論生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的構(gòu)建

夏天

摘 要：十九大報(bào)告針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)著墨很多，并在熒屏上得到了強(qiáng)烈的反響。首次提出了建設(shè)富強(qiáng)民主文化和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)。樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。是凸顯出生態(tài)文明和美麗中國(guó)、人與自然和諧對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局新的拓展。由此可見(jiàn)，生態(tài)文明是人類(lèi)處理人與自然關(guān)系的積極成果總和，也是一種社會(huì)形態(tài)。不僅需要理念和價(jià)值的更新，還需要完善的法律保障。生態(tài)文明和建設(shè)特點(diǎn)及其發(fā)展規(guī)律針對(duì)法律保障體系的需求，并且當(dāng)務(wù)之急是構(gòu)筑完備的生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系。與此同時(shí)，把生態(tài)文明法律基礎(chǔ)作為出發(fā)點(diǎn)，生態(tài)優(yōu)先和民主作為原則，以防治污染，保護(hù)資源為框架，優(yōu)化和制定完善的法律保障體系，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建防、管、救為一體的

生態(tài)文明建設(shè)法律保障。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；法律保障；構(gòu)建

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2018）14-0016-03

一、生態(tài)文明的理念和構(gòu)建

生態(tài)文明的建設(shè)體系構(gòu)建的高低，直接反應(yīng)了社會(huì)文明的狀態(tài)。并在黨的十九大三中全會(huì)的基礎(chǔ)上，提升了生態(tài)文明建設(shè)的日程。面對(duì)當(dāng)前不可再生資源緊缺的狀態(tài)下，環(huán)境污染的日益嚴(yán)重，遵守國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，凸顯出生態(tài)文明、美麗中國(guó)、人與自然和諧對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局新的拓展。突出“全球生態(tài)文明建設(shè)”和“中國(guó)要成為全球生態(tài)文明建設(shè)的引領(lǐng)者”兩個(gè)方面的兩點(diǎn)。生態(tài)文明建設(shè)成為了社會(huì)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是勢(shì)在必行的責(zé)任和義務(wù)。作為融入建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文明建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的系統(tǒng)工程，生態(tài)文明建設(shè)的構(gòu)建上升了整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程?！拔拿鳌彼^的對(duì)立就是“落后”和“野蠻”?！拔拿鳌闭宫F(xiàn)的是人類(lèi)的發(fā)展和進(jìn)步。生態(tài)文明的建設(shè)是關(guān)乎于如人與自然及其人與人、人與社會(huì)等幾個(gè)方面的和諧共處的關(guān)系。并在此基礎(chǔ)上全面發(fā)展可持續(xù)繁榮的社會(huì)形態(tài)。生態(tài)文明主要體現(xiàn)到物質(zhì)文明和精神文明兩個(gè)方向的共同進(jìn)步，是工業(yè)文明發(fā)展的象征，是一種的新的社會(huì)文明形態(tài)。

二、生態(tài)文明建設(shè)法律體系保障的必要性

改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力源泉源自“資源紅利”和“人口紅利”的出現(xiàn)，及其工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，發(fā)展方式粗放，消耗大、浪費(fèi)多，能源、資源供給矛盾糾結(jié)呈現(xiàn)到家的面前。國(guó)家的發(fā)展需求是生態(tài)文明的建設(shè)，然而法律的規(guī)范和推進(jìn)、優(yōu)化等，是針對(duì)社會(huì)中呈現(xiàn)的不文明現(xiàn)象進(jìn)行強(qiáng)制性的約束。隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)飛躍，環(huán)境也呈現(xiàn)了一定的惡化現(xiàn)象。生態(tài)文明需要進(jìn)行完善法律保障體系，利用規(guī)范生產(chǎn)，合理的資源利用等方式來(lái)制約工業(yè)廢水的排放，嚴(yán)格的法律規(guī)范來(lái)統(tǒng)籌文明社會(huì)的構(gòu)建進(jìn)程。由此可見(jiàn)，第一，生態(tài)文明代表人類(lèi)對(duì)人與自然關(guān)系定位的重新審視，是自然價(jià)值觀的根本性轉(zhuǎn)變。第二，生態(tài)文明在一定的程度上體現(xiàn)了人類(lèi)對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方向的重新認(rèn)知程度，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型，并在法律的規(guī)制和調(diào)整中不斷前行和推進(jìn)。第三，在全球化的難題中，生態(tài)危機(jī)的整治和生態(tài)文明的構(gòu)建，不僅是我國(guó)需要不斷調(diào)整的方向，也是各個(gè)國(guó)家之間共同需要努力和協(xié)調(diào)發(fā)展的方向。并在各個(gè)國(guó)家的需求中進(jìn)行國(guó)際環(huán)境條約上構(gòu)建一套行之有效的生態(tài)文明法律體系建設(shè)。第四，生態(tài)文明作為一種全新的文明形態(tài)，針對(duì)于舊的發(fā)展模式和社會(huì)制度構(gòu)建了美好的發(fā)展愿景，并在法律的思維方式上產(chǎn)生較強(qiáng)的影響。第五，生態(tài)文明包含了制度文明本身針對(duì)與法律保障的內(nèi)在需求提出。

