全面考量減稅空間

樊軼俠

近年來，我國的減稅降費(fèi)一直在路上。

在獲得顯著政策成效的同時(shí)，我們還須關(guān)注，在潛在經(jīng)濟(jì)增速下降與周期性放緩并存的宏觀背景下，在財(cái)政收入和公共福利水平不受到顯著影響的條件下，如何探尋進(jìn)一步減稅空間。

同時(shí)，財(cái)稅政策需要在減稅、控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和保障公共福利之間尋找平衡點(diǎn)。

減稅空間壓力

首先，政府一般性支出壓減的空間并不大。經(jīng)過前些年的壓減，從當(dāng)前政府一般性支出結(jié)構(gòu)看，繼續(xù)壓減空間已不大。

國際比較后發(fā)現(xiàn)，我國政府規(guī)模不論是從全國整體來看，還是從地方政府來看，“窄口徑”下我國“公務(wù)員占人口的比例”基本控制在1%左右；“寬口徑”下，我國“公務(wù)人員占勞動(dòng)年齡人口的比例”基本控制在4%左右，OECD國家政府公務(wù)人員占勞動(dòng)年齡人口比例平均為15%左右。相比其他國家，這其實(shí)已經(jīng)處于一個(gè)非常低的水平了，也符合公務(wù)人員配置的一般規(guī)律。

其次，民生保障擴(kuò)面提標(biāo)，支出剛性增長壓力不小。近年來，民生政策提標(biāo)擴(kuò)面資金需求不斷增加，各種改革性成本支出有增無減。如新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，從最初啟動(dòng)時(shí)的每人每年40元提高到2016年的420元，財(cái)政投入資金增長十多倍。再如2011-2015年，中央財(cái)政安排農(nóng)林水支出3.2萬億元，年均增長15.6%，公共財(cái)政資源不斷向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中小學(xué)生均補(bǔ)助、特困地區(qū)營養(yǎng)改善補(bǔ)助提標(biāo)，困難學(xué)生資助擴(kuò)面等帶來政策性增支；在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略下，低保、優(yōu)撫補(bǔ)助提標(biāo)擴(kuò)面在“十三五”時(shí)期是大方向；還有城鄉(xiāng)居民醫(yī)保補(bǔ)助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助提標(biāo)等。在地方財(cái)政收入增速放緩、盤活存量資金空間不斷縮小的大背景下，各地區(qū)中長期收支平衡壓力普遍較大。

最后，債務(wù)規(guī)?？偭繑U(kuò)大尚有空間，但防控難度顯著加大。雖然2015年開始中央對(duì)地方存量債務(wù)進(jìn)行大規(guī)模債券置換，有效降低了舉債成本，但置換只是把債務(wù)期限拉長，其規(guī)模受制于債券市場(chǎng)容量，如不能有效提高債務(wù)資金使用效率，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的累積在所難免。

社?；痣[性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)年入不敷出。部分地區(qū)通過PPP、股權(quán)投資基金、政府購買服務(wù)等產(chǎn)生的財(cái)政承諾尚未完全納入政府債務(wù)分析視野。

“去產(chǎn)能”職工安置及社會(huì)保障，養(yǎng)老方面的社會(huì)福利支出上升以及人口老齡化帶來的儲(chǔ)蓄率下降，都是后續(xù)必須考慮到的財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率越高，運(yùn)用赤字政策穩(wěn)增長來抑制公共風(fēng)險(xiǎn)的作用下降，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)上升，意味著越是需要審慎決策。因此，未來一段時(shí)期一般公共預(yù)算赤字率必須有合理邊界。

拿什么減稅：思路與路徑

在財(cái)政平衡的框架下考慮宏觀稅負(fù)問題是極其重要的。在國際稅收競(jìng)爭(zhēng)浪潮下，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，我國減稅降費(fèi)必須與支出和赤字政策并行不悖，將積極的財(cái)政政策與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)銜接。

第一，先看總體思路上，要按照“把握好一個(gè)核心、處理好兩個(gè)關(guān)系、做好三個(gè)協(xié)調(diào)”的基本思想，不斷創(chuàng)新財(cái)政管理，實(shí)施有效政府治理。

“一個(gè)核心”是恰當(dāng)?shù)恼褪袌?chǎng)關(guān)系。一種理想的、好的政府和市場(chǎng)的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是有效的政府加有效的市場(chǎng)，二者之間不應(yīng)是此消彼長的關(guān)系，而是一種共生互補(bǔ)的關(guān)系。

