行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制制度的誤區(qū)反思

徐悅

【摘 要】隨著財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制條例》 （試行）， 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)已經(jīng)列入議事日程。在全國范圍內(nèi)全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的同時(shí)， 內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)入了基本評價(jià)和完善階段。然而， 一些單位在內(nèi)部控制的建設(shè)中仍然存在一些誤區(qū)。雖然他們投入了大量人力物力， 但并沒有達(dá)到加強(qiáng)內(nèi)部控制、改善內(nèi)部管理、加強(qiáng)預(yù)防和控制貪污風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。通過調(diào)查分析研究行政單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀，分析闡述了內(nèi)部控制建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，加強(qiáng)內(nèi)部控制工作的重要性，以及加強(qiáng)內(nèi)部控制工作的措施。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；難點(diǎn)建議

我國企業(yè)內(nèi)部建設(shè)起步早， 參考國外企業(yè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展越來越成熟。然而行政單位的建設(shè)起步相比較晚， 需要我們對內(nèi)部控制進(jìn)行理解和消化。因此， 對內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)和不完全內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)的認(rèn)識不夠是各單位普遍存在的問題。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的全面發(fā)展是實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化和執(zhí)政能力建設(shè)的重要舉措。從另一個(gè)角度來看，行政單位應(yīng)該合理科學(xué)地利用現(xiàn)有資源，才能夠資產(chǎn)增值和維護(hù)，加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)管理，防止貪污腐敗，建立切實(shí)有效的機(jī)制約束。

一、目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要誤區(qū)

內(nèi)部控制意識不足。有的單位在制定內(nèi)部控制制度時(shí)，不是照抄照搬，好高騖遠(yuǎn)，不切實(shí)際，就是根據(jù)單位現(xiàn)在的實(shí)際工作，隨高就低，安于現(xiàn)狀。其中一些還聘請外部中介公司進(jìn)行綜合評價(jià)和設(shè)計(jì)， 并進(jìn)行全面的內(nèi)部控制建設(shè)過程。施工完成后， 他們認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)完成了任務(wù)， 沒有必要再進(jìn)行。但事實(shí)并非如此。本條例（試行）第八條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，對行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)、全面客觀的評價(jià)，每年至少進(jìn)行一次風(fēng)險(xiǎn)評估，因此， 內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)是一個(gè)動態(tài)的變化過程， 由于環(huán)境的變化， 內(nèi)部控制系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)防范和控制措施將失效。由于國家政策和外部環(huán)境變化， 行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制即將失敗。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是循環(huán)往復(fù)的過程。當(dāng)外部環(huán)境和客觀因素發(fā)生改變時(shí)， 必須進(jìn)行正確評估。

全面抄襲他人的內(nèi)部控制體系。在內(nèi)部控制中體驗(yàn)流程再造，防控措施，管理制度，人民監(jiān)督等措施落實(shí)的過程中，各單位具有鮮明的個(gè)性特征，不能完全模仿別人的成功體系和經(jīng)驗(yàn)。所以，行政單位內(nèi)部控制應(yīng)該考慮自身的環(huán)境特點(diǎn)， 積極借鑒前人的經(jīng)驗(yàn)， 建設(shè)適合自身的控制體系。應(yīng)該充分認(rèn)識行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的本質(zhì)，建立符合自身實(shí)際情況的內(nèi)部控制管理體系，完善相關(guān)監(jiān)督約束體系，使之成為內(nèi)部控制的重要組成部分。

具體的業(yè)務(wù)部門通過系統(tǒng)改版來代替風(fēng)險(xiǎn)評估，不愿意或不能確定由于個(gè)人層面、部門利益的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。所以，在定位過程中， 風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)該由業(yè)務(wù)部門來決定，而且應(yīng)該取決于評估結(jié)果， 團(tuán)隊(duì)成員應(yīng)該在內(nèi)部確定風(fēng)險(xiǎn)的級別。

內(nèi)部控制環(huán)境薄弱， 內(nèi)部控制意識不強(qiáng)。行政事業(yè)單位組織內(nèi)部的控制氛圍會反映行政事業(yè)單位的內(nèi)部人員的內(nèi)部控制的態(tài)度， 特別體現(xiàn)在管理層， 是實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。良好的內(nèi)部控制意識是確保內(nèi)部控制的改進(jìn)和實(shí)施的基本保證。