三、生態(tài)文明建設(shè)需要現(xiàn)有法律保障體系的創(chuàng)新

全球范圍內(nèi)，各個(gè)國(guó)家之間相序提出了“綠色新政”、“綠色經(jīng)濟(jì)”和“綠色增長(zhǎng)”生態(tài)文明建設(shè)。我國(guó)也不例外，由盼“溫飽”走向盼“環(huán)?！?，由求“生存”走向求“生態(tài)”。并緊扣我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)，并在此基礎(chǔ)上提升生態(tài)文明發(fā)展、物質(zhì)文明發(fā)展、政治文明發(fā)展、精神文明發(fā)展、社會(huì)文明發(fā)展水平。由此可見(jiàn)，不管“生態(tài)文明建設(shè)”這一概念的提出是否明確，但是環(huán)境和資源的保護(hù)立法在我國(guó)實(shí)際的生活中得到了一定程度的促進(jìn)性作用，為保障生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生了重要的影響。例如：《憲法》第26條第一款就明確的規(guī)定：“我國(guó)保護(hù)和改善生活環(huán)境及其社會(huì)環(huán)境，防治污染和其他公害”。顯而易見(jiàn)，生態(tài)文明建設(shè)是法律的保障體系。同時(shí)也為我國(guó)制定了一大批污染防治及其資源保護(hù)的法律。其中也包含了大氣、海洋、噪音、水、放射性、固體廢棄物等方面的防治法律。與此同時(shí)也制定了土地和森林、草原、水資源、煤礦、礦產(chǎn)、海域等資源的保護(hù)法律。并在生態(tài)文明的不明確情況下，針對(duì)山、水、林、田、湖缺乏一體性制度驅(qū)使下，呈現(xiàn)了條塊分割現(xiàn)象。甚至出現(xiàn)了左右掣肘和上下脫節(jié)情況。這些情況的發(fā)生，都是由于立法不健全、執(zhí)行不嚴(yán)格，監(jiān)督力度較弱導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的情況。從目前的形式來(lái)看，我國(guó)為了決心扭轉(zhuǎn)此種局面，就因該在生態(tài)文明理念的基礎(chǔ)上，構(gòu)建社會(huì)主義現(xiàn)代化的生態(tài)需求，創(chuàng)新法律保障體系，法律保障原則，法律保障制度，法律保障措施等。并在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的有力法律保障。

