事業(yè)單位政府購買服務(wù)工作再探討

賴江濤

2016年12月，財(cái)政部、中編辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》（財(cái)綜[2016]53號(hào)），正式拉開了政府購買服務(wù)實(shí)施的序幕。該意見不同于以往政策文件的宏觀性指導(dǎo)，對(duì)服務(wù)采購的具體實(shí)施作了明確的闡述，尤其明確過渡期前后不同的實(shí)施內(nèi)容，操作性強(qiáng)，在財(cái)政管理體制內(nèi)的行政、事業(yè)單位中產(chǎn)生了極大的反響。意見下發(fā)一年來，部分行政主管部門、事業(yè)單位實(shí)施了試點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)了改革的穩(wěn)步推進(jìn)，同時(shí)，也積累了實(shí)施過程中的經(jīng)驗(yàn)問題，本文擬對(duì)此進(jìn)行再探討。

一、政府購買服務(wù)的積極效果

（一）有利于加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位改革的認(rèn)識(shí)

《意見》明確公益二類事業(yè)單位作為政府購買服務(wù)的承接者，亦明確這類事業(yè)單位今后業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)管理方式的轉(zhuǎn)變，即不再是簡單的財(cái)政撥款接受者，過渡期后將以社會(huì)人身份和其他單位共同參與服務(wù)采購的公開招標(biāo)。其實(shí)質(zhì)就是讓事業(yè)單位逐步退出財(cái)政直接供給體制，代之以憑自身實(shí)力直接向社會(huì)承接市場(chǎng)配置資源業(yè)務(wù)，是在經(jīng)濟(jì)層面的對(duì)事業(yè)單位改革方向的引導(dǎo)，是事業(yè)單位發(fā)展道路的重大轉(zhuǎn)折。對(duì)主管部門而言，避免了體制內(nèi)財(cái)政資金用于經(jīng)營服務(wù)性業(yè)務(wù)的認(rèn)知糾結(jié)，重新理順上下層機(jī)構(gòu)的關(guān)系；對(duì)事業(yè)單位而言則從更高的角度看待自身機(jī)構(gòu)的定位與發(fā)展，那些僅停留在有了政府購買服務(wù)項(xiàng)目，就多了事業(yè)收入、部門可以多發(fā)獎(jiǎng)金了的想法是非常狹隘的。政府購買服務(wù)不僅是機(jī)遇，更是壓力，但又是大勢(shì)所趨，不以機(jī)構(gòu)人員的愿意否為轉(zhuǎn)移，必須辯證地看待這一具有戰(zhàn)略意義的變革。事業(yè)單位應(yīng)未雨綢繆，在過渡期利用好服務(wù)購買資金，充實(shí)硬件設(shè)施、加強(qiáng)培訓(xùn)、強(qiáng)化成本管理，以充足的實(shí)力迎接過渡期后的挑戰(zhàn)。

（二）有利于提高機(jī)構(gòu)管理效益

實(shí)施政府購買服務(wù)對(duì)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理重點(diǎn)產(chǎn)生了改變。一方面服務(wù)購買資金落實(shí)到事業(yè)單位的事業(yè)收入，不再按財(cái)政資金的管理要求作專項(xiàng)性的成本內(nèi)容，能夠全面彌補(bǔ)事業(yè)單位的成本包括人力、公用性消耗、資產(chǎn)性投入等，事業(yè)單位可以更靈活地使用這類資金；另一方面，由于初期的購買服務(wù)資金為原來的財(cái)政撥款轉(zhuǎn)化而來，實(shí)質(zhì)上減少了事業(yè)單位原用于統(tǒng)籌使用的資金，該資金是否足以彌補(bǔ)單位完成項(xiàng)目的成本將成為機(jī)構(gòu)關(guān)注的重點(diǎn)，項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、單位的成本管理因此提上日程，資金的管理重點(diǎn)也從原來的按時(shí)足額使用轉(zhuǎn)變?yōu)楸仨氂行б娴厥褂觅Y金。過渡期后，必須面對(duì)能否以較其他機(jī)構(gòu)更低的價(jià)格、更過硬的實(shí)力取得服務(wù)項(xiàng)目，這都需要事業(yè)單位及早在成本上下功夫，提高資金使用效益、提高自身能力。

二、實(shí)施中面對(duì)的問題

在一些單位試行實(shí)施過程中，存在一些問題，主要體現(xiàn)在：

（一）思想觀念不到位。

對(duì)于政府購買服務(wù)的意義，在事業(yè)單位和其行政主管部門仍有認(rèn)知不到位現(xiàn)象存在。一些事業(yè)單位僅將服務(wù)購買當(dāng)作一種業(yè)務(wù)收入來源，沒有意識(shí)到其實(shí)施的緊迫性，缺乏應(yīng)對(duì)的總體規(guī)劃，沒有資金使用方向，補(bǔ)齊“短板”意識(shí)不足。行政主管部門有的則仍持觀望態(tài)度，沒有理解過渡期賦于事業(yè)單位和其主管部門的責(zé)任義務(wù)，貽誤實(shí)施的先機(jī)，有可能錯(cuò)過事業(yè)單位充實(shí)自身的最后機(jī)會(huì)；個(gè)別主管部門則將服務(wù)購買當(dāng)作權(quán)力體現(xiàn)，沒有從實(shí)際出發(fā)評(píng)估承接服務(wù)購買的機(jī)構(gòu)，而是從個(gè)別喜好選擇承接機(jī)構(gòu)，歪曲了服務(wù)購買的本質(zhì)。

