內(nèi)部控制視角下的稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)研究

王琳

摘 要：稅務(wù)機(jī)關(guān)作為行政執(zhí)法部門，直接面對(duì)納稅人，社會(huì)公眾對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政、秉公用權(quán)的關(guān)注越來越高。本文從內(nèi)部控制角度闡述稅收?qǐng)?zhí)法過程中來源于政策法規(guī)、稅務(wù)人員、納稅人三方面稅收風(fēng)險(xiǎn)，并提出堅(jiān)實(shí)好內(nèi)部控制建設(shè)工作、開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、強(qiáng)化內(nèi)控監(jiān)督、加快稅收法制化進(jìn)程、強(qiáng)化內(nèi)部控制信息流通以及嚴(yán)格內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的解決對(duì)策，希望對(duì)法治稅收建設(shè)、提升納稅服務(wù)質(zhì)量方面有所裨益。

關(guān)鍵詞：基層稅務(wù)機(jī)關(guān) 內(nèi)部控制 稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2018）04（c）-030-02

稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員行使法定職權(quán)對(duì)稅務(wù)行政相對(duì)人作出行政行為過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)集合。財(cái)政部2015年印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)[2015]24號(hào)）要求全面有效的建立實(shí)施內(nèi)部控制，確保內(nèi)部控制貫穿于經(jīng)濟(jì)與業(yè)務(wù)兩個(gè)層面，通過內(nèi)部控制監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，覆蓋權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)層級(jí)。

1 稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制

1.1 稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制定義

稅務(wù)收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制是指依托風(fēng)險(xiǎn)管理的導(dǎo)向職能，查找、梳理、評(píng)估稅收?qǐng)?zhí)法過程中存在各類風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法業(yè)務(wù)領(lǐng)域制定完善內(nèi)部控制制度并加以貫徹實(shí)施，通過有效設(shè)置流程、確定方法、明確標(biāo)準(zhǔn)，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍內(nèi)，切實(shí)做好稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)警、事中提醒、事后監(jiān)督的動(dòng)態(tài)管理。

1.2 稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制對(duì)象

稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制對(duì)象為稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員在稅收?qǐng)?zhí)法過程中，因故意或者過失，損害國(guó)家利益或行政管理相對(duì)人合法權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。

按照業(yè)務(wù)領(lǐng)域可以將稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制對(duì)象劃分為七類風(fēng)險(xiǎn)，即稅款征收風(fēng)險(xiǎn)、稅務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)、納稅服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、稅收法制風(fēng)險(xiǎn)以及其他稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制的重要意義

內(nèi)部控制是落實(shí)從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的重要抓手。一方面切實(shí)將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，通過對(duì)權(quán)力的制衡與業(yè)務(wù)流程的監(jiān)控，營(yíng)造風(fēng)清氣正的稅收環(huán)境；另一方面通過內(nèi)部控制的建立，實(shí)現(xiàn)全流程管理，通過風(fēng)險(xiǎn)提示及時(shí)查找管理不足，通過風(fēng)險(xiǎn)防控，提升機(jī)關(guān)整體戰(zhàn)斗力。

內(nèi)部控制的實(shí)施是完善監(jiān)督體系的有益補(bǔ)充。對(duì)于行政機(jī)關(guān)，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的主要手段是依托紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡查、督查審計(jì)、執(zhí)法責(zé)任制等，而上述手段偏重于事后問責(zé)，一旦存在問題就不是小問題。內(nèi)部控制的實(shí)施可以實(shí)現(xiàn)對(duì)重要事項(xiàng)、重要環(huán)節(jié)、重大權(quán)力的全過程監(jiān)控，從環(huán)境上給與公正法制稅收的條件，將腐敗消除在萌芽狀態(tài)。

2 基層稅務(wù)機(jī)關(guān)面臨的稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

2.1 政策法規(guī)方面

在政策法規(guī)方面稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在，稅收政策的內(nèi)容不夠全面，有些問題沒有明確的解釋或表述模糊。加之，稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人在執(zhí)行稅收政策時(shí)的角度不同，在減免稅與企業(yè)所得稅等涉稅業(yè)務(wù)事項(xiàng)方面存在政策解讀差異，導(dǎo)致基層稅務(wù)機(jī)關(guān)在征管過程中存在廉政風(fēng)險(xiǎn)與稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 稅務(wù)人員方面

