行政事業(yè)單位行政行為內(nèi)部控制框架體系的思考

任麗艷

一、行政單位概念及內(nèi)部控制必要性分析

行政事業(yè)單位是事業(yè)、行政兩種單位的統(tǒng)合稱呼，其屬于國家單位，擔(dān)負(fù)著國家重要管理職能，負(fù)責(zé)對社會(huì)進(jìn)行各種職能管理，同時(shí)對一些執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督履行。一般來說，事業(yè)單位和企業(yè)不同之處，在于它包含一些公務(wù)員工，事業(yè)單位是國家的分支結(jié)構(gòu)，例如公立學(xué)校，就是最具代表性的國家行政事業(yè)單位之一。事業(yè)單位的作用很大，很多社會(huì)需要都在它的管理范疇內(nèi)，例如社會(huì)福利的增進(jìn),文化、教育科學(xué)及衛(wèi)生服務(wù)的提供，我們也可以把行政事業(yè)單位看成一種社會(huì)組織，但同一般組織不同點(diǎn)在于，其不是為了盈利，也不是將經(jīng)濟(jì)利益視為管理目的，它只為了履行相應(yīng)的職責(zé)，服務(wù)國家、社會(huì)和人民，而且它的財(cái)政撥款也來源于國家，國家通常都會(huì)選擇進(jìn)行全額撥款。由此可見，行政事業(yè)單位無論是社會(huì)身份、所處地位，還是它的管理內(nèi)容，都是影響力巨大的，同時(shí)影響到國家事業(yè)的發(fā)展，因此，進(jìn)行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理十分必要。

二、行政單位內(nèi)部控制的特殊性及主體范疇界定

普通企業(yè)制定行為控制的主要目的，是基于市場利潤和發(fā)展要求，而行政事業(yè)單位則是為了公共服務(wù)的提供，其依靠國家財(cái)政撥款，只要進(jìn)行收支平衡的保持就可以，不需要考慮進(jìn)行任何利潤價(jià)值的創(chuàng)造，唯一考慮的是進(jìn)行良好社會(huì)服務(wù)的履行，即使其實(shí)施內(nèi)部控制，也是基于外部環(huán)境壓力，而非來自于單位內(nèi)部壓力，這也是它的特殊性所在。行政單位的上轄部門是各級政府，而且可分為廣義、狹義兩種范圍，因?yàn)樗臋C(jī)構(gòu)類型包含行政、團(tuán)機(jī)關(guān)及黨在內(nèi)的多種類型，所以雖然廣義上范圍廣闊，但狹義上也可以簡單代表政府部門（本文不作具體分類）。我國行政事業(yè)單位的范疇界定，都是以非盈利部門為基礎(chǔ)性質(zhì)的國家特殊組織類型，包括三種，即經(jīng)營性、公益性、行政事業(yè)單位。

三、單位層面內(nèi)部控制框架體系內(nèi)容

（一）行政文化倡導(dǎo)機(jī)制。基于非盈利目的，很多行政事業(yè)單位的文化表現(xiàn)，都建立在公務(wù)人員價(jià)值取向以及自身的單位風(fēng)氣上，如，拒絕不良行政氛圍、財(cái)務(wù)腐敗、官僚行政問題，都是不得出現(xiàn)的，所以，通常行政事業(yè)單位想要進(jìn)行職能的正常服務(wù)、履行，就必須具備強(qiáng)制性，這也是基本要求。所以首先，行政事業(yè)內(nèi)部控制框架中，應(yīng)當(dāng)有核心業(yè)務(wù)活動(dòng)，即對風(fēng)險(xiǎn)行為、效率加重關(guān)注。同時(shí)加強(qiáng)違規(guī)行為的懲戒，最好實(shí)現(xiàn)從“防”到“引”的優(yōu)質(zhì)變化，應(yīng)當(dāng)重視行政文化的培養(yǎng)，讓人員可以在社會(huì)責(zé)任感之下，進(jìn)行自我行為完善，為人民服務(wù)而盡職盡責(zé)。

（二）信息公示平臺。很多行政事業(yè)單位出現(xiàn)問題，都在于信息溝通不足上，因?yàn)樾姓畔⒌貌坏酵该骰蓟騻鬟f，投訴機(jī)制又具有缺陷，對政府形象產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響，使人民、政府之間的聯(lián)系漸漸疏遠(yuǎn)開來，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更不利于社會(huì)穩(wěn)定。所以行政行為內(nèi)部控制中，通常都會(huì)對重要文案，進(jìn)行行政信息的完整收集與流程記錄，并通過準(zhǔn)確及時(shí)的公示形式發(fā)布出去，如此一來，行政信息就更具權(quán)威性特征，人民可以合理投訴與反饋，政府和人民關(guān)系得到了及時(shí)的調(diào)整，重新建立良好信任。

