美國技術(shù)出口管制將發(fā)生三大變革

王曉楓

美國政府原定于6月末之前公布的新版對華出口管制政策并未如期而至，但這并不意味著特朗普政府放緩了政策調(diào)整的腳步。

Uber與美國國家航空航天局簽訂協(xié)議，共同探索在城市地區(qū)利用空運設(shè)施運送旅客和貨物的概念和技術(shù)。

6月18日，白宮貿(mào)易委員會主席、鷹派人士彼得·納瓦羅在發(fā)布的一份報告中稱，中國的產(chǎn)業(yè)政策鼓勵對來自全球的技術(shù)進行“引進、消化、吸收和再創(chuàng)新”，其中部分方式是“通過規(guī)避現(xiàn)有出口管制法規(guī)獲取美方敏感科技”。納瓦羅認為，美國政府必須出臺相應(yīng)反制措施，關(guān)鍵一點是修補美國現(xiàn)有出口管制體制存在的漏洞。美國政府機構(gòu)在實施出口監(jiān)管中所面臨的一個重要問題是，如何應(yīng)對商業(yè)行為中越來越多的軍民兩用技術(shù)出口。

美國商務(wù)部部長羅斯透露，總統(tǒng)保護美國科技的意愿明確，包括改變出口管制規(guī)則在內(nèi)的所有有助于保護美國科技的手段都在被評估。

美國商務(wù)部在6月29日表示，對現(xiàn)行出口管制法規(guī)的審查已經(jīng)展開，且將與外國投資風(fēng)險審查的現(xiàn)代化改革同步進行，兩者都涉及到對“國家安全”的重新定義。此外，為了保障美國科技不會通過貿(mào)易流入中國，特別是嚴加限制“中國制造2025”中所提及的重要科技，國家安全委員會也在收集相關(guān)政策建議。

不僅行政部門，國會也在努力推進《出口管制改革法案》（ECRA）。該法案已于2月15日由眾議院外交事務(wù)委員會主席羅伊斯（Edward Royce）和資深議員恩格爾（Eliot Engel）提交國會。3月14日，眾議院外交事務(wù)委員會舉行了聽證會，初步審核出口管制改革方案。目前，此法案仍在修改和進一步審核，尚無明確的立法時間表。而《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）已經(jīng)通過參眾兩院的投票，目前正在等待合并為統(tǒng)一版本，然后交由總統(tǒng)簽字。

出口管制三大變革

出口管制的改革，始于奧巴馬政府時期，歷經(jīng)九年籌劃遞交國會。羅伊斯在3月份的聽證會上公布了方案，其主旨是通過建立一個新型管制機制應(yīng)對新生科技帶來的挑戰(zhàn)，并提高技術(shù)轉(zhuǎn)讓門檻、防止美國失去在高科技領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力。全球頂級律所凱易國際在3月13日發(fā)布的一份研究報告中指出，該法案提交時機恰逢華盛頓政治圈普遍擔(dān)憂美國可能會失去在先進科技領(lǐng)域的競爭優(yōu)勢。

美國商務(wù)部前副部長馬里奧·曼柯索（Mario Mancuso）在聽證會上也指出，現(xiàn)有美國出口管制體制產(chǎn)生于冷戰(zhàn)時期以應(yīng)對來自前蘇聯(lián)的戰(zhàn)略競爭。時過境遷，如今的出口管制則是尋求平衡與中國的雙邊關(guān)系。

OTH情報公司創(chuàng)始人和CEO、簡氏防務(wù)周刊高級研究員塔特·努爾金（Tate Nurkin）對《財經(jīng)》記者指出，新法案有助于美國根據(jù)實際情況準(zhǔn)確把握應(yīng)該管控或開放哪種科技。

法案草案強調(diào)從三方面加強對技術(shù)轉(zhuǎn)讓管控。首先是擴大對“出口的定義”，這體現(xiàn)在對外國人控股的美國公司加強限制，因為很多在美注冊公司實際由外國人控制，今后，這類公司若要獲取美國技術(shù)必須要申請出口許可，只有美國人控股超過50%的公司才能被看作是“美國的”。

