(píng)估體系通常建立在科研獲獎(jiǎng)、論文數(shù)量、專利獲取等知識(shí)成果產(chǎn)出層面[5]，而對(duì)科技成果是否服務(wù)于企業(yè)技術(shù)進(jìn)步、是否實(shí)現(xiàn)成果本身的市場(chǎng)價(jià)值等因素的評(píng)估弱化。因此，這種財(cái)政科技創(chuàng)新評(píng)估體系的導(dǎo)向性制約了對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化的激勵(lì)和約束功能。

（二）評(píng)價(jià)主體缺乏獨(dú)立性

在我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政科技管理體制下，中央政府和地方政府承擔(dān)了財(cái)政科技的投入工作，相關(guān)科技管理部門既是科技政策的制定者，也是科技績(jī)效的評(píng)估者，這種角色的沖突性在實(shí)踐中暴露出諸多問題：一方面，具有濃厚政府色彩背景的科技管理部門的評(píng)估結(jié)果難以保證公允性和客觀性，在面向九三學(xué)社的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)超過(guò)70%的科技人員認(rèn)為現(xiàn)行的項(xiàng)目評(píng)審制度缺乏公正性，超過(guò)60%的科技人員認(rèn)為科技成果的鑒定缺乏真實(shí)性，科技評(píng)價(jià)機(jī)制難以發(fā)揮發(fā)揮對(duì)廣大科研人員的激勵(lì)功能，甚至導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)科技人才的流失；另一方面，隸屬于政府的科技管理部門主導(dǎo)科技創(chuàng)新項(xiàng)目的決策、立項(xiàng)、組織、評(píng)審的機(jī)制提供了諸多權(quán)力尋租空間，造成科技創(chuàng)新資源的低效率配置。

（三）評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏激勵(lì)性

從系統(tǒng)工程理論和方法的角度，評(píng)價(jià)結(jié)果的形成和有效利用為評(píng)價(jià)對(duì)象的改進(jìn)和優(yōu)化發(fā)揮重要的指導(dǎo)作用。我國(guó)現(xiàn)行的科技創(chuàng)新項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果主要停留在項(xiàng)目結(jié)題以及科技成果申報(bào)等層面，首先，評(píng)價(jià)結(jié)果的優(yōu)良與否與項(xiàng)目申報(bào)主體后續(xù)科技創(chuàng)新項(xiàng)目申報(bào)缺乏關(guān)聯(lián)性，即使科技創(chuàng)新成果不高、創(chuàng)新價(jià)值不大、產(chǎn)業(yè)化程度較低的項(xiàng)目仍然有可能獲得后續(xù)財(cái)政科技資金的支持；其次，科技創(chuàng)新項(xiàng)目評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的改進(jìn)功能不顯著，缺乏基于評(píng)價(jià)結(jié)果的評(píng)價(jià)對(duì)象改進(jìn)機(jī)制；最后，科技創(chuàng)新項(xiàng)目評(píng)價(jià)信息的社會(huì)化公開程度不夠，導(dǎo)致難以通過(guò)社會(huì)化監(jiān)督機(jī)制提高對(duì)科技創(chuàng)新項(xiàng)目承擔(dān)主體的激勵(lì)和約束力。

四、科技成果轉(zhuǎn)化導(dǎo)向的我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政科技創(chuàng)新績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)政策建議

(一)建立過(guò)程與結(jié)果性雙向評(píng)價(jià)機(jī)制

財(cái)政科技創(chuàng)新項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)財(cái)政資源的合理配置和高效率利用發(fā)揮重要的引導(dǎo)功能，從提高科技創(chuàng)新項(xiàng)目的組織和科技成果的產(chǎn)出角度出發(fā)，應(yīng)建立過(guò)程與結(jié)果雙向性的財(cái)政科技創(chuàng)新項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)：一方面，在財(cái)政科技創(chuàng)新項(xiàng)目過(guò)程性評(píng)價(jià)維度，發(fā)揮評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的引導(dǎo)功能，例如可以將“高校和科研機(jī)構(gòu)獲得的資金中來(lái)自企業(yè)的比例”、“高校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)共同申請(qǐng)的專利數(shù)量”等定量化指標(biāo)作為財(cái)政科技創(chuàng)新項(xiàng)目過(guò)程性評(píng)價(jià)指標(biāo)；另一方面，在財(cái)政科技創(chuàng)新項(xiàng)目結(jié)果性評(píng)價(jià)維度，發(fā)揮評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化的引導(dǎo)功能，例如可以將“財(cái)政支持科技創(chuàng)新成果技術(shù)市場(chǎng)交易金額”、“財(cái)政支持科技創(chuàng)新成果新產(chǎn)品銷售收入”等定量化指標(biāo)作為財(cái)政科技創(chuàng)新項(xiàng)目結(jié)果性評(píng)價(jià)指標(biāo)。

(二)建立第三方評(píng)估主體獨(dú)立性機(jī)制

發(fā)達(dá)國(guó)家在財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)主體選擇方面特別注重評(píng)估主體的獨(dú)立性制度建設(shè)，例如美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)在績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中，通過(guò)強(qiáng)化外部專家委員會(huì)職能的方式提高對(duì)績(jī)效評(píng)估的監(jiān)督工作。在《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃(專項(xiàng)、基金等)管理改革方案的通知》的指導(dǎo)下，中國(guó)科學(xué)院、國(guó)家氣象局等部門也開始引入第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)的探索和嘗試。我國(guó)建立財(cái)政科技創(chuàng)新評(píng)估主體獨(dú)立性機(jī)制[6]：首先，在法律層面完善科技評(píng)估法律體系的建設(shè)，從立法層面保障第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)益和合法性；其次，完善第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)的遴選機(jī)制建設(shè)，例如可以通過(guò)引入招投標(biāo)制度的模式建立財(cái)政科技創(chuàng)新績(jī)效獨(dú)立評(píng)估主體遴選的有效性；最后，深化第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)的參與機(jī)制，建立財(cái)政科技創(chuàng)新項(xiàng)目前、項(xiàng)目中和項(xiàng)目后的項(xiàng)目全生命周期參與模式。

（三）建立科技創(chuàng)新績(jī)效信息共享機(jī)制

發(fā)達(dá)國(guó)家高度重視科技創(chuàng)新項(xiàng)目信息化建設(shè)工作，美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)基于中心數(shù)據(jù)庫(kù)和專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù)開展項(xiàng)目評(píng)價(jià)工作，并具有項(xiàng)目發(fā)布系統(tǒng)、評(píng)審專家系統(tǒng)、績(jī)效報(bào)告系統(tǒng)等子系統(tǒng)功能。結(jié)合我國(guó)財(cái)政支持科技創(chuàng)新項(xiàng)目的多頭申報(bào)、資源配置“碎片化”等問題，有必要通過(guò)建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)：首先，建立統(tǒng)一的財(cái)政支持科技創(chuàng)新項(xiàng)目信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)科技計(jì)劃指南發(fā)布、項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)和預(yù)算安排、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施統(tǒng)一管理；其次，建立財(cái)政支持科技創(chuàng)新項(xiàng)目“黑名單”制度，即對(duì)于科技創(chuàng)新成果缺乏產(chǎn)業(yè)化或者產(chǎn)業(yè)化程度不高的科技創(chuàng)新項(xiàng)目承擔(dān)主體降低后續(xù)財(cái)政資金支持投入強(qiáng)度；最后，主動(dòng)向社會(huì)公開非涉密信息，接受公眾監(jiān)督。