“兩個(gè)關(guān)系”是短期與長期的關(guān)系、總量與結(jié)構(gòu)的關(guān)系。清晰界定財(cái)政政策調(diào)控的環(huán)境和條件，將經(jīng)濟(jì)干預(yù)限定在必要的時(shí)期和恰當(dāng)?shù)姆秶畠?nèi)，避免短期政策長期化，力戒調(diào)控行為日常化、職能化和固定化。財(cái)政赤字的擴(kuò)大要定一個(gè)目標(biāo)和時(shí)點(diǎn)，不必強(qiáng)調(diào)年度財(cái)政平衡，但要強(qiáng)調(diào)周期性的財(cái)政平衡，否則赤字就會(huì)無限擴(kuò)大化。

“三個(gè)協(xié)調(diào)”是指宏觀政策相協(xié)調(diào)、財(cái)政政策與財(cái)政制度相協(xié)調(diào)、國內(nèi)財(cái)政政策與國際財(cái)政政策相協(xié)調(diào)。

宏觀政策之間和政策目標(biāo)之間要相互協(xié)調(diào)。強(qiáng)化財(cái)稅政策與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、價(jià)格政策等的協(xié)調(diào)配合，規(guī)范政府干預(yù)領(lǐng)域、范圍、工具、手段、程序和相關(guān)操作機(jī)制，對(duì)政府干預(yù)邊界進(jìn)行必要限制。

在財(cái)稅政策諸目標(biāo)之間，綜合權(quán)衡結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境保護(hù)和調(diào)節(jié)收入分配等方面的改革效果，增強(qiáng)稅負(fù)與福利保障之間的關(guān)聯(lián)性，避免不切實(shí)際地?cái)U(kuò)面、提標(biāo)。財(cái)政政策的靈活性與財(cái)政制度的穩(wěn)定性形成互補(bǔ)。少搞短期性、補(bǔ)丁式的優(yōu)惠政策，以現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)和宏觀制度環(huán)境優(yōu)化為出發(fā)點(diǎn)，將“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”這五大發(fā)展理念真正融入現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)中。

在國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)框架下，國內(nèi)財(cái)政政策和稅收競(jìng)爭(zhēng)向何處走，是我國政府必須高度關(guān)注的重要問題。我國對(duì)大國財(cái)政政策的理論創(chuàng)新有待深化，應(yīng)進(jìn)一步從大國經(jīng)濟(jì)、大國財(cái)政的角度，思考國際宏觀經(jīng)濟(jì)背景下的財(cái)政政策制定。

第二，從現(xiàn)實(shí)路徑上看，擴(kuò)大減稅空間應(yīng)包含以下幾個(gè)方面。

一是促進(jìn)為政府債務(wù)開前門。未來我國應(yīng)在合理可控的范圍內(nèi)，通過促進(jìn)地方政府發(fā)專項(xiàng)債、適度擴(kuò)大置換債發(fā)行規(guī)模等方式，為減稅提供空間。同時(shí)，要跳出政府一般公共預(yù)算，觀測(cè)積極財(cái)政政策的凈效應(yīng)，包括財(cái)政政策對(duì)存量資金的影響，以及財(cái)政政策與貨幣政策的搭配效應(yīng)，即高度重視激活財(cái)政存量資金，財(cái)政金融部門協(xié)同完成債務(wù)置換和債務(wù)監(jiān)控，避免政策打折扣。

二是規(guī)范新型融資工具運(yùn)作機(jī)制，控制政府債務(wù)成本。通過對(duì)一般債券、專項(xiàng)債券、PPP債務(wù)等分類管理，在打開規(guī)范舉債“明渠”的同時(shí)，堵住變相舉債的“暗道”。通過融資規(guī)模上限約束和中期融資規(guī)劃 ，對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施“雙線”管控，提高政府預(yù)算的約束性、前瞻性和可持續(xù)性。

三是進(jìn)一步盤活存量財(cái)政資金。近年來財(cái)政部門已通過多種渠道盤活存量資金，目前我國財(cái)政存款（以前年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金和中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金）總額仍然高企，彌補(bǔ)赤字的潛力較大。完善穩(wěn)增長重大項(xiàng)目落實(shí)情況動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理機(jī)制，促進(jìn)各級(jí)財(cái)政部門盡快形成實(shí)際支出，以深化改革提高轉(zhuǎn)移支付支出效率。

四是建立科學(xué)、客觀、公正的財(cái)稅政策評(píng)估機(jī)制。一方面，建立財(cái)政政策出臺(tái)前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)決策可能引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)、綜合研判，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)并制定相應(yīng)的化解處置預(yù)案。另一方面，建立財(cái)政重大決策后評(píng)估機(jī)制，對(duì)財(cái)稅改革的政策方案執(zhí)行情況跟蹤分析，及時(shí)反饋，不斷完善改革政策方案，提高改革的針對(duì)性和有效性。