行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制制度的誤區(qū)反思

周 赟

為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，財(cái)政部于2012年11月正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。根據(jù)規(guī)范及相關(guān)指引要求，行政事業(yè)單位從2014年1月1日開始全面實(shí)施內(nèi)控規(guī)范。但目前，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制總體上還是略顯薄弱，尤其在內(nèi)部控制制度的建立及實(shí)施過程中仍然存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)和問題。

一、行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制制度存在的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

1.內(nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)，存在對(duì)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。實(shí)施內(nèi)部控制對(duì)于提高單位管理水平，將風(fēng)險(xiǎn)防范于未然有著十分重要的作用。但在內(nèi)部控制的建立過程中，部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)。有的管理者認(rèn)為內(nèi)部控制對(duì)于單位發(fā)展是可有可無的事情，有的管理者對(duì)在內(nèi)控過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)認(rèn)識(shí)不足，還有些人由于內(nèi)控對(duì)權(quán)力的限制而對(duì)內(nèi)部控制產(chǎn)生抵觸情緒，這些原因最終都造成管理者對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)不予重視的局面。而在行政事業(yè)單位內(nèi)部，普遍認(rèn)為政府以及財(cái)政部門已經(jīng)制定了各項(xiàng)制度，再建立內(nèi)部控制制度只會(huì)讓工作流程繁瑣，增加工作量，對(duì)內(nèi)部控制的建立缺乏積極性和主動(dòng)性。

2.將內(nèi)部控制建設(shè)等同于建章立制，存在對(duì)內(nèi)部控制機(jī)制的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制不僅僅是一項(xiàng)重要的制度，也是一項(xiàng)重要的管理活動(dòng)。有些單位錯(cuò)誤地認(rèn)為內(nèi)部控制就是制定規(guī)章制度，在內(nèi)控制度建立過程中過多關(guān)注于文件制定和制度匯編等，不關(guān)注內(nèi)控的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，建立往往流于形式。有些單位在內(nèi)控制度建立時(shí)沒有結(jié)合本單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)，只是照本宣科，內(nèi)控制度過于教條主義，無法提供實(shí)際操作性。還有些單位在內(nèi)部控制設(shè)計(jì)時(shí)沒有先對(duì)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程進(jìn)行重新梳理，導(dǎo)致內(nèi)部控制未能覆蓋到所有的業(yè)務(wù)活動(dòng)。最終在內(nèi)部控制實(shí)施過程中出現(xiàn)部分業(yè)務(wù)活動(dòng)開展無章可循，內(nèi)部控制崗位職責(zé)不清，無法形成有效的制衡機(jī)制，發(fā)揮不了內(nèi)部控制的真正作用。

3.內(nèi)部控制變成內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，存在對(duì)內(nèi)控主體的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的建立是一個(gè)系統(tǒng)工程，不是單位內(nèi)部某一個(gè)部門的事情。有些單位錯(cuò)誤地將內(nèi)部控制等同于內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，認(rèn)為內(nèi)控就是管好錢，錢如何使用都是財(cái)務(wù)部門應(yīng)該操心的事。內(nèi)控目的就是為了杜絕財(cái)務(wù)欺詐、串通舞弊、違法違紀(jì)等現(xiàn)象發(fā)生，因此內(nèi)部控制應(yīng)該是作為財(cái)務(wù)部門監(jiān)督其他部門的一個(gè)職責(zé)。這些誤區(qū)往往造成單位內(nèi)部控制建設(shè)只有財(cái)務(wù)部門在抓，而缺乏其他部門的協(xié)同配合和支持理解的被動(dòng)局面，內(nèi)部控制建設(shè)工作無法順利開展。

4.內(nèi)部控制的監(jiān)督考核機(jī)制不到位，存在對(duì)監(jiān)督工作的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。目前，我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)還比較薄弱。許多行政事業(yè)單位還沒有設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，有些即使設(shè)立了也是由財(cái)務(wù)部門兼任。而財(cái)務(wù)部門自身就是內(nèi)控制度的主要執(zhí)行部門，執(zhí)行與監(jiān)督職能集于一身，致使內(nèi)部監(jiān)督缺乏權(quán)威性和嚴(yán)肅性，內(nèi)部控制體系失去了內(nèi)部約束機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全，往往缺少事前監(jiān)督、事中控制以及事后稽核等工作的落實(shí)，弱化了內(nèi)部監(jiān)督的職能，難以發(fā)揮內(nèi)部控制的作用。而財(cái)政、審計(jì)監(jiān)察等外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)也大多局限于事后檢查，側(cè)重點(diǎn)在于對(duì)單位財(cái)政資金的使用是否合法、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否合規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于被審計(jì)單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度，以及內(nèi)控制度執(zhí)行是否有效暫時(shí)沒有明確的考核指標(biāo)可以進(jìn)行考核，致使內(nèi)部控制體系缺少了外部約束機(jī)制。