這項改變將產(chǎn)生很大影響，今后與那些分支在美國、總部在海外的公司進行交易將會被看作是“出口”，很多發(fā)生在美國的交易也要申請許可。

不僅如此，任何在美國機構(gòu)任職的外國雇員若要接觸受限制科技都會被認定為“事實出口”。有了這項法律依據(jù)后，監(jiān)管機構(gòu)也更便于了解美方機構(gòu)中外籍雇員個人信息及其所接觸具體技術(shù)的信息。

其次，現(xiàn)行出口管制政策中對于“科技的定義”大都要與實物關(guān)聯(lián)，新定義則打破這一慣例，將涵蓋任何發(fā)展階段的科技和信息，特別是對于萌芽狀態(tài)知識的轉(zhuǎn)讓。這一舉措將便于及時管控“新生科技”。

新法案還在執(zhí)行層面上提出建立一個跨部門合作機制去發(fā)現(xiàn)并管控那些尚不在限制名單上的重要新生科技，特別是那些有潛在軍民兩用功能的。美國國務(wù)院、商務(wù)部、國防部以及國家情報總監(jiān)辦公室被認為是將領(lǐng)導(dǎo)這一新機制的部門。

“像無人駕駛技術(shù)、增材制造（俗稱3D打印）等技術(shù)出口如果不加以管控，最終會傷及美國國家安全，并使美國軍事技術(shù)優(yōu)勢縮水?！泵绹虅?wù)部出口管理局前助理局長沃爾夫（Kevin Wolf）在國會聽證會中建議。

據(jù)美國國家基金會2018年報告顯示，美國在全球領(lǐng)域內(nèi)仍是科學(xué)技術(shù)領(lǐng)先者，但中國的增速已引發(fā)美方關(guān)注。以風(fēng)投對新生科技的研發(fā)投資為例，美國在2016年吸引700億美元投資，占全球份額54%，中國以26%緊隨其后。

以沃爾夫提到的無人駕駛和3D打印技術(shù)為例，蘭德公司文章指出這兩項技術(shù)均給美國國家安全帶來潛在威脅，因為它們已被恐怖分子密切關(guān)注。例如，黑客可能通過入侵3D打印機得以制造飛行器重要零件，并可能造成大規(guī)模殺傷性武器擴散。無人駕駛技術(shù)更是被FBI認為可能帶來潛在恐怖主義威脅，“伊斯蘭國”曾考慮用無人駕駛汽車發(fā)動恐怖襲擊。

雖然保持領(lǐng)先優(yōu)勢和安全形勢讓美國均感擔(dān)憂，但該法案尚處于立法流程初步階段，仍需經(jīng)眾議院和參議院通過，才能最終提交總統(tǒng)簽字立法。如果通過，新法案將取代現(xiàn)行《出口管理法案》（EAA）。

EAA已于2001年失效，目前依靠總統(tǒng)行政令根據(jù)《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法案》進行授權(quán)“續(xù)命”。因此，奧巴馬政府才在2009年提出改革，并于2010年正式發(fā)起倡議。華盛頓科學(xué)與國際安全研究所高級政策分析師斯特里克（Andrea Stricker）對《財經(jīng)》記者說，一些專家認為，若總統(tǒng)行政令不再繼續(xù)給EAA授權(quán)“續(xù)命”，會危及美國出口管控。

詳解出口管制機制

EAA是美國現(xiàn)行龐大出口管制體系中的重要環(huán)節(jié)。作為世界上經(jīng)濟、科技實力最強大國家，美國在上世紀70年代正式在國內(nèi)法律和國際協(xié)議基礎(chǔ)上建立一套系統(tǒng)化技術(shù)出口管制制度，通過多重監(jiān)管機構(gòu)合作對技術(shù)出口進行嚴密監(jiān)督，并且運用技術(shù)出口限制作為制裁其他國家的工具。

這套管制系統(tǒng)通過雙軌制分別管理商用、軍民兩用以及軍用技術(shù)，前兩者由EAA及其實施細則《出口管理條例》（EAR）進行管制;后者則由《武器出口管制法》（AECA）及其施行條例《國際武器貿(mào)易條例》（ITAR） 監(jiān)管。