四、目前形式下，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的現(xiàn)狀

（一）污染防治的立法涵蓋面日益拓展

在過(guò)去的幾十年當(dāng)中，相關(guān)環(huán)境保護(hù)的立法一直作為生態(tài)文明建設(shè)法律保護(hù)體系構(gòu)建重要的組成部分。1979年9月頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》綜合性環(huán)境立法除外，其他的各個(gè)方面立法已經(jīng)構(gòu)建而成了一個(gè)比較完善的環(huán)境法律體系建設(shè)。其中，污染防治是環(huán)境保護(hù)法中的重要組成部分。換句話(huà)說(shuō)，是國(guó)家針對(duì)產(chǎn)生環(huán)境污染及其其他公害活動(dòng)的控制實(shí)施，并達(dá)到環(huán)境保護(hù)和生態(tài)保護(hù)的境界。進(jìn)而保護(hù)人體健康和財(cái)產(chǎn)安全的謎底定制，實(shí)現(xiàn)同類(lèi)法律的規(guī)范。目前，從全國(guó)的范圍來(lái)看，污染防治的范圍已經(jīng)涉及的相當(dāng)廣泛，并在好多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了防治法律和防治法規(guī)。并針對(duì)化學(xué)品安全和農(nóng)藥使用、電磁輻射上進(jìn)行相關(guān)的行政管理和部門(mén)制度的標(biāo)準(zhǔn)化環(huán)境進(jìn)程。

（二）資源保護(hù)的立法得到全面發(fā)展

自然資源法是經(jīng)濟(jì)法學(xué)的范疇。隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的不斷實(shí)施，我國(guó)進(jìn)一步對(duì)其進(jìn)行了相關(guān)的傳播和擴(kuò)張影響。由此，自然資源的立法中也就呈現(xiàn)了更多可持續(xù)利用和資源保護(hù)的法律內(nèi)容。并在森林和草原等開(kāi)發(fā)生制定了相關(guān)的法律和法規(guī)。并在過(guò)程中不斷優(yōu)化，更加注重合理利用和保護(hù)、恢復(fù)原狀上。

（三）生態(tài)保護(hù)的立法正趨于健全

從宏觀的角度分析，生態(tài)保護(hù)上的立法所確立的保護(hù)對(duì)象，應(yīng)該包含自然區(qū)域及其生物多樣性的保護(hù)上。我國(guó)法律生態(tài)保護(hù)主要包含了自然區(qū)域和生物多樣性的保護(hù)上。其中，野生生物保護(hù)上的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性是不言而喻的。涉及到地域方面的環(huán)境保護(hù)方面主要內(nèi)容有：自然保護(hù)區(qū)域、國(guó)家森林公園保護(hù)區(qū)域、風(fēng)景名勝區(qū)域、河流湖泊保護(hù)區(qū)域、自然文化遺產(chǎn)區(qū)域、景觀舒適度保護(hù)區(qū)域等等。與此同時(shí)，還在90年代得到了快速的發(fā)展，并在此基礎(chǔ)上頒布了《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《野生植物保護(hù)條例》、《自然保護(hù)區(qū)條例》、《植物新品種保護(hù)條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《森林和野生動(dòng)物類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、《植物新品種保護(hù)條例》和《瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》等法律和法規(guī)。

（四）特別方面立法得到加強(qiáng)

不僅環(huán)境要素需要發(fā)展，針對(duì)一些特殊的方面還需要制定相關(guān)的法律和法規(guī)。并且具有一定的綜合性，同時(shí)也具有一定的特殊性。其中主要的內(nèi)容包含了：《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《中國(guó)人民解放軍環(huán)境保護(hù)條例》等。

（五）其他相關(guān)立法得到“綠化”

根據(jù)以上可以發(fā)現(xiàn)，除了以上的環(huán)境立法外，我國(guó)還針對(duì)其他的一些立法開(kāi)始規(guī)定環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。早在1997年《中華人民共和國(guó)刑法》中進(jìn)行規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”，及其其他的環(huán)境監(jiān)管章程。在地方性也實(shí)行了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》，并涉及到環(huán)境與資源的保護(hù)上。其中《農(nóng)業(yè)法》也針對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)和資源利用進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)定。2007年突破了“有體物”的范疇。2009年，中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》中專(zhuān)設(shè)了“環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任”這一個(gè)章程。與此同時(shí)，還針對(duì)環(huán)境污染的侵權(quán)構(gòu)建，因果關(guān)系的認(rèn)真，責(zé)任舉證等方面內(nèi)進(jìn)行了具體的規(guī)定。并在一定的程度上，構(gòu)建了環(huán)境侵權(quán)責(zé)任權(quán)的趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)立法的“綠化”。從目前的形式看，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)及其GDP已經(jīng)在“爆炸式”的環(huán)境中不斷提升，生態(tài)環(huán)境的惡化趨勢(shì)也隨之加深。大氣和水體的主要污染物的排放量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了環(huán)境的容量。霧霾的“景象”遮蔽了半個(gè)中國(guó)；酸雨面積也隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)不斷加深；江河湖海的污染程度也不斷加大；生態(tài)環(huán)境的破壞，不僅是水土流失的問(wèn)題出現(xiàn)，還導(dǎo)致了沙塵天氣的加重，糧食的減產(chǎn)，甚至動(dòng)植物的滅絕或者瀕臨滅絕。然而，這些都需要環(huán)境保護(hù)的法律體系進(jìn)行法治的立法構(gòu)建。并在一定的程度上起到了環(huán)境保護(hù)和優(yōu)化的促進(jìn)性作用。針對(duì)環(huán)境惡化的狀況進(jìn)行及時(shí)的遏制。

