清庫措施下PPP項目發(fā)展方向及建議

初峻光 李茹欣

（青海民族大學(xué)，青海 西寧 810007）

2018年3月28日，財政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號），其主要目的是加強(qiáng)金融市場風(fēng)險管控，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)投融資行為以及地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范和化解。其主要操作是清理今年來入庫但沒有合理實施的社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目以便優(yōu)化地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。同時，各地地方政府認(rèn)真貫徹財政部加強(qiáng)對社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的管理，優(yōu)先消化償還原有地方債務(wù)，從根本上杜絕新增債務(wù)壓力。具體操作措施是針對可能導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險的項目方和資金方，重點是對項目的資金來源以及地方基建的配套資金進(jìn)行排查，全面清理2017年以來開展的政府類投資項目。對于項目的審批程序和具體操作模式進(jìn)行明確規(guī)定，停止建設(shè)資金來源還未落實以及地方政府債務(wù)風(fēng)險未能完全化解等風(fēng)險的相關(guān)項目。優(yōu)化地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)地方建投項目的穩(wěn)健運營。

一、PPP項目清庫原因及影響

PPP項目不僅僅作為一種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資手段，更是給地方政府提供了新的融資思路，徹底轉(zhuǎn)變地方政府傳統(tǒng)觀念。但是，很多地方政府單純把PPP項目作為一種純粹的融資工具，忽略了自身體制和金融機(jī)制中存在的風(fēng)險，造成PPP項目的濫用和異化。2016年至2017年地方政府把PPP項目作為主要甚至是唯一融資手段，導(dǎo)致市場中標(biāo)項目良莠不齊，頻繁出現(xiàn)預(yù)期回報率低于市場基準(zhǔn)利率的項目，總體收益率也出現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢?；貓蟮陀谑袌龌鶞?zhǔn)利率的項目讓社會資本方無法按照預(yù)期完成基建工程，甚至出現(xiàn)爛尾情況，直接導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險加大。

清庫的根本原因在于地方政府對于PPP項目推行政策的盲目解讀和過分推崇，在操作過程中一味追求PPP融資渠道和設(shè)施建設(shè)，忽略PPP項目自身的技術(shù)運營方式，并未考慮項目建成后現(xiàn)金流回流的效果，出現(xiàn)本末倒置的現(xiàn)象。將沒有政府運營的純工程類PPP項目清理出庫，不僅為PPP項目營造一個真實、公平的市場環(huán)境，讓更多擁有專業(yè)運營能力的社會資本方參與其中，更可以有效的防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。因此，清庫是新疆政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)回歸初心和本源的關(guān)鍵。

目前，地方政府致力于在平穩(wěn)中安全發(fā)展，把穩(wěn)定作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工作重心。各地政府響應(yīng)財政部清庫通知，大面積叫停不符合標(biāo)準(zhǔn)的付費類PPP項目。以新疆為例，作為PPP項目大省，目前已有430個項目入庫，總金額達(dá)5870.2億元。僅2017年新疆自治區(qū)發(fā)改委公布的第一批入庫項目就達(dá)80個，總金融3168.43億元，占全年全省GDP的29%以上。政府債務(wù)已經(jīng)出現(xiàn)泡沫苗頭，減輕負(fù)債壓力、降低財務(wù)杠桿比例以及防范潛在風(fēng)險已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)工作中的當(dāng)務(wù)之急。

當(dāng)下投融資體制改革已經(jīng)進(jìn)入到關(guān)鍵階段，PPP項目的落實必須因地制宜回歸本質(zhì)。PPP模式并不是萬能的融資方式，不一定適合所有的項目建設(shè)；關(guān)閉所有的付費類PPP項目也不能夠完全防范和化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險。僅僅依靠關(guān)閉PPP項目并不能從根源解決問題。新疆地方債務(wù)風(fēng)險的防范與治理應(yīng)該深化改革經(jīng)濟(jì)體制，把工作重心轉(zhuǎn)移到項目今后的可持續(xù)運營問題上。將不符合規(guī)定的付費類PPP項目暫時封存，轉(zhuǎn)變成EPC模式，即政府發(fā)包模式，由政府出資找社會方承包項目以杜絕PPP項目可能導(dǎo)致的政府債務(wù)危機(jī)。

二、清庫存下PPP項目暴露的問題

（一）PPP項目根本目的認(rèn)識不深刻

許多地方政府把PPP項目作為一種投融資手段，把解決融資問題作為PPP項目的唯一運用目的，忽略了其實質(zhì)是充分利用社會資本的優(yōu)質(zhì)資源去解決項目建設(shè)后未來的運營問題，在項目建設(shè)完成后不斷深化和擴(kuò)展，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效益。