這套法律體系將技術(shù)定義為任何可用于設(shè)計、生產(chǎn)、制造、利用或改進各類產(chǎn)品的專門知識，技術(shù)資料可以是有形的，如模型、圖紙、操作說明等，也可以是無形的技術(shù)服務(wù)和技術(shù)交流等。根據(jù)這樣的定義，美國有兩套管制清單，即軍民兩用管制清單（CCL）和軍品管制清單（USML），監(jiān)管機構(gòu)據(jù)此審核并頒發(fā)許可證。

純軍用品管制清單內(nèi)容比較單一，而軍民兩用品清單則主要包括10大類，其中8類直接涉及技術(shù)，包括材料處理技術(shù)、電子技術(shù)、計算機技術(shù)、通訊與信息安全技術(shù)、傳感與激光技術(shù)、導(dǎo)航或航天技術(shù)、海洋探測技術(shù)、推進系統(tǒng)和空間探測技術(shù)。凡出口涉及名單所開列技術(shù)，必須申請許可，否則將可能面臨最高10年監(jiān)禁以及每項違規(guī)100萬美元罰金的重罰。正在醞釀中的改革擬加重處罰。

申請技術(shù)出口許可證要經(jīng)歷繁雜流程，特別是軍用技術(shù)，一般需要30天-60天，如果需國會評估，還要再增加30天-90天。根據(jù)美國法律規(guī)定，技術(shù)出口是一個相當(dāng)廣義的概念，這包括將技術(shù)出口至美國境外行為、利用電子交易將技術(shù)轉(zhuǎn)出美國的行為以及將技術(shù)轉(zhuǎn)讓給在美外國公民，這些都被定義為“出口”，因此很多美國機構(gòu)都會和出口打交道。

鑒于此，無論是企業(yè)還是學(xué)術(shù)機構(gòu)大都會在其官方網(wǎng)頁包含出口管制條例內(nèi)容，指導(dǎo)員工依法出口產(chǎn)品或技術(shù)，以防觸犯法律。例如，堪薩斯大學(xué)設(shè)立“遵守出口管控辦公室”負責(zé)學(xué)校產(chǎn)品和技術(shù)出口，校長親自簽名保證學(xué)校遵守聯(lián)邦出口管理法律。

企業(yè)則更是謹慎，位于亞利桑那州坦佩的尼克爾森精密儀器廠廠主但丁·費洛斯對《財經(jīng)》記者表示，因為承接國防科技產(chǎn)品，不能向某些國家出口任何產(chǎn)品，也不能雇傭任何外國員工，甚至不能讓任何外國人進入廠區(qū)，以免造成“事實出口”，違反法律。

在了解出口管制條例后，申請方可以自行判斷所要出口的技術(shù)是否屬于管制范圍以及該提交哪個監(jiān)管機構(gòu)。申請者若拿不準(zhǔn)，也可提交商務(wù)部或國務(wù)院評估系統(tǒng)判定技術(shù)屬性。

當(dāng)確定屬于哪類管控技術(shù)后，軍民兩用技術(shù)應(yīng)提交商務(wù)部，而純軍用技術(shù)則要和國務(wù)院打交道。因出口受限技術(shù)多涉及國防安全，因此很多申請都要經(jīng)過國防部聯(lián)合審核，國防部雖無權(quán)下發(fā)許可證，但有權(quán)提供技術(shù)支持以及審查提交給商務(wù)部的任何出口許可申請。

作為有權(quán)下發(fā)許可證的兩大監(jiān)管機構(gòu)，國務(wù)院或商務(wù)部在決定是否批準(zhǔn)申請時主要考慮三點，即出口目的地、交易各方是否清白以及買方對該科技真實用途。例如，對于審批軍民兩用技術(shù)，應(yīng)用于印度和中國的標(biāo)準(zhǔn)完全不同。去年，美國將印度列為“主要防務(wù)伙伴”以便于向其轉(zhuǎn)讓技術(shù)，這也意味著印度被拒情況會隨之減少。