（二）實(shí)施重點(diǎn)不明確

對(duì)政府購買服務(wù)的推進(jìn)沒有明確的規(guī)劃。主要體現(xiàn)在一些主管缺乏對(duì)項(xiàng)目內(nèi)容的深入了解，沒有選取合適的項(xiàng)目作為試點(diǎn)，沒有按難易程度逐步推進(jìn)。有的開始就局限于制定目錄表，項(xiàng)目內(nèi)容明細(xì)到分類末端，購買內(nèi)容碎片化；有的又缺乏大類邊界界定，項(xiàng)目范圍過于寬泛，有擴(kuò)大化趨勢(shì)；有的甚至違反政府采購法等規(guī)定，以購買服務(wù)名義變相舉債融資，存在擴(kuò)大購買服務(wù)范圍、超越管理權(quán)限延長購買服務(wù)期限等問題，加劇財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

（三）缺乏配套支持措施

政府購買服務(wù)是系統(tǒng)性工程，需要設(shè)立全方位的政策措施予以保障。有的部門對(duì)此工作做得不足，政府購買服務(wù)、財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障與機(jī)構(gòu)編制管理協(xié)調(diào)約束機(jī)制不健全，信息公開制度未設(shè)立，績效考核內(nèi)容未納入，督導(dǎo)檢查未到位，整體工作缺乏系統(tǒng)性，影響到政府實(shí)施效果。

三、實(shí)施建議措施

（一）堅(jiān)持改革正確方向，研究政策，做好宣貫，實(shí)現(xiàn)觀念到位

實(shí)施政府購買服務(wù)是事業(yè)單位改革的重要一步，關(guān)系到事業(yè)單位改革成功與否，明確政府購買服務(wù)應(yīng)當(dāng)與事業(yè)單位改革相合，堅(jiān)持費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，注重與事業(yè)單位改革、行業(yè)協(xié)會(huì)與行政主管部門脫鉤轉(zhuǎn)制改革、支持社會(huì)組織培育發(fā)展等政策相銜接。政府購買服務(wù)作為系統(tǒng)工程，政策制訂者、行政主管部門、購買承接方是這一工程的主體，各方應(yīng)高度配合、上下通達(dá)，使改革措施發(fā)揮出效益，實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。政策制訂者應(yīng)加大對(duì)政策的宣貫，組織必要的培訓(xùn)，并適時(shí)作各階段調(diào)研總結(jié)，完善政策措施；行政主管部門應(yīng)突破固有思維，以創(chuàng)新態(tài)度貫徹好政府購買服務(wù)工作，以實(shí)際措施助推事業(yè)單位改革，過渡期“扶一段路”，鼓勵(lì)事業(yè)單位堅(jiān)定改革步伐；事業(yè)單位應(yīng)以時(shí)不我待精神，大膽迎接挑戰(zhàn)，不等不靠，不斷強(qiáng)化自身，以充足的實(shí)力、全新的觀念融入市場(chǎng)配置資源業(yè)務(wù)。

（二）分步確認(rèn)政府購買服務(wù)范圍，做到有的放矢

介于可納入政府購買服務(wù)的項(xiàng)目多，分類目前尚無一完全標(biāo)準(zhǔn)，主管部門應(yīng)全面梳理承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，理清事權(quán)，在準(zhǔn)確把握公從需要和社會(huì)力量承接能力基礎(chǔ)上，將符合條件的社會(huì)管理和公共服務(wù)項(xiàng)目納入指導(dǎo)目錄，重點(diǎn)是有預(yù)算安排的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，并采取分步走方式，由淺入深，先易后難逐步確定完善目錄表，明確政府購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容。對(duì)應(yīng)當(dāng)由政府提供、不適合社會(huì)力量承擔(dān)的公共服務(wù)，以及不屬于政府職能范圍的服務(wù)項(xiàng)目，不列入指導(dǎo)目錄，不得將建設(shè)工程和非金融機(jī)構(gòu)等提供的融資行為納入購買范圍。

主管部門應(yīng)逐步開放公共服務(wù)市場(chǎng)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)事業(yè)單位等社會(huì)力量參與公共服務(wù)提供，促進(jìn)公共服務(wù)的社會(huì)化、專業(yè)化和發(fā)外文系。

（三）制訂配套措施，確保政策實(shí)施效果

一是要健全組織機(jī)構(gòu)，形成政策統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政部門牽頭、主管部門協(xié)同、職能部門履職、監(jiān)督部門保障的機(jī)制；二是健全制度體系。結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，區(qū)分購買服務(wù)內(nèi)容，發(fā)揮行業(yè)組織和專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)等專業(yè)機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，綜合特價(jià)、工資稅費(fèi)等因素，合理制定購買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量控制措施。加強(qiáng)合同管理，明確細(xì)化合同條款，制定有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審、確定承接主體、績效評(píng)價(jià)等配套制度，并健全各單位內(nèi)部管理制度，建立信息公開制度，按規(guī)定及時(shí)向社會(huì)公開，使工作有規(guī)可依、有制可循；三是改進(jìn)事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)保障政策，探索對(duì)具備條件單位的財(cái)政撥款方式逐步轉(zhuǎn)為政府購買服務(wù)支出，推動(dòng)事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，建立財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障和機(jī)構(gòu)編制管理協(xié)調(diào)約束機(jī)制。四是落實(shí)好督導(dǎo)檢查，把政府購買服務(wù)納入政府責(zé)任目標(biāo)考核體系，嚴(yán)格監(jiān)督檢查和績效議價(jià)主體責(zé)任，制定政府購買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控和應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)督導(dǎo)考核，做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”。

政府購買服務(wù)是推進(jìn)事業(yè)單位改革走向縱深領(lǐng)域的重要舉措，只有建立全面系統(tǒng)的機(jī)制，從思想觀念至制度措施做好充分的準(zhǔn)備，并不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善機(jī)制，方能保證政策達(dá)到預(yù)期效果。