PPP模式和政府購買服務(wù)有顯著的區(qū)別，卻被地方政府混為一談。地方政府也更加愿意使用政府購買服務(wù)模式。在政府購買服務(wù)中，政府直接把公共服務(wù)相關(guān)事項和政府履行自身職責(zé)的部分需要交給社會方承擔(dān)并對其支付費用，政府在取得服務(wù)所有權(quán)后，3至5年內(nèi)需結(jié)清款項。但是，部分項目在建成移交之后，政府將其服務(wù)轉(zhuǎn)變成BT模式，即使用購買服務(wù)協(xié)議下的采購資金作為還款來源，在建設(shè)移交后就進(jìn)行項目最終清算，加劇了政府債務(wù)風(fēng)險。這與PPP模式在項目建設(shè)時政府需要參與公共服務(wù)生產(chǎn)全過程、建成后給社會公眾帶來實質(zhì)性利益的初衷明顯不相符合。

（二）PPP項目實施缺乏規(guī)范程序

PPP作為新興的融資模式，比傳統(tǒng)的融資渠道審查更嚴(yán)格，手續(xù)更復(fù)雜?！熬G色通道”雖然存在但是覆蓋面小。為了規(guī)避管理程序，地方政府廣泛使用購買服務(wù)模式，對PPP項目產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)，造成地方債務(wù)實際增加遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于賬面額度的情況。對于政府付費類的PPP項目，審查程序中地方財政可承受能力和相關(guān)項目進(jìn)行財政預(yù)算管理的合法合規(guī)性也并無統(tǒng)一要求。因此，一些地方政府在與社會資本方簽訂基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類的購買服務(wù)協(xié)議以后，把購買服務(wù)的費用納入地方財政支出預(yù)算；更有甚者將購買服務(wù)協(xié)議通過單一的采購來源而非公平競標(biāo)的方式與融資平臺簽訂且由該平臺承包基建項目，把外部政府擔(dān)保費用變成合約中交付償還給融資平臺的服務(wù)費。通過上述種種手段地方政府可以規(guī)避PPP的部分審查流程，脫離項目資金10%的上限。實質(zhì)上依靠PPP模式的包裝做出延長版的BT項目，變相形成地方政府分期舉債進(jìn)行基建投資，導(dǎo)致債務(wù)實際周期延長，規(guī)?？偭看蠓鲩L。

（三）PPP項目配套政策有待健全

在尚未完善的金融市場中開展新型融資模式，項目準(zhǔn)入門檻制定以及參與運營各方都面臨著諸多困難。立法工作相對滯后、配套政策不夠完善、社會方的合法權(quán)益缺乏法律保障等都是現(xiàn)階段急需解決的問題，不僅如此，PPP項目政府劃撥用地作價出資、土地價值評估、出資后土地二級開發(fā)等土地管理問題尚無具體規(guī)定。存量項目轉(zhuǎn)型涉及的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、稅收政策等問題均需研究明確。對于PPP項目的資質(zhì)、合同條款的合規(guī)性、回報機(jī)制和財政預(yù)算管理的合理性以及基礎(chǔ)資產(chǎn)現(xiàn)金流的穩(wěn)定性和風(fēng)險控制措施的有效性，國家尚未出臺統(tǒng)一的規(guī)定以規(guī)范PPP項目合理落地和運營。

（四）PPP項目的退出機(jī)制需要完善

退出機(jī)制是PPP項目保障的核心因素。通常情況下，社會資本在運營期限到期時完成移交是最為理想的結(jié)果。然而，基礎(chǔ)設(shè)施項目通常投資周期長，金額大，現(xiàn)金流回籠慢，運營過程中存在一定的不確定性，還有可能面臨期限錯配等問題，十分影響社會資本參與的積極性。因此，建立完善的退出機(jī)制可以保證PPP項目社會資本方的合法權(quán)益，提高投資方的積極性，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營效率。

現(xiàn)階段PPP模式下常見的退出方式有股權(quán)回購、發(fā)現(xiàn)債券、公開上市、資產(chǎn)證券化等，但是，國家明令禁止政府回購、大部分PPP項目發(fā)行債券的額度并不滿足總體融資需求、極少數(shù)項目可以達(dá)到上市資格以及資產(chǎn)證券化的期限錯配等問題都是限制社會資本方退出渠道的因素。社會資本的退出方式缺乏規(guī)范安排，項目完成后難以實現(xiàn)適時退出，極大的阻礙了PPP項目的推廣進(jìn)程。

三、PPP項目發(fā)展建議及方向

（一）加快立法進(jìn)程

近年來我國針對PPP項目出臺了許多政策，但是仍然沒有形成法律保障體系，沒有一部能夠根本上解決基本保障問題。立法解決的是大的原則性問題，根本意義在于從法律上明確地位，提供保障和依據(jù)。PPP項目的出現(xiàn)，形成一種新的投融資方式，導(dǎo)致政府和社會資本方的角色面臨全新的轉(zhuǎn)變。合法權(quán)益的歸屬方也不僅僅局限于項目的發(fā)起和參與方，還涉及人民群眾的切身利益。因此，PPP的法人身份是適用于民法還是行政法仍需考慮。并且，PPP項目的準(zhǔn)入條件至今沒有統(tǒng)一的規(guī)范，推廣程序沒有完整的體系。社會資本方最關(guān)心的合理投資回報問題和地方政府的債務(wù)風(fēng)險問題也需要立法給予一個合理的保障。隨著我國PPP項目的推進(jìn)、深化和改革，PPP項目立法愈加迫切。

