環(huán)境影響評價與排污許可制度銜接研究

武文智 周永柱

摘 要：現(xiàn)階段，隨著社會的飛速發(fā)展，我國的環(huán)境污染現(xiàn)象也越來越嚴重。環(huán)境影響評價與排污許可制度是我國污染源環(huán)境管理的兩項重要制度，二者銜接構(gòu)成了對污染源全生命周期的管理。在分析現(xiàn)階段兩項制度銜接存在問題的基礎(chǔ)上，明確了環(huán)評與排污許可制度改革的總體思路，既不是削弱環(huán)評制度，也不是以排污許可制度代替環(huán)評制度，而應(yīng)該通過排污許可證強化環(huán)評的作用和功效，即：明確排污許可制度的核心地位，全面深化改革環(huán)境影響評價制度。從規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評角度研究提出了銜接的關(guān)鍵點：一方面要積極推進規(guī)劃環(huán)評落地，另一方面要從管理對象、管理內(nèi)容、管理程序、管理權(quán)限方面實現(xiàn)環(huán)評與排污許可的全面對接。建議通過修訂相關(guān)法律、統(tǒng)一技術(shù)標準體系、建立聯(lián)動管理機制為制度銜接提供保障，真正讓排污許可制度成為污染源環(huán)境管理的核心制度。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評價；排污許可制度；銜接研究

引言

環(huán)境影響評價制度和排污許可制度是我國污染源環(huán)境管理的兩項重要制度。環(huán)評制度是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。排污許可制度是政府部門依污染源建設(shè)或運營單位申請，經(jīng)依法審核準予其排污活動的一項制度，政府批準的行政許可文書就是排污許可證。國務(wù)院提出改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源（位置固定、具有一定規(guī)模、可核查、可監(jiān)測的污染源）的企業(yè)排污許可制，關(guān)鍵在于整合銜接現(xiàn)有各項污染源環(huán)境管理制度，其中一項重要任務(wù)是做好環(huán)評與排污許可制度的銜接研究。

1 環(huán)境影響評價和排污許可制度銜接時存在的現(xiàn)實問題

1.1 制度不健全

長期以來，在現(xiàn)行的排污許可當中始終未能將環(huán)境影響評價涉及的信息融入其中，這些信息主要包括以下幾種：不同污染源的特點及其排放特征、污染物排放量和環(huán)境監(jiān)測和管理。在這種情況下，不僅會產(chǎn)生典型的“兩張皮”實際問題，對日常工作造成不同程度的影響，而且還會影響制度作用的發(fā)揮，尤其是在實行精細化管理方面。因此，實現(xiàn)兩制度銜接的前提是制定完善的制度。

1.2 環(huán)境影響評價提出的各項管理規(guī)定未能得到充分落實

該問題主要表現(xiàn)在以下兩個方面：其一，項目的事中和事后監(jiān)管都比較薄弱，單純重視發(fā)證的過程，忽視了監(jiān)管在其中的重要作用；其二，環(huán)境監(jiān)察與執(zhí)法主要將排污標準作為依據(jù)，會導(dǎo)致環(huán)境影響評價提出的各項管理規(guī)定未能得到充分落實。

1.3 未實現(xiàn)技術(shù)規(guī)范方面的統(tǒng)一

環(huán)境影響評價的污染源強度計算和排污許可的污染排放數(shù)量計算在方法上有很大不同，這使得污染源的相關(guān)數(shù)據(jù)出自不同門路，而且嚴重缺乏系統(tǒng)性與連續(xù)性，這會對污染源的綜合管控能力造成直接影響。