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)制度不全面，內(nèi)部控制建設(shè)缺乏監(jiān)督約束力。當(dāng)前情況下，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部人員還缺少完整的一套科學(xué)高效率的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)體系。行政事業(yè)單位可以結(jié)合單位內(nèi)部的自身實(shí)際情況和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，制定一套完整的、科學(xué)的、系統(tǒng)的、行之有效的企業(yè)內(nèi)部控制機(jī)制，結(jié)合財(cái)務(wù)會計(jì)制度。它不反映業(yè)務(wù)流程和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)， 很難形成一個(gè)負(fù)責(zé)系統(tǒng)和管理系統(tǒng)的內(nèi)部控制系統(tǒng)。即使一些單位建立了較為完備的內(nèi)部控制制度， 也存在監(jiān)管不力的問題。即使是財(cái)務(wù)主管的內(nèi)部審計(jì)師，也沒有明確的責(zé)任，缺乏權(quán)威和獨(dú)立性，而作為主要監(jiān)督機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)和審計(jì)部門，主要停留在一般的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)和財(cái)政收支上，對被審計(jì)單位內(nèi)部控制制度的健全性沒有有效的監(jiān)督和評估。

內(nèi)部控制措施是實(shí)施內(nèi)部控制的重要手段，控制措施的合理性和有效性不完善，許多行政事業(yè)單位內(nèi)部控制措施不完善，內(nèi)部控制點(diǎn)不突出。主要表現(xiàn)為：一是缺乏明確、不相容的分業(yè)制，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)受編纂的制約、人事緊張等因素的影響，有些單位的位置不合理安排，存在行政審批制度不完善的問題。二是部分單位的財(cái)政收支已被批準(zhǔn)，不僅降低了工作效率，而且也帶來了巨大的權(quán)力現(xiàn)象，特別是一些重大事項(xiàng)的審批和巨額資金的損失，以及超額損失。第三， 預(yù)算控制制度逐漸弱化，預(yù)算是根據(jù)當(dāng)前財(cái)政收入支出狀況、收支表現(xiàn)， 行政事業(yè)單位內(nèi)部的特點(diǎn)來評估核定， 大部分的行政事業(yè)單位預(yù)算都沒有具體項(xiàng)目， 預(yù)算支出達(dá)不到規(guī)定的要求， 導(dǎo)致有一些的單位重支出，輕評價(jià)， 缺乏切實(shí)有效的監(jiān)督和約束力。四是缺乏信息技術(shù)控制，很大一部分的行政事業(yè)單位都沒有建立內(nèi)部控制信息的監(jiān)督管理系統(tǒng)，沒有在單位信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中錄入經(jīng)濟(jì)活動和內(nèi)部控制過程，消除或者減少行政事業(yè)單位內(nèi)部的人力資源管理。行政內(nèi)部結(jié)構(gòu)、紀(jì)檢監(jiān)察和內(nèi)部審計(jì)是上級組織的外部監(jiān)督的主要形式。與傳統(tǒng)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的組織結(jié)構(gòu)相比， 現(xiàn)在他缺乏完整標(biāo)準(zhǔn)的決策、監(jiān)督和執(zhí)行部門和機(jī)制。決策過程批準(zhǔn)和監(jiān)督主要還是依靠機(jī)器系統(tǒng)，缺乏對風(fēng)險(xiǎn)的正確科學(xué)的認(rèn)識。

控制活動不全面，執(zhí)行效果不佳。對不相容的工作沒有嚴(yán)格的分離控制，在其他級別的工作中沒有嚴(yán)格的區(qū)別。這項(xiàng)安排導(dǎo)致一些工作有機(jī)會在實(shí)施管制措施時(shí)， 有不法行為。管理收支是相當(dāng)混亂的， 首先， 對于使用條例草案的收入失當(dāng)， 使用、注銷的使用， 取消不符合規(guī)定。其次， 使用條例草案并不建立定期或不規(guī)則的檢查制度， 出現(xiàn)資本收入不受監(jiān)督、單內(nèi)控不規(guī)范等違法行為， 部分單位使用虛擬業(yè)務(wù)費(fèi)用、白紙抵費(fèi)等手段挪用資金，造成預(yù)算管理不合理。長期以來，行政事業(yè)單位缺乏科學(xué)必要的預(yù)算管理制度，導(dǎo)致浪費(fèi)現(xiàn)象層出不窮。主要表現(xiàn)在預(yù)算編制脫離實(shí)際，基本上采用增量預(yù)算的編制方法，這導(dǎo)致上年度不合理的支出在本年度會繼續(xù)增加。內(nèi)部信息不清晰、不透明，存在信息不順暢、部門間信息不順暢、內(nèi)部信息不順暢的普遍現(xiàn)象。業(yè)務(wù)的獨(dú)立性使得各業(yè)務(wù)部門的信息僅限于內(nèi)部，其他部門不知道和共享，如一些單位部門預(yù)算信息的建立、確定和執(zhí)行。信息的不暢往往阻礙行政機(jī)關(guān)在處理大量信息的過程中及時(shí)做出決策，導(dǎo)致決策的時(shí)間性不強(qiáng)和信息不對稱，模糊了員工對控制對象、程序的理解。還有會計(jì)與低成本處理等現(xiàn)象存在矛盾。由于行政機(jī)構(gòu)對會計(jì)處理的成本核算要求不高， 有盲目購買、重復(fù)購買、相互比較的額外資產(chǎn)， 造成辦公費(fèi)用高昂但實(shí)際工作效率小。

