土地整理項(xiàng)目成本管控分析

鄒廣彥

一、土地儲(chǔ)備機(jī)制不完善

1.“報(bào)銷制度”對(duì)成本約束力有限?，F(xiàn)階段，天津市土地整理儲(chǔ)備成本核算仍然采取的是一種“報(bào)銷制度”，即在土地整理工作過程中所投入的整理資金由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)自籌，待完成全部土地整理工作后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將所投入的土地整理成本向國土部門申報(bào)審查，待地塊實(shí)施出讓后，該部分資金作為土地出讓金的一部分，由財(cái)政部門實(shí)施返還。這樣的核算機(jī)制對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和各區(qū)政府的約束力不強(qiáng)，不利于調(diào)動(dòng)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)控制成本的積極性。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)，管理上存在缺失。在土地整理成本中，比重最大的是補(bǔ)償費(fèi)用，根據(jù)《天津市土地整理儲(chǔ)備管理辦法》，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)委托有資質(zhì)的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照土地用途、地上建筑物狀況、土地現(xiàn)狀利用條件等進(jìn)行土地和房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與被整理土地使用權(quán)人協(xié)商確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償價(jià)格的高低一方面以評(píng)估值作為參考，但更多的是取決于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的談判能力和土地市場(chǎng)的供求關(guān)系，政府缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)。此外，全市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)數(shù)量也在不斷擴(kuò)充，數(shù)量最多的時(shí)期，僅承擔(dān)實(shí)際土地整理項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)就多達(dá)30余家，各個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)各自經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，不免形成競(jìng)爭(zhēng)，一個(gè)土地收購補(bǔ)償案例能夠帶動(dòng)一個(gè)區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，進(jìn)而逐步影響全市的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。受以上因素影響，天津市自2003年大規(guī)模開展土地整理工作以來，全市土地補(bǔ)償均價(jià)由20萬元/畝逐漸提高至500萬元/畝，增長(zhǎng)比例達(dá)25倍，目前個(gè)別優(yōu)質(zhì)地段的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已突破1000萬元/畝，不斷提高的補(bǔ)償費(fèi)用，擠壓了土地出讓收入帶來的政府收益。土地整理工作本是一項(xiàng)土地市場(chǎng)和資源的調(diào)控手段，而政府在最重要的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的管理上存在缺失。

3.資金渠道單一、總量不足。在過去的十余年中，土地整理工作的資金來源主要是向銀行等金融機(jī)構(gòu)獲取貸款，融資渠道單一。2016年初，由財(cái)政部等四部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜[2016]4號(hào)）中規(guī)定，自2016年1月1日起各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。按照該文件規(guī)定，天津市也從當(dāng)年開始發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，但總量上無法滿足土地整理工作的實(shí)際需求。

二、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)內(nèi)部存在的問題

1.忽視成本預(yù)算管理。根據(jù)《財(cái)政部國土資源部關(guān)于印發(fā)＜土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法＞的通知》的有關(guān)規(guī)定，“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)于每年第三季度參照本年土地儲(chǔ)備計(jì)劃，按宗地或項(xiàng)目編制下一年度土地儲(chǔ)備資金收支項(xiàng)目預(yù)算草案，經(jīng)主管部門審核后，報(bào)同級(jí)財(cái)政部門審定?！蓖恋貎?chǔ)備機(jī)構(gòu)將土地儲(chǔ)備資金收支項(xiàng)目預(yù)算簡(jiǎn)單的理解為向市財(cái)政局申請(qǐng)土地整理資金的渠道，甚至在個(gè)別項(xiàng)目上提出“簡(jiǎn)化手續(xù)”的申請(qǐng)，要求不進(jìn)行成本預(yù)算審核，待完成土地整理工作后直接進(jìn)行決算審核。這都體現(xiàn)了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)成本預(yù)算的認(rèn)識(shí)不足，而且往往這些土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在取得上述土地儲(chǔ)備資金后，也不會(huì)按照上報(bào)的成本預(yù)算和資金計(jì)劃安排進(jìn)行支出，成本決算與預(yù)算差距較大，成本預(yù)算沒有起到真正的控制作用。

2.融資成本高、使用效率低。財(cái)務(wù)費(fèi)用在土地整理成本總額中的比重僅次于補(bǔ)償費(fèi)用，根據(jù)對(duì)數(shù)十個(gè)土地整理項(xiàng)目成本數(shù)據(jù)情況的統(tǒng)計(jì)分析，合理的財(cái)務(wù)費(fèi)用比重應(yīng)控制在10%以內(nèi)，但目前已有多個(gè)地塊財(cái)務(wù)費(fèi)用比重甚至達(dá)到了40%，造成財(cái)務(wù)成本增加的原因主要有兩方面：首先，融資成本高。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)多為區(qū)政府或國土房管部門下屬事業(yè)單位，沒有可抵押的資產(chǎn)，并且無法滿足銀行提出的資本金配比要求，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在銀行面前議價(jià)能力有限，最終只能被動(dòng)接受銀行提出的貸款利率。目前部分土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向商業(yè)銀行、信托公司等金融機(jī)構(gòu)甚至向某些合作企業(yè)取得高利率貸款融資，其貸款利率水平超過人民銀行同期貸款基準(zhǔn)利率30%至100%；其次，使用效率低。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)整理進(jìn)度和資金使用沒有形成合理安排，盲目申請(qǐng)貸款，融資進(jìn)度與整理進(jìn)度不匹配，造成資金閑置，增加財(cái)務(wù)費(fèi)用。

