國(guó)際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度研究

摘 要：我國(guó)于2016年頒布并施行了《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》。制定該法的目的是為了使我國(guó)能夠在參與國(guó)際海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)的過(guò)程中更好的與相關(guān)國(guó)際公約接軌，為我國(guó)海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)提供法律依據(jù)。隨著該法的頒布實(shí)施，國(guó)際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)問(wèn)題再次受到重視。本文通過(guò)對(duì)國(guó)際海底區(qū)域的概念及其法律地位著手，闡述了國(guó)際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)法律制度存在的問(wèn)題及其對(duì)策。

關(guān)鍵詞：國(guó)際海底區(qū)域；環(huán)境保護(hù)制度；《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》

中圖分類(lèi)號(hào)：D993.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2018）14-0166-02

作者簡(jiǎn)介：戴為卿（1990-），女，貴州貴陽(yáng)人，碩士，三亞學(xué)院法學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，教師，助教，三亞學(xué)院應(yīng)用法學(xué)研究所，副研究員，研究方向：國(guó)際法、海商法。

保護(hù)國(guó)際海底區(qū)域的環(huán)境是維護(hù)“人類(lèi)的共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則的重要內(nèi)容。國(guó)際海底管理局通過(guò)的有關(guān)規(guī)章極大地發(fā)展《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海洋法公約》）確立的國(guó)際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度。國(guó)際海底管理局是代表全人類(lèi)管理和保護(hù)國(guó)際海底區(qū)域的組織，在國(guó)際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)方面具有廣泛的職權(quán)和責(zé)任。承包者是國(guó)際海底區(qū)域活動(dòng)的直接主體，對(duì)于其國(guó)際海底區(qū)域內(nèi)活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境造成的污染和危害應(yīng)承擔(dān)主要的責(zé)任。擔(dān)保國(guó)對(duì)于國(guó)際海底區(qū)域環(huán)境的保護(hù)也負(fù)有一定的責(zé)任。作為國(guó)際海底區(qū)域資源的主要利用者以及擔(dān)保國(guó)內(nèi)實(shí)體從事國(guó)際海底區(qū)域勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)的擔(dān)保國(guó)，我國(guó)應(yīng)高度重視國(guó)際海底區(qū)域的環(huán)境保護(hù)。

一、國(guó)際海底區(qū)域概述

（一）國(guó)際海底區(qū)域的概念

全球海洋總面積約為3.61億平方公里，占地球總面積的71%。[1]除去沿海國(guó)家依據(jù)《海洋法公約》所主張的領(lǐng)海，專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等國(guó)家管轄范圍，還剩下面積相當(dāng)廣闊的國(guó)際海底區(qū)域，而這一區(qū)域蘊(yùn)藏著儲(chǔ)量豐富的礦產(chǎn)資源，生物資源和環(huán)保能源，例如多金屬結(jié)核礦，漁業(yè)資源，可燃冰等等。國(guó)際海底區(qū)域是指國(guó)家管轄范圍外的海床，洋底及其底土，簡(jiǎn)言之就是公海海底區(qū)域。

（二）國(guó)際海底區(qū)域的法律地位

《海洋法公約》規(guī)定：國(guó)際海底區(qū)域及其資源是人類(lèi)的共同繼承財(cái)產(chǎn)；任何國(guó)家不得對(duì)“區(qū)域”的任何部分或其他資源主張或行使主權(quán)權(quán)利，任何國(guó)家或自然人，法人不得將“區(qū)域”的任何部分據(jù)為己有；對(duì)區(qū)域及其資源的一切權(quán)力屬全人類(lèi)，由國(guó)際海底管理局“代表人類(lèi)行事”。[2]

因此，可以看出國(guó)際海底區(qū)域不同于任何一種海域，它有著特殊的法律地位，即國(guó)際海底及其資源的所有權(quán)屬于全人類(lèi)，任何國(guó)家、自然人和法人都不得據(jù)為己有；由國(guó)際海底管理局對(duì)國(guó)際海底區(qū)域及其資源實(shí)行國(guó)際管理；國(guó)際海底區(qū)域的勘探開(kāi)發(fā)要顧及各國(guó)利益，不能損害各國(guó)利益；各國(guó)只能出于和平的目的對(duì)國(guó)際海底區(qū)域進(jìn)行開(kāi)發(fā)和利用。