（二）規(guī)范發(fā)展PPP項目

從2014年我國大力推廣PPP項目至今，監(jiān)管部門出臺了一系列相關(guān)政策，旨在保證我國金融體系平穩(wěn)運行的基礎(chǔ)上對PPP項目進(jìn)行試點并加以推廣。14年15年著重鼓勵和推廣PPP模式，建立示范性項目；16年起，更加強(qiáng)調(diào)規(guī)范性，對示范項目的要求越來越高；18年開始清理項目庫中存在的不合理項目，防范化解運營風(fēng)險，深化項目體制改革。規(guī)范發(fā)展PPP項目是我國PPP過程中必經(jīng)階段，也是關(guān)鍵階段。

對地方政府來說，應(yīng)加強(qiáng)對PPP項目本質(zhì)的認(rèn)識，項目交付后才是起點而非終點。并且，應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化約束預(yù)算。政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)付費或提供的材質(zhì)補(bǔ)貼都應(yīng)該是長期的財政預(yù)算。此外，應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管，避免BT模式混淆是非，逃離政府的支出責(zé)任，擴(kuò)大財政風(fēng)險；對社會資本方來說，應(yīng)嚴(yán)控高杠桿，避免產(chǎn)生泡沫。PPP項目投資金額大，項目周期長，現(xiàn)金流回流情況不確定，容易加大企業(yè)財務(wù)風(fēng)險。企業(yè)切勿盲目追求項目中標(biāo)，應(yīng)更加注重參與項目的質(zhì)量。對于PPP項目的保障問題，社會資本方應(yīng)提升自身專業(yè)能力，不僅僅依靠政府的信用背書作為風(fēng)險擔(dān)保，嚴(yán)防風(fēng)險底線。

（三）建立合理投資回報機(jī)制

PPP項目的回報機(jī)制是社會資本參與程度的決定性因素。項目投資回報過低，很難吸引社會資本進(jìn)入，極大影響外部融資方的積極性；項目投資回報過高，則加重政府和公眾的負(fù)擔(dān)，增加潛在債務(wù)風(fēng)險。

建立合理的投資回報機(jī)制，其關(guān)鍵點是確定價格并且在今后的運營過程中依照實際經(jīng)濟(jì)情況作出適當(dāng)調(diào)整。重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類的項目前期投入成本大，但是邊際成本和運營費用極小，未來經(jīng)營性現(xiàn)金流難以完全覆蓋成本，因此，除了依靠政府補(bǔ)貼等財政手段，還可以適當(dāng)延長運營年限，減輕政府財政壓力。此外，一些付費類項目的價格費用的小幅調(diào)整，通過杠桿效應(yīng)和時間周期可能導(dǎo)致長期運營過程中的項目收益率產(chǎn)生重大變化。所以，根據(jù)實際情況對項目的價格和收費標(biāo)準(zhǔn)以及經(jīng)營周期不斷微調(diào)是不可忽視的。

為增加社會資本的參與積極性，可以采用股權(quán)合作方式以支持PPP項目發(fā)展。具體操作為社會資本和政府出資方代表共同組建項目公司，政府主動調(diào)節(jié)自身的股權(quán)分紅比例來保證社會資本的收益，變相進(jìn)行財政補(bǔ)貼。截止17年9月，我國1020個入庫PPP項目中有355個成立公司且262個采用股權(quán)分紅模式，說明股權(quán)合作方式在PPP項目上效果頗佳并且已趨于成熟。

（四）多元化退出機(jī)制

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）明確規(guī)定PPP項目的建設(shè)運營周期要在10年以上。隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷覆蓋和完善，高難度、長周期的大型工程也將出現(xiàn)在政企合作的舞臺上，20年以上乃至30年以上的項目也可能出現(xiàn)。長周期項目很難要求社會資本方完全參與整個生產(chǎn)運營周期。因此，制定多元化的退出機(jī)制，其核心是提高PPP項目的流動性，讓PPP與資本市場深度結(jié)合，具體采用債券、股權(quán)以及資產(chǎn)證券化、Reits等多元化模式豐富退出渠道，以吸引更多的社會資本參與PPP項目建設(shè)。

當(dāng)下我國PPP項目正步入深度改革階段，必須糾正只注重量而不注重質(zhì)的局面。加深地方政府對PPP項目的專業(yè)化認(rèn)識，在項目識別階段就需要嚴(yán)格篩選，將不適合按PPP模式操作的項目從項目儲備庫中剔除，對財政承受能力以達(dá)上限且無法通過其他來源覆蓋政府支出的地區(qū)，需要控制PPP項目的數(shù)量。同時，規(guī)范項目運營，對資金規(guī)模、現(xiàn)金流等方面設(shè)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，確保項目真正普惠于社會大眾。