三、成本管控建議

1.精簡(jiǎn)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，穩(wěn)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。將整理范圍重疊的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，原則上各行政區(qū)內(nèi)只保留一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，有助于維持一定區(qū)域范圍內(nèi)補(bǔ)償價(jià)格平穩(wěn)。對(duì)于不符合規(guī)定要求的城投類土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)直接取消其整理資質(zhì)，不再批復(fù)土地整理項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃。對(duì)于其尚未完成的土地整理項(xiàng)目，由國土部門組織開展已投入成本的核算工作，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌安排，盡量全部平移至土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄內(nèi)的單位，對(duì)于部分無法平移的項(xiàng)目，要明確具體完成時(shí)限、確定成本總額，國土部門加強(qiáng)監(jiān)督完成土地整理，盡快實(shí)施供地。

2.加強(qiáng)政府對(duì)補(bǔ)償價(jià)格的統(tǒng)一指導(dǎo)，研究出臺(tái)補(bǔ)償價(jià)格定價(jià)機(jī)制。改變過去完全依靠評(píng)估結(jié)果進(jìn)行協(xié)商的方式，由政府按照區(qū)域位置、用地性質(zhì)等條件設(shè)定補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)格，同時(shí)，考慮失地人的實(shí)際困難等因素，設(shè)定調(diào)整系數(shù)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一按照該定價(jià)模型與被補(bǔ)償人協(xié)商補(bǔ)償金額。遇特殊項(xiàng)目，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)超出上述定價(jià)范圍的，報(bào)市政府批準(zhǔn)后，方可實(shí)施。以此方法來降低土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的自主定價(jià)權(quán)利，發(fā)揮政府對(duì)土地價(jià)格的調(diào)控職能。

3.加大力度降低財(cái)務(wù)成本。首先，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)積極配合財(cái)政部門，盡快將土地整理儲(chǔ)備存量貸款替換為地方政府土儲(chǔ)專項(xiàng)債券資金，降低利率水平；其次，合理確定信貸規(guī)模，做好資金使用安排。各土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)結(jié)合土地收儲(chǔ)安排，對(duì)不同階段的資金投入進(jìn)行科學(xué)的測(cè)算，結(jié)合地塊收儲(chǔ)進(jìn)度有計(jì)劃的取得融資并合理安排支出，提高資金流動(dòng)性，避免形成資金閑置或長(zhǎng)期占?jí)骸Ｗ詈?，國土房管部門、財(cái)政部門應(yīng)簡(jiǎn)化現(xiàn)有審批手續(xù)，加快返還土地整理成本，縮短資金占用時(shí)間，減少財(cái)務(wù)費(fèi)用。

4.強(qiáng)化土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)預(yù)算管理。一是，提高土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的重視程度，加強(qiáng)預(yù)算管理。在項(xiàng)目實(shí)施前進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查、摸清情況，充分結(jié)合政策導(dǎo)向和城市總體利用規(guī)劃，提高預(yù)算編制質(zhì)量；取得立項(xiàng)批復(fù)后，制定詳細(xì)的工作計(jì)劃，將批復(fù)的項(xiàng)目總預(yù)算進(jìn)行分解，明確各階段工作目標(biāo)及各部門工作職責(zé)；土地整理過程中，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督、考核和分析工作，并根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整下一階段工作和資金安排，通過全面預(yù)算管理提高成本管控質(zhì)量。二是，管理部門加強(qiáng)過程監(jiān)管。國土部門、財(cái)政部門定期委派具有良好聲譽(yù)、執(zhí)業(yè)質(zhì)量高的中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，做好監(jiān)督和指導(dǎo)。

5.探索土地整理工作新模式。由“報(bào)銷制”改為“包干制”，以此激勵(lì)區(qū)政府成本節(jié)約動(dòng)力，即在前期科學(xué)測(cè)算的基礎(chǔ)上，確定項(xiàng)目成本總額，由區(qū)政府及區(qū)屬土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)自主實(shí)施土地整理工作，費(fèi)用包干，出讓前市級(jí)有關(guān)部門不再對(duì)成本進(jìn)行決算審核，如項(xiàng)目超支，市級(jí)財(cái)政不予彌補(bǔ)；如有結(jié)余，作為土地收益基金，由區(qū)財(cái)政自主支配。