目前形式下看，還需要改善的問(wèn)題是：第一，還不能從生態(tài)系統(tǒng)整體理念進(jìn)行出發(fā)，構(gòu)建環(huán)境保護(hù)基本法；首先應(yīng)從制定的程序《立法法》上規(guī)定，進(jìn)行構(gòu)建基本法。接著，從內(nèi)容上《環(huán)境保護(hù)法》現(xiàn)行看，具有“保護(hù)和改善環(huán)境”章程，但是條文相對(duì)空洞，缺少具體制度和措施的牽頭法。從法律部門(mén)上分類(lèi)進(jìn)行分析，是將污染環(huán)境防治及其資源、生態(tài)保護(hù)三者之間進(jìn)行分開(kāi)探討的。只有從整體性出發(fā)，才能系統(tǒng)性的進(jìn)行生態(tài)環(huán)境綜合保護(hù)。第二，在一定的程度上，還不能根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)物物相關(guān)律需求進(jìn)行構(gòu)建完整的生態(tài)文明法律體系保障。不管是人與人之間，還是人與物之間，都存在一定的聯(lián)系，一方面的協(xié)調(diào)必然會(huì)導(dǎo)致另一方的失調(diào)。因此，面對(duì)這樣一個(gè)復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，只有構(gòu)建一個(gè)污染防治和資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)保護(hù)共同系統(tǒng)，才能保證生態(tài)文明法律體系的完整性。但是實(shí)際的實(shí)踐中，這些體系都是獨(dú)立的。第三，還不能根據(jù)良性的可持續(xù)理念對(duì)生態(tài)環(huán)境基本原則進(jìn)行調(diào)整。第四，不能根據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方式構(gòu)建系統(tǒng)的法律制度之網(wǎng)。

五、新常態(tài)背景下，生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的構(gòu)建策略

（一）新常態(tài)背景下，生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的構(gòu)建原則

第一，從生態(tài)優(yōu)先的原則上看，生態(tài)文明是轉(zhuǎn)化經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)利益的關(guān)系。兩者之間同質(zhì)同源，共生共進(jìn)。其中，法律是獲取和減損利益的方式，是確認(rèn)和維護(hù)規(guī)范的主要途徑。由此，法律在解決沖突的時(shí)候，起碼需要構(gòu)建一個(gè)原則，也那就是環(huán)境法的基本原則。并在長(zhǎng)期的協(xié)調(diào)中，實(shí)行“協(xié)調(diào)發(fā)展原則”構(gòu)建。2014年《環(huán)境保護(hù)法》打破了這樣一誤解。并采用節(jié)約和循環(huán)利用資源，保護(hù)和改善環(huán)境等進(jìn)行協(xié)調(diào)。并堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先和預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則。在實(shí)踐的層面上，還是生態(tài)優(yōu)先的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。

第二，從生態(tài)惡化原則上看，目的是全部法律的創(chuàng)造者。換句話(huà)說(shuō)，環(huán)境法的直接目的就是保護(hù)環(huán)境。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，只有做到“達(dá)標(biāo)合法原則”基礎(chǔ)上，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步拓展。