二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的對(duì)策建議

1.加強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，注重風(fēng)險(xiǎn)防范。內(nèi)部控制制度的建立和實(shí)施是一個(gè)由單位全員參與的管理過程，尤其是單位領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和大力支持。因此，首先要促使單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制對(duì)單位發(fā)展的重要性，樹立風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，將“要我內(nèi)控”的舊觀念轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙獌?nèi)控”的新思想。只有領(lǐng)導(dǎo)重視，內(nèi)控建設(shè)才不會(huì)流于形式，相關(guān)制度建設(shè)工作方能落實(shí)到位。其次加強(qiáng)內(nèi)控知識(shí)的宣傳引導(dǎo)，讓內(nèi)部控制的理念深入人心，提高全員的內(nèi)控意識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)的風(fēng)氣，在單位內(nèi)部為內(nèi)控制度建設(shè)營造出良好的氛圍，只有單位全員都掌握了內(nèi)控的知識(shí)和理念，才能真正促進(jìn)內(nèi)部控制的有效實(shí)施。

2.加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控制度的培訓(xùn)，真正把握內(nèi)部控制制度建立和實(shí)施的要點(diǎn)。內(nèi)部控制是通過以預(yù)算管理為主線，以資金管控為核心，從單位層面和業(yè)務(wù)層面同時(shí)進(jìn)行控制評(píng)估，目的是合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，資產(chǎn)安全和使用有效，有效防范風(fēng)險(xiǎn)。在內(nèi)部控制制度建設(shè)過程中，要結(jié)合本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注本單位的重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重大風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)內(nèi)控要求，對(duì)本單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程重新梳理，按照業(yè)務(wù)發(fā)生的時(shí)間和邏輯順序，進(jìn)行科學(xué)合理的流程設(shè)計(jì)，將各項(xiàng)業(yè)務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制真正融入到單位內(nèi)部管理工作當(dāng)中。同時(shí)針對(duì)單位內(nèi)部管理中的薄弱環(huán)節(jié)加以強(qiáng)化，建立健全單位內(nèi)部管理制度，對(duì)單位業(yè)務(wù)管理活動(dòng)的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前的防范、事中的控制以及事后的監(jiān)督和糾正，及時(shí)堵塞制度漏洞、消除管理隱患，真正做到將風(fēng)險(xiǎn)防范于未然。

3.明確內(nèi)部控制職責(zé)，強(qiáng)化制度落實(shí)。要認(rèn)清內(nèi)部會(huì)計(jì)控制并不等同于內(nèi)部控制，內(nèi)部會(huì)計(jì)控制只是內(nèi)部控制的其中一個(gè)重要組成部分。內(nèi)部控制實(shí)質(zhì)上是一個(gè)復(fù)雜的體系，它具體到行政事業(yè)單位各個(gè)業(yè)務(wù)層面，包括對(duì)單位預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行控制。內(nèi)控制度的建立和實(shí)施必須要依靠單位內(nèi)部的各部門溝通協(xié)調(diào)和通力合作。通過建立切實(shí)可行的責(zé)任落實(shí)制度，明確各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)所在部門的具體責(zé)任，做到不論哪一個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)出了問題都能有人負(fù)責(zé)，切實(shí)增強(qiáng)各部門的責(zé)任意識(shí)和履職意識(shí)，確保內(nèi)部控制制度建設(shè)工作的順利推進(jìn)。

4.建立相應(yīng)的內(nèi)部控制監(jiān)督考核體制。任何制度的執(zhí)行都離不開監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督是通過對(duì)內(nèi)部控制的健全性、合理性和有效性進(jìn)行監(jiān)督檢查與評(píng)估，確保各項(xiàng)崗位職責(zé)得以全面得以落實(shí)，為內(nèi)部控制的有效實(shí)施提供有力保障。因此，一方面要強(qiáng)化單位的日常內(nèi)部監(jiān)督控制，保持內(nèi)部監(jiān)督部門的相對(duì)獨(dú)立性。強(qiáng)化對(duì)績效的考核，合理設(shè)置考核目標(biāo)和可行措施，通過對(duì)單位內(nèi)部控制活動(dòng)的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出監(jiān)督和評(píng)價(jià)建議，促進(jìn)對(duì)事前、事中、及事后各環(huán)節(jié)的監(jiān)督作用。另一方面利用外部審計(jì)的獨(dú)立性，加強(qiáng)外部監(jiān)督控制的力度。財(cái)務(wù)、審計(jì)監(jiān)察等部門要權(quán)責(zé)明確，協(xié)調(diào)配合，通過信息共享、績效評(píng)價(jià)等多種手段，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，從源頭上防止權(quán)力濫用及預(yù)防腐敗，促進(jìn)廉政建設(shè)，建立健全權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系，維護(hù)國家財(cái)產(chǎn)的安全。

三、總結(jié)

行政事業(yè)單位作為公共服務(wù)的提供者和社會(huì)事務(wù)的監(jiān)管者，代表著黨和政府履行相關(guān)職能，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中起到了非常重要的作用。內(nèi)部控制是提高行政事業(yè)單位管理水平的有效途徑，只有減少內(nèi)控制度建設(shè)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，及時(shí)反思轉(zhuǎn)變觀念，才能有助于建立和實(shí)施好內(nèi)部規(guī)范，保障行政事業(yè)單位制度的執(zhí)行，促進(jìn)行政事業(yè)單位規(guī)范化、科學(xué)化管理，增強(qiáng)行政事業(yè)單位的履職能力。