2 解決環(huán)境影響評價和排污許可制度銜接問題的有效策略

2.1 加快技術(shù)標準的統(tǒng)一速度

重新構(gòu)建當前現(xiàn)有的環(huán)境影響評價技術(shù)體系，加快技術(shù)標準的統(tǒng)一速度。在實際工作中，主要分為以下幾個環(huán)節(jié)：第一，對環(huán)境影響評價的行業(yè)導(dǎo)則、總綱與要素導(dǎo)則、總量控制要求進行修訂，精簡環(huán)境影響評價的技術(shù)要求，確保兩制度能在技術(shù)層面上實現(xiàn)可靠銜接；第二，編制各行業(yè)污染源源強核算技術(shù)指南、排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范等，為環(huán)境影響評價報告中污染物排放相關(guān)內(nèi)容提供統(tǒng)一依據(jù)；第三，編制排污清單與治污技術(shù)清單，構(gòu)建以排污清單為基礎(chǔ)的最有利技術(shù)體系，從而為精細化的排污管理工作奠定堅實基礎(chǔ)。

2.2 構(gòu)建并實行聯(lián)動管理機制

首先，加強新增污染源的環(huán)境影響評價，將該制度是否嚴格落實作為是否批準發(fā)證的重要依據(jù)，如果未能按照要求對環(huán)境影響評價制度進行落實，則一律不發(fā)排污許可證。其次，針對已經(jīng)獲取排污許可的企業(yè)，對其技術(shù)改造、改擴建等項目進行嚴格審核，改擴建項目的環(huán)境影響評價，應(yīng)將排污許可證執(zhí)行情況作為現(xiàn)有工程回顧評價的主要依據(jù)。如果企業(yè)的上述項目不會增加污染排放，則可對審核的程序進行適當簡化。最后，對企業(yè)提出全生命周期落實污染防治工作的要求，包括前期建設(shè)與后續(xù)的生產(chǎn)運營。前期建設(shè)過程中，嚴格落實環(huán)境影響評價提出的各項要求，建設(shè)項目無證排污或不按證排污的，不得出具該項目驗收合格的意見；后續(xù)生產(chǎn)運營過程中，企業(yè)要切實加強監(jiān)測，及時向有關(guān)部門提交污染物監(jiān)測報告，詳細闡述環(huán)境保護措施的實際落實情況，即環(huán)境保護措施落實前后的污染排放情況對比。

2.3實行綜合排污許可制度

針對實行單項排污許可制度帶來的問題，如果能實行綜合排污許可制度，由一個部門進行統(tǒng)一管理，則能改善紊亂無序的管理現(xiàn)狀，實現(xiàn)與環(huán)境影響評價的良好銜接，以及管理的全方位、無縫隙。

2.4積極推進規(guī)劃環(huán)評落地，實現(xiàn)剛性約束與項目環(huán)評之間的有效聯(lián)動

一要強化規(guī)劃環(huán)評的約束和指導(dǎo)作用。不斷強化“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”（“三線一單”）在優(yōu)布局、控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型中的作用，以及對項目環(huán)境準入的強制約束作用。二要推行規(guī)劃環(huán)評清單式管理。根據(jù)改善環(huán)境質(zhì)量目標，制定空間開發(fā)規(guī)劃的生態(tài)空間清單和限制開發(fā)區(qū)域的用途管制清單。制定產(chǎn)業(yè)開發(fā)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)、工藝環(huán)境準入清單。三要嚴格規(guī)劃環(huán)評違法責(zé)任追究。將規(guī)劃環(huán)評開展情況納入對地方政府及其有關(guān)部門環(huán)境保護督察，依法嚴肅追究有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任。四要加強規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動。依法將規(guī)劃環(huán)評作為規(guī)劃所包含項目環(huán)評文件審批的剛性約束。對已采納規(guī)劃環(huán)評要求的規(guī)劃所包含的建設(shè)項目，簡化相應(yīng)環(huán)評內(nèi)容。

結(jié)語

綜上所述，環(huán)境影響評價和排污許可制度的相互銜接在規(guī)定落實、體制和技術(shù)等方面還存在一定問題。對此，本文提出了完善相關(guān)法律法規(guī)、加快技術(shù)標準的統(tǒng)一速度和構(gòu)建并實行聯(lián)動管理機制的解決策略，為實現(xiàn)預(yù)期的綜合管控目標提供借鑒。

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