第三，從生態(tài)民主原則上看，是在平等、合作、包容、理解、尊重的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化。構(gòu)建民主生態(tài)的原則，并在此基礎(chǔ)上滲透平等和尊重、理解、合作細(xì)化。建立多元參與渠道和平臺(tái)考量。

第四，從共同責(zé)任原則上看，環(huán)境問(wèn)題是一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的系統(tǒng)，具有一定的公共性和多樣性、整體性。從法律的原則上可以發(fā)現(xiàn)“共同責(zé)任原則”準(zhǔn)則。由此可見(jiàn)，“生態(tài)優(yōu)先”是保護(hù)和發(fā)展戰(zhàn)略關(guān)系定位；“不得惡化”是人類(lèi)行為針對(duì)環(huán)境影響的計(jì)劃地線。其中“生態(tài)民主”是環(huán)境保護(hù)的基本途徑和力量。并在“共同責(zé)任”上進(jìn)行實(shí)現(xiàn)負(fù)擔(dān)準(zhǔn)則。

（二）新常態(tài)背景下，生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系框架的構(gòu)成

第一，從生態(tài)文明建設(shè)基本法上看，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境污染的牽頭法律。并在污染防治和資源保護(hù)、氣候變化、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域進(jìn)行生態(tài)文明構(gòu)建。并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)領(lǐng)性、綱領(lǐng)性與指導(dǎo)性地位。

第二，從污染防治法上看，環(huán)境污染預(yù)防和治理領(lǐng)域總成，具有有污染介質(zhì)與污染因子兩個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等都需要進(jìn)一步的完善。

第三，從自然資源保護(hù)法上看，包含了自然資源的開(kāi)發(fā)、利用、管理、保護(hù)等，其中包含了再生資源的保護(hù)和非再生資源的保護(hù)。

第四，從生態(tài)保護(hù)法上看，針對(duì)生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域相關(guān)的法律規(guī)定?？梢詣澐譃橐吧鷦?dòng)植物保護(hù)法、特定自然區(qū)域、轉(zhuǎn)基因生物安全保護(hù)法等進(jìn)行健全和構(gòu)建。

第五，從能源法上看，能源開(kāi)發(fā)和利用、管理過(guò)程中產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系構(gòu)建。其中，從目前形式來(lái)看，我國(guó)亟需解決的問(wèn)題是能源基本、原子能、石油和天然氣相關(guān)法律構(gòu)建。

第六，從氣候變化法上看，構(gòu)建人類(lèi)和其他生物生存氣候，并針對(duì)相關(guān)的氣候變化基本法進(jìn)行對(duì)應(yīng)氣候的變化法。

第七，從專(zhuān)項(xiàng)環(huán)境管理制度法上看，某一特定方面環(huán)境管理關(guān)系法律規(guī)范進(jìn)行實(shí)施調(diào)整。

（三）新常態(tài)背景下，生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的基本制度構(gòu)建

從預(yù)防性法律制度上看，主要包含了生態(tài)規(guī)劃制度，環(huán)境影響評(píng)價(jià)與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，環(huán)境信息公開(kāi)制度等幾個(gè)范疇。

從管控性法律制度上看，主要包含了生態(tài)權(quán)屬與生態(tài)許可制度，生態(tài)總量控制制度，生態(tài)總量控制制度幾個(gè)范疇。

從救濟(jì)性法律制度看，主要包含了生態(tài)補(bǔ)償制度，生態(tài)修復(fù)制度，環(huán)境公益訴訟制度幾個(gè)范疇。

六、總結(jié)

隨著社會(huì)的進(jìn)步，生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的構(gòu)建中。如果說(shuō)體系框架是“骨骼”。那么制度框架就是“血肉”，對(duì)應(yīng)的原則框架就是“筋絡(luò)”。其中，主要的制度中，并非孤立存在的，而是相互支持，共同實(shí)現(xiàn)的規(guī)范共同體。并在生態(tài)文明理念、機(jī)制、規(guī)律中，以抽象原則為指引，基本框架為基礎(chǔ)，主要制度為基點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的和諧統(tǒng)一和相互交融。

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