二、對行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的建議

加強(qiáng)對內(nèi)部控制工作的重視內(nèi)部控制的建設(shè)是第一個(gè)項(xiàng)目。如果沒有單位領(lǐng)導(dǎo)的注意， 內(nèi)部控制建設(shè)將不會很好地運(yùn)作。由于內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)是單位級內(nèi)部控制的首要環(huán)節(jié)， 影響相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的運(yùn)行，應(yīng)加強(qiáng)對行政事業(yè)單位管理人員內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識程度，深化風(fēng)險(xiǎn)防范意識，使其認(rèn)識到內(nèi)部缺陷和對策，為了在人民群眾基礎(chǔ)上更加廣泛地進(jìn)行內(nèi)部控制，改善整個(gè)單位的內(nèi)部控制環(huán)境，沒有領(lǐng)導(dǎo)班子的整體部署，單位的最高層次沒有各部門的協(xié)調(diào)如果領(lǐng)導(dǎo)者不實(shí)行內(nèi)部控制制度， 甚至不做演講， 內(nèi)部控制就會失去作用。

嚴(yán)格控制內(nèi)部控制的施工過程， 評估內(nèi)部控制過程中的質(zhì)量控制是關(guān)鍵。流程是否合理， 系統(tǒng)是否有效， 應(yīng)反映在評估結(jié)果中。評估應(yīng)聘用外部專業(yè)組織， 或由該股內(nèi)的各部門代表。團(tuán)隊(duì)成員應(yīng)該有豐富的內(nèi)部控制經(jīng)驗(yàn)的人員來評估內(nèi)部控制建設(shè)的過程、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和預(yù)防控制措施， 評估應(yīng)以實(shí)際操作的形式進(jìn)行， 嚴(yán)格評估所有方面的有效性在整個(gè)業(yè)務(wù)實(shí)施過程中， 找出不足之處并提出修正建議。

強(qiáng)化內(nèi)控執(zhí)行的有效監(jiān)督。當(dāng)權(quán)力失去監(jiān)督時(shí)， 它會產(chǎn)生一個(gè)真空區(qū)，它會造成一個(gè)不平衡的約束， 內(nèi)部控制就會失敗， 規(guī)則本身會有不可避免的漏洞， 行政事業(yè)單位的內(nèi)部系統(tǒng)也會有漏洞存在。有一些企業(yè)內(nèi)部人員不遵守規(guī)則， 假公濟(jì)私，私下交易， 行使手中權(quán)力。應(yīng)該教育和引導(dǎo)人民群眾的民主意識， 樹立人民群眾的法治和民主理念，充分自由的參與政治活動， 形成科學(xué)民主自由平等的監(jiān)督的良好氛圍， 在陽光下奔跑的力量，權(quán)力在籠中的系統(tǒng)， 加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)監(jiān)督體制， 確保行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制得到充分發(fā)揮， 完整、完善科學(xué)、高效率的監(jiān)督機(jī)制可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在問題和漏洞， 降低行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督的必經(jīng)之路就是外部審計(jì)和企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)相結(jié)合。特殊的內(nèi)部控制是內(nèi)部審計(jì)。加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制， 必須利用政府的內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)部門進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督和內(nèi)部控制。要全面運(yùn)用中國人民銀行、金融部門保險(xiǎn)、稅務(wù)部門的監(jiān)督等其他部門的檢驗(yàn)結(jié)果， 形成強(qiáng)有力的監(jiān)管。我們必須密切結(jié)合內(nèi)部審計(jì)和外部監(jiān)督， 充分發(fā)揮其作用。

提高財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)，財(cái)務(wù)人員的工作崗位是行政事業(yè)單位內(nèi)部管理控制的重要組成部分，行政事業(yè)單位的內(nèi)部財(cái)務(wù)人員可以進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)算和資金使用、項(xiàng)目收款的進(jìn)度和支付。所以，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)是加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要條件，必須要提高內(nèi)部財(cái)務(wù)人員的道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)素養(yǎng)，培養(yǎng)行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)人員愛崗敬業(yè)、努力工作。

三、總結(jié)語

簡言之， 行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)， 寄予了人們?nèi)罕妼φ卜?wù)部門的期望， 行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制必須遵循自身的內(nèi)在規(guī)律， 把握行政事業(yè)單位內(nèi)部 控制建設(shè)， 結(jié)合本單位自身的特點(diǎn)， 建立健全內(nèi)部控制和監(jiān)督約束體系， 完善內(nèi)部控制建設(shè)體系， 提高監(jiān)督和管理的水平，為高效率的服務(wù)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。（遼寧省中醫(yī)藥研究院 遼寧中醫(yī)藥大學(xué)附屬第二醫(yī)院，遼寧 沈陽110000）

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