一是稅務(wù)行政主體資格方面?；鶎佣悇?wù)機(jī)關(guān)的稅務(wù)人員主體身份分為四種，分別為公務(wù)員、事業(yè)編、協(xié)稅員與合同工，從行政執(zhí)法資格來看，只有公務(wù)員擁有合法的行政執(zhí)法資格。同時(shí)，上面千條線，下面一根針又反映了基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理現(xiàn)狀，執(zhí)法資格是擺在基層稅務(wù)機(jī)關(guān)面臨的稅收法制風(fēng)險(xiǎn)之一。二是稅務(wù)人員崗責(zé)權(quán)限方面。由于人員與事務(wù)不對(duì)稱，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)面臨著一人多崗的工作現(xiàn)狀，這樣的管理方式不符合內(nèi)部控制要求的不相容崗位要分離的崗責(zé)設(shè)置。三是稅務(wù)人員法制素養(yǎng)方面。稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在稅務(wù)登記設(shè)立、稅種認(rèn)定、申報(bào)征收、減免備案、稅務(wù)處罰、稅收保全、稅務(wù)注銷等稅收管理各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)稅務(wù)人員的法制素養(yǎng)要求較高，稅務(wù)人員在熟悉掌握相關(guān)稅法、稅收征收管理法的基礎(chǔ)上還要對(duì)行政處罰法以及立法、行政復(fù)議法有所了解，更要關(guān)注規(guī)范性文件的有效情況，這對(duì)稅務(wù)人員提出了更高的要求，同時(shí)也帶來了由于法律依據(jù)引用錯(cuò)誤、執(zhí)法流程不規(guī)范、執(zhí)法文書不標(biāo)準(zhǔn)等引發(fā)的行政復(fù)議風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 納稅人方面

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，納稅群體經(jīng)營(yíng)方式、結(jié)算方法變化更新，加之掌上辦稅、移動(dòng)辦稅的納稅服務(wù)升級(jí)，納稅人足不出戶就可以方便快捷的辦理涉稅事項(xiàng)。與此同時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)管控手段如果跟不上，便會(huì)造成由于信息不對(duì)稱使得國(guó)家稅款流失的瀆職風(fēng)險(xiǎn)。

3 稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施

3.1 夯實(shí)內(nèi)部控制建設(shè)基礎(chǔ)工作

一是科學(xué)崗位職責(zé)配置。崗位職責(zé)是開展一切工作的基礎(chǔ)，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)職能權(quán)限合理設(shè)置職能部門，在職能部門的設(shè)置中體現(xiàn)出重要業(yè)務(wù)領(lǐng)域、高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)部門的相互制衡。在部門職能合理的基礎(chǔ)上設(shè)置崗位職責(zé)，根據(jù)崗位職責(zé)匹配人員。在選人用人上應(yīng)當(dāng)以德為主，德才兼?zhèn)?。成立?nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，單位一把手任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，各分管領(lǐng)導(dǎo)任小組副組長(zhǎng)，并設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部控制管理部門，配備符合獨(dú)立性要求的人員負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的管理工作；各業(yè)務(wù)部門設(shè)立專職內(nèi)部控制崗位人員；配備內(nèi)部控制監(jiān)督管理部門與職責(zé)追究部門。二是全面梳理部門業(yè)務(wù)流程。組織相關(guān)人員對(duì)涉稅流程進(jìn)行全面梳理，構(gòu)建分類分級(jí)管理，風(fēng)險(xiǎn)防控監(jiān)督，信息化支撐的征管體系。三是確定業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。根據(jù)稅收業(yè)務(wù)的流程轉(zhuǎn)換，將稅務(wù)機(jī)關(guān)的決策、執(zhí)行、監(jiān)管機(jī)制融入稅收征管的對(duì)應(yīng)環(huán)節(jié)，從流程上明確各自的職能與范圍，進(jìn)而將制衡與防控鑲嵌在稅收?qǐng)?zhí)法過程中。四是選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)按照業(yè)務(wù)發(fā)生節(jié)點(diǎn)分為事前、事中、事后，按照風(fēng)險(xiǎn)的影響程度分為重大風(fēng)險(xiǎn)、一般風(fēng)險(xiǎn)、潛在風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的觸發(fā)原因，按照相關(guān)法律法規(guī)設(shè)置應(yīng)對(duì)措施，應(yīng)對(duì)措施的設(shè)置符合規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)或者將風(fēng)險(xiǎn)降低在可承受范圍之內(nèi)的要求。五是健全各業(yè)務(wù)部門內(nèi)部管理制度。

3.2 開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

一是確立明確的目標(biāo)，目標(biāo)的設(shè)定要切合單位的職責(zé)與使命。稅務(wù)機(jī)關(guān)開展內(nèi)部控制要圍繞服務(wù)中心工作，提高工作質(zhì)效，有效履行稅收職能，貫徹落實(shí)好黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署；堅(jiān)持依法治稅，規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法行為有效維護(hù)行政管理相對(duì)人合法權(quán)益，各項(xiàng)稅收業(yè)務(wù)活動(dòng)合法合規(guī)；嚴(yán)格內(nèi)部管理，規(guī)范政務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)，提高行政效能，各項(xiàng)行政管理工作安全有序；規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，筑牢反腐防線，防范職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)廉潔從稅的四項(xiàng)主要目標(biāo)。二是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。通過業(yè)務(wù)的梳理，結(jié)合日常工作實(shí)際，確定風(fēng)險(xiǎn)清單，定位高風(fēng)險(xiǎn)稅務(wù)征管環(huán)節(jié)，評(píng)估可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。三是開展風(fēng)險(xiǎn)分析。稅收分析是稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的重要內(nèi)容，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合稅收風(fēng)險(xiǎn)管理部門的稅收風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)模型，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合性的分析評(píng)價(jià)，提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案，從而為后期開展風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，選擇應(yīng)對(duì)措施提供科學(xué)有效的數(shù)據(jù)分析。四是落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。稅收風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)應(yīng)當(dāng)建立在稅收分析的基礎(chǔ)之上，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析給出最優(yōu)的可行性方案，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)降低、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)承受中適合的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。