以商務(wù)部為例，負責(zé)審核工作的工業(yè)安全局（BIS）對科技出口管控并非一刀切，而是采取個性化措施。將某個具體技術(shù)作為常量，變量是目的地、最終用戶、最終用途等，這些變量和常量組成一個函數(shù)，用于判定某項技術(shù)出口是否危害美國國家安全，判定標(biāo)準(zhǔn)基于申請出口的特定技術(shù)，而不是潛在商業(yè)交易。工業(yè)安全局還有一個科技顧問委員會，云集科技問題專家，他們對工業(yè)安全局負責(zé)審批的科技很精通，為其提供顧問咨詢。

作為審批程序一部分，國務(wù)院和商務(wù)部在進行初步評估后，會視具體情況決定是否需要跨部門聯(lián)合審批。如果需要，國防部等相關(guān)部門會參與其中并提供專業(yè)意見。例如，核技術(shù)出口申請需要由核管制委員會與能源部配合。涉及國家安全問題，國防部必須參與審核。

其間，部門之間可能會因立場和專業(yè)領(lǐng)域不同而對同一申請持不同意見，國防部和商務(wù)部在某些議題上就存在利益分歧，而且兩個部門會因誰對出口許可審批有最終決定權(quán)而發(fā)生沖突。

因為保護國家安全是出口管制最核心原則，商業(yè)利益要為國家安全讓位。如果國防部建議不發(fā)許可證，商務(wù)部不能置之不理。只有總統(tǒng)才能推翻國防部決定，而且還要向國會報告。也就是說，如果國防部判定某項技術(shù)出口涉及重要軍事戰(zhàn)略用途，即便商務(wù)部能證明該技術(shù)用于非軍事領(lǐng)域，也于事無補。

綜合并妥協(xié)各方意見之后，商務(wù)部和國務(wù)院會決定是否批準(zhǔn)申請。官方數(shù)據(jù)顯示，商務(wù)部批準(zhǔn)率高于國務(wù)院，以2016年為例，商務(wù)部工業(yè)安全局共收到33195份申請，批準(zhǔn)率為85%，而在國務(wù)院下設(shè)國防貿(mào)易管制局（DDTC）總共處理的41830份申請中，僅34.6%獲得無附加條款批準(zhǔn)。

造成這種差距的原因不難理解，美國政府問責(zé)局2010年5月提交給眾議院外交事務(wù)委員會的出口管制評估報告中指出，商務(wù)部和國務(wù)院在處理審批問題上持不同標(biāo)準(zhǔn)，例如，確定國籍標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)評判美國公司是否能向某外國人出口技術(shù)時，商務(wù)部標(biāo)準(zhǔn)是此人現(xiàn)有國籍或永久居住地。國務(wù)院則是根據(jù)現(xiàn)有國籍和出生地國籍來決定，若現(xiàn)有國籍和出生地國籍不同，那么接收技術(shù)轉(zhuǎn)讓者可能會在某種程度上與出生地國家存在關(guān)聯(lián)，這就存在技術(shù)外泄可能性，如果是美國所禁止國家，例如朝鮮、伊朗等，那就更要慎重考量。

例如，2012年，一名擁有伊朗和美國雙重國籍的商人就被控在2008年3月和4月期間與一名身份不明的歐洲中間人來往，一起將碳纖維從美國經(jīng)由歐洲和阿聯(lián)酋運到伊朗。這種材料可以用來制造用于鈾濃縮活動的離心機，伊朗多年來一直在努力發(fā)展碳纖維技術(shù)，卻很難獲得這種材料。

該案例反映出技術(shù)出口管制的復(fù)雜性，不能僅靠監(jiān)管機構(gòu)。因此，在申請獲批后，海關(guān)、國土安全部、司法部和情報機構(gòu)還會對接下來的流程嚴密把關(guān)，它們與審批機構(gòu)共同形成一個嚴密監(jiān)控技術(shù)出口的網(wǎng)絡(luò)。

國土安全調(diào)查局通過出口執(zhí)法協(xié)調(diào)中心來實現(xiàn)對敏感技術(shù)和武器出口的控制，并與FBI等情報機構(gòu)以及國務(wù)院、商務(wù)部和國防部工作人員合作，從情報和貿(mào)易數(shù)據(jù)庫中仔細查找可能包含被盜技術(shù)的可疑數(shù)據(jù)包。