（三）國(guó)際海底區(qū)域的開(kāi)發(fā)制度

1970年第25屆聯(lián)大通過(guò)了著名的《關(guān)于各國(guó)管轄范圍外海床海底及其底土原則宣言》（簡(jiǎn)稱(chēng)《原則宣言》）?！对瓌t宣言》對(duì)國(guó)際海底區(qū)域及其區(qū)域范圍內(nèi)資源的性質(zhì)、法律地位、國(guó)際海底區(qū)域的管制、各國(guó)的相應(yīng)的權(quán)利與責(zé)任、科學(xué)研究和環(huán)境保護(hù)的國(guó)際合作，都作出了明確的規(guī)定。確立了國(guó)際海底區(qū)域開(kāi)發(fā)制度的總出發(fā)點(diǎn)為，開(kāi)發(fā)國(guó)際海底區(qū)域的資源能源，應(yīng)當(dāng)本著為全人類(lèi)謀福利的原則，不論國(guó)家大小，地理位置差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異。

為實(shí)現(xiàn)上述要求，不同國(guó)家站在不同的立場(chǎng)，出于本國(guó)國(guó)家利益的考量，都提出不同的訴求，不同的方案。最主要的方案就是以科技發(fā)展水平相對(duì)落后的廣大發(fā)展中國(guó)家提出的單一開(kāi)發(fā)制和以美國(guó)和蘇聯(lián)為代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、技術(shù)水平先進(jìn)的海洋大國(guó)、強(qiáng)國(guó)所主張的國(guó)際注冊(cè)制和執(zhí)照制。經(jīng)過(guò)幾年的爭(zhēng)論，雙方才達(dá)成妥協(xié)，同意采取平行開(kāi)發(fā)制度。《公約》也在此后將修正后的平行開(kāi)發(fā)制度吸收進(jìn)《公約》的153條作為開(kāi)發(fā)國(guó)際海底資源的制度。

二、國(guó)際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)的法律依據(jù)

（一）《斯德哥爾摩宣言》的相關(guān)規(guī)定

1972年召開(kāi)的第一次人類(lèi)環(huán)境會(huì)議上發(fā)表了《斯德哥爾摩宣言》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《宣言》）。該《宣言》雖然沒(méi)有法律約束力，但是其制定的多項(xiàng)國(guó)際原則卻為后來(lái)制定各項(xiàng)國(guó)際環(huán)境法律文件確立了重要的基礎(chǔ)。《宣言》確立的幾項(xiàng)原則成為污染控制方面國(guó)際法律文件的基礎(chǔ)，其中規(guī)定“各國(guó)應(yīng)該采取一切可能的步驟來(lái)防止海洋受到那些會(huì)對(duì)人類(lèi)健康造成危害的、損害生物資源和破壞海洋生物舒適環(huán)境的或妨害對(duì)海洋進(jìn)行其他合法利用的物質(zhì)的污染?！备鶕?jù)此原則各國(guó)開(kāi)始展開(kāi)相關(guān)國(guó)際合作并采取行動(dòng)以制止海洋環(huán)境污染，這為后來(lái)海洋環(huán)境保護(hù)方面的區(qū)域性和全球性立法奠定了基礎(chǔ)，也為海底區(qū)域開(kāi)發(fā)中的環(huán)境保護(hù)立法奠定了基礎(chǔ)。

（二）《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的相關(guān)規(guī)定

關(guān)于國(guó)際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)，《公約》規(guī)定的較為基本，其中第145條規(guī)定了區(qū)域活動(dòng)要注意保護(hù)海洋環(huán)境，必要時(shí)可采取相應(yīng)措施保護(hù)海洋環(huán)境不被破壞。第209條規(guī)定了應(yīng)該按照《公約》第十一部分的內(nèi)容來(lái)制定國(guó)際規(guī)則、規(guī)章和程序以此防止和減少區(qū)域內(nèi)活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的污染。第十二部分提出各國(guó)都有義務(wù)防止、減少和控制海洋污染，都有義務(wù)在區(qū)域海洋環(huán)境遭受污染時(shí)采取必要措施予以補(bǔ)救。第192條規(guī)定了各國(guó)進(jìn)行區(qū)域活動(dòng)負(fù)有保全環(huán)境的義務(wù)。第197條提出全球性、區(qū)域性的合作來(lái)防止環(huán)境污染。

三、國(guó)際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度存在的問(wèn)題及其對(duì)策