（三）績效考核制度。很多對行政事業(yè)單位執(zhí)行過程，進(jìn)行財(cái)政審計(jì)、監(jiān)督識別的機(jī)構(gòu)，具有系統(tǒng)性缺陷，所以有效性控制在這里變得十分關(guān)鍵，對于行政事業(yè)單位內(nèi)部人員活動(dòng)的控制，堵塞漏洞，有利于行政事業(yè)單位得到主觀能動(dòng)性強(qiáng)化，從而實(shí)現(xiàn)自我行為的統(tǒng)一、約束。很多事業(yè)單位已經(jīng)開始建立了具有規(guī)范性的核心業(yè)務(wù)框架，并且通過相關(guān)反饋機(jī)制、擔(dān)職人員進(jìn)行了效果評價(jià)，希望通過這樣的方式激勵(lì)公務(wù)人員，充分發(fā)揮服務(wù)角色，對自身價(jià)值進(jìn)行定位的同時(shí)，繼而進(jìn)行整個(gè)自我行為控制過程的完善。

四、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制框架體系內(nèi)容

（一）政策制定內(nèi)容。主要對不特定行政管理目標(biāo)，展開行政行為約束，首先在制定政策時(shí)，就十分注意內(nèi)容的設(shè)計(jì)與流程控制。主要內(nèi)容是通過公眾參與及部門討論的方式，融合一些專家的評估意見，進(jìn)行集體會(huì)議研究，最后進(jìn)行制定好的政策公告。具體內(nèi)容順序有立項(xiàng)、起草、審查、決策與公開告示。進(jìn)行政策決策時(shí)，可能會(huì)存在一定外部風(fēng)險(xiǎn)，例如社會(huì)預(yù)期重大變化及國家思路在改革方面的重大調(diào)整，前者風(fēng)險(xiǎn)等級并不高，屬一般等級，后者為重大風(fēng)險(xiǎn)等級。

（二）行政處罰內(nèi)容。行政處罰行為，主要體現(xiàn)在職權(quán)范圍內(nèi)，進(jìn)行對違反法律、規(guī)定等的犯罪行為人，進(jìn)行的行政行為制裁。這種手段即屬于行政事業(yè)單位對違法行為的一種承接，也屬于對社會(huì)公平、公正、公開原則的適度維護(hù)，一般內(nèi)容流程的設(shè)計(jì)內(nèi)容都會(huì)包括處罰流程設(shè)計(jì)、控制目標(biāo)、關(guān)鍵措施及主要風(fēng)險(xiǎn)等部分的設(shè)計(jì)。過程為立案、調(diào)查、通知、聽證、處罰決定、送達(dá)、執(zhí)行及結(jié)案進(jìn)行相關(guān)歸檔。

（三）行政強(qiáng)制內(nèi)容。行政強(qiáng)制是指基于快速、有效進(jìn)行關(guān)鍵證據(jù)損毀防止的目的，以及針對一些具有特別危害行為，進(jìn)行的危險(xiǎn)行為控制，避免其繼續(xù)擴(kuò)大不良影響范圍。是行政事業(yè)單位依照國家管理服務(wù)目標(biāo)，而進(jìn)行的管理權(quán)力的強(qiáng)制行使，內(nèi)容也包括三部分，首先是決定，然后是實(shí)施、最后為強(qiáng)制執(zhí)行行為的結(jié)束。實(shí)施中還包括一系列細(xì)節(jié)內(nèi)容，例如陳述申辯、告知及期限、保管等，這里不再詳細(xì)贅述。

（四）行政審批內(nèi)容。行政事業(yè)單位經(jīng)常會(huì)把行政審核、批準(zhǔn)一起結(jié)合使用，也就是審核、審批一起進(jìn)行就是得到了行政認(rèn)可。申請人合法真實(shí)行為的一種認(rèn)證方式，行政單位扮演審核人角色，流程包括行政批準(zhǔn)、單位同意、依法批準(zhǔn)從事資格。受理過程期間可能還會(huì)出現(xiàn)復(fù)核、會(huì)簽等步驟。

（五）行政確認(rèn)內(nèi)容。行政確認(rèn)是行政單位對證明申請人法律地位的形式確認(rèn)，通常承認(rèn)資格的主要方式有書面形式。行政單位一般都是按照不同申請動(dòng)因，對申請人的申請行為進(jìn)行兩種行政確認(rèn)，流程有受理、審核、復(fù)審、決定及送達(dá)。

總結(jié)

行政單位的機(jī)制特殊性不言而喻，本文基于理性分析角度，進(jìn)行的行政事業(yè)單位內(nèi)部具體業(yè)務(wù)流程控制內(nèi)容框架的具體內(nèi)容分析，不但闡述了多種層面業(yè)務(wù)的步驟流程，表明行政事業(yè)單位控制體系的主要管轄細(xì)節(jié)，同時(shí)給更多相關(guān)人員帶來對我國行政事業(yè)單位內(nèi)部多樣化控制內(nèi)容的了解結(jié)匯，并從中引發(fā)多項(xiàng)思考，進(jìn)而推動(dòng)我國行政事業(yè)單位內(nèi)部行為控制機(jī)制邊緣性問題的發(fā)展研究，希望其得到更多內(nèi)容的修補(bǔ)完善，使其體系框架的內(nèi)容不斷擴(kuò)充與發(fā)展。