3.3 強(qiáng)化內(nèi)控監(jiān)督

稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制監(jiān)督應(yīng)當(dāng)制度化、常態(tài)化，監(jiān)督工作應(yīng)由稅務(wù)機(jī)關(guān)紀(jì)檢部門、內(nèi)控管理部門、干部管理部門聯(lián)合負(fù)責(zé)，對(duì)各部門內(nèi)部控制制度落實(shí)、風(fēng)險(xiǎn)的觸發(fā)與應(yīng)對(duì)、信息的反饋等內(nèi)容進(jìn)行定期監(jiān)督檢查，確保內(nèi)部控制的有效運(yùn)行。

3.4 加快稅收法制化進(jìn)程

一是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。稅務(wù)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)注重對(duì)人才干部的培養(yǎng)儲(chǔ)蓄，對(duì)征管軟件的操作、稅收法律法規(guī)、內(nèi)部控制制度、風(fēng)險(xiǎn)指引與應(yīng)對(duì)措施等內(nèi)容開展培訓(xùn)學(xué)習(xí)，通過學(xué)習(xí)不斷提升稅務(wù)干部業(yè)務(wù)能力與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。二是強(qiáng)化外聘律師的作用。聘請(qǐng)專家團(tuán)隊(duì)是降低風(fēng)險(xiǎn)的有利手段，外聘律師可以從專業(yè)法制角度提供法律咨詢服務(wù)，有效彌補(bǔ)稅務(wù)干部缺少專業(yè)法律人才的不足。同時(shí)，專業(yè)化的咨詢服務(wù)可以起到降低風(fēng)險(xiǎn)的作用。三是有效落實(shí)“三項(xiàng)制度”的實(shí)施。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照“三項(xiàng)制度”要求及時(shí)公開行政執(zhí)法事項(xiàng)，通過社會(huì)監(jiān)督完善管理機(jī)制，更好的起到對(duì)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督防控作用。四是及時(shí)反饋稅收政策執(zhí)行情況。針對(duì)稅收政策中存在的不足，作為政策的執(zhí)行者，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好“傳導(dǎo)”職能，及時(shí)向上級(jí)機(jī)關(guān)總結(jié)反饋執(zhí)行難點(diǎn)，促進(jìn)稅收法制化建設(shè)更加完善。

3.5 強(qiáng)化內(nèi)部控制信息流通

內(nèi)部控制的信息流通可以分為兩部分：一是內(nèi)部信息流通，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)內(nèi)部控制情況進(jìn)行階段性評(píng)估，針對(duì)一定時(shí)期內(nèi)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)情況、應(yīng)對(duì)情況、后續(xù)管理情況進(jìn)行全方位的展示，確保管理層及時(shí)掌控稅收風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)，各業(yè)務(wù)層級(jí)通過風(fēng)險(xiǎn)展示強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，前置稅收法制思維，審慎手中的稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力。二是稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制的信息化建設(shè)。通過內(nèi)控監(jiān)督平臺(tái)等信息化內(nèi)控手段，無縫對(duì)接金稅三期征管系統(tǒng)，通過數(shù)據(jù)的分析比對(duì)起到對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)控。對(duì)于信息化平臺(tái)無法監(jiān)控的風(fēng)險(xiǎn)，稅務(wù)部門內(nèi)控人員應(yīng)當(dāng)注重日常監(jiān)管，并對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)向管理層匯報(bào)。

3.6 嚴(yán)格內(nèi)部控制評(píng)價(jià)

稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)是稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部控制業(yè)務(wù)活動(dòng)的重點(diǎn)評(píng)價(jià)內(nèi)容，對(duì)于評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)當(dāng)建立反饋報(bào)告機(jī)制與動(dòng)態(tài)改進(jìn)機(jī)制，針對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果發(fā)現(xiàn)的重大問題要及時(shí)報(bào)告內(nèi)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)與稅務(wù)部門績(jī)效管理、數(shù)字人事管理相結(jié)合，并占有重要分值，稅務(wù)機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)成果應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在績(jī)效管理成績(jī)中，稅務(wù)人員的評(píng)價(jià)結(jié)果體現(xiàn)在數(shù)字人事系統(tǒng)中。對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果確實(shí)存在違規(guī)違紀(jì)問題的應(yīng)當(dāng)建立責(zé)任追究機(jī)制，落實(shí)主體責(zé)任，將責(zé)任大小與問題性質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)掛鉤，以便合理的作出責(zé)任追究。

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