（一）國(guó)際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度存在的問(wèn)題

1.《海洋法公約》未規(guī)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

《公約》對(duì)一些重要概念的定義較為狹窄，無(wú)法滿(mǎn)足當(dāng)前立法實(shí)踐的需要。如《公約》只對(duì)“海洋環(huán)境污染”進(jìn)行了解釋?zhuān)瑢?duì)“海洋環(huán)境”、“海洋環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害”沒(méi)有給出具體定義。另外，其中還未提及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則；而且，《公約》認(rèn)為“區(qū)域資源”是指區(qū)域內(nèi)的一切固體、液體或氣體礦物資源，其中包括多金屬結(jié)核。該定義將“區(qū)域資源”狹義解釋為礦物質(zhì)資源，而將生物資源嚴(yán)格排除在外。

2.《海洋法公約》未規(guī)定海底區(qū)域污染標(biāo)準(zhǔn)

《公約》中也沒(méi)有規(guī)定應(yīng)該對(duì)海底區(qū)域水質(zhì)污染造成的損害超過(guò)多少幅度加以限制，和什么程度的損害才會(huì)引起有關(guān)國(guó)家的責(zé)任等重要的污染標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。由此可見(jiàn)，國(guó)際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度仍存在許多不足，需要更多有效的立法建議來(lái)滿(mǎn)足實(shí)踐的需要。

（二）完善國(guó)際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度的建議

1.建立健全海洋環(huán)境保護(hù)制度

國(guó)際海底區(qū)域資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)應(yīng)堅(jiān)持《宣言》中關(guān)于海洋資源開(kāi)采的規(guī)定，即各國(guó)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》和國(guó)際法原則不得對(duì)其他國(guó)家的環(huán)境以及本國(guó)管轄范圍之外的地區(qū)造成損害，應(yīng)該遵循其環(huán)境政策來(lái)開(kāi)發(fā)本國(guó)資源并保證其管理或控制范圍內(nèi)的活動(dòng)。各國(guó)在建立健全保護(hù)海洋環(huán)境及海洋生物資源制度時(shí)應(yīng)貫徹實(shí)行“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的制度，堅(jiān)持社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益三者相統(tǒng)一的原則，從而確保能夠有效地治理和恢復(fù)海底環(huán)境局部污染。

2.實(shí)行海洋建設(shè)項(xiàng)目管理制度和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

在開(kāi)采礦物資源時(shí)，應(yīng)對(duì)選好的國(guó)際海底區(qū)域礦址作出詳細(xì)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，主要體現(xiàn)在對(duì)水文的走向、海洋生物的分布和生長(zhǎng)、生命周期、繁殖和代謝情況等方面的評(píng)價(jià)和研究。在國(guó)際海底區(qū)域從事資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，必須堅(jiān)持先評(píng)估后開(kāi)采的原則，只有嚴(yán)格實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度才能更好地規(guī)范海底資源的開(kāi)發(fā)行為，通過(guò)實(shí)行海洋建設(shè)項(xiàng)目管理制度和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度來(lái)穩(wěn)定生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

3.健全海洋環(huán)境責(zé)任制度

海洋環(huán)境責(zé)任主要是針對(duì)海洋開(kāi)發(fā)者的行為，為了更好的完善責(zé)任追究和規(guī)制開(kāi)發(fā)者的行為，應(yīng)該制定國(guó)際海底區(qū)域的控制污染標(biāo)準(zhǔn)，按照過(guò)失責(zé)任和故意責(zé)任分別由開(kāi)發(fā)者承擔(dān)超出污染標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任，以此促使開(kāi)發(fā)者重視環(huán)境保護(hù)第一、合理開(kāi)發(fā)第二的原則。

4.建立健全海底資源開(kāi)發(fā)前的培訓(xùn)制度

經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的先驅(qū)投資者應(yīng)該遵守規(guī)定，建立海底資源開(kāi)發(fā)前的培訓(xùn)制度，嚴(yán)格按照國(guó)際海底委員會(huì)所規(guī)定的要求對(duì)本國(guó)開(kāi)發(fā)者進(jìn)行開(kāi)發(fā)前的培訓(xùn)。未經(jīng)嚴(yán)格培訓(xùn)或培訓(xùn)合格后仍在勘探和開(kāi)發(fā)中造成嚴(yán)重污染海洋環(huán)境的，各國(guó)可依據(jù)本國(guó)法的相關(guān)規(guī)定追求其責(zé)任；如果給其他國(guó)家造成環(huán)境污染損害的還應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)際責(zé)任。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]屈廣清，曲波.海洋法[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014：155.

[2]<海洋法公約>第136、137條.