完善外商直接投資負(fù)面清單外匯管理

文/孟海鵬 編輯/任風(fēng)遠(yuǎn)

2017年6月，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2017年修訂）》，首次提出在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單管理。黨的十九大報(bào)告也明確提出：實(shí)行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策，全面實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度，大幅度放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對(duì)外開放，保護(hù)外商投資的合法權(quán)益。近年來(lái)，為適應(yīng)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理模式改革的要求，外匯管理部門大幅簡(jiǎn)化了外商直接投資項(xiàng)下行政許可事項(xiàng)，實(shí)施外商直接投資企業(yè)外匯資本金意愿結(jié)匯制，對(duì)資本金使用實(shí)施負(fù)面清單管理，初步建立了外商直接投資負(fù)面清單外匯管理框架。但在實(shí)際操作中，外商直接投資負(fù)面清單管理中仍存在一些問(wèn)題，需要從法律法規(guī)、政策設(shè)計(jì)、配套制度等層面加以調(diào)整完善，以提升管理的有效性。

管理中存在的問(wèn)題

現(xiàn)有負(fù)面清單內(nèi)容零散，配套管理制度尚未完善。現(xiàn)階段我國(guó)的外匯管理仍是在正面清單管理模式下的成文法體系，規(guī)范性文件較多，各類業(yè)務(wù)管理制度不同程度上存在條線分割、整體性不強(qiáng)、監(jiān)管流程和工作標(biāo)準(zhǔn)不明確等問(wèn)題。外商直接投資管理中的“負(fù)面清單”只是作為有關(guān)政策的一部分內(nèi)容，缺乏一定的獨(dú)立性，不便于單獨(dú)對(duì)其進(jìn)行修訂和調(diào)整。

部分業(yè)務(wù)操作仍未擺脫正面清單的管理思維，難以適應(yīng)負(fù)面清單管理模式。例如，對(duì)于現(xiàn)行規(guī)則尚不明確的事項(xiàng)，只能采取個(gè)案審批方式處理。此外，在負(fù)面清單管理模式下，外匯局對(duì)于外商直接投資業(yè)務(wù)的審核權(quán)限多已下放至各銀行，由銀行根據(jù)展業(yè)原則承擔(dān)真實(shí)性審核責(zé)任，外匯局對(duì)相關(guān)審核材料不再做具體的正面清單指引。但目前部分銀行正面清單的管理思維難以扭轉(zhuǎn)，一遇到法規(guī)沒有明確的業(yè)務(wù)就不敢辦理的情況時(shí)有發(fā)生。

現(xiàn)行外商直接投資外匯管理限制性措施

跨部門配合不到位，監(jiān)管效率不高。負(fù)面清單管理模式相當(dāng)于在外商直接投資領(lǐng)域建立了企業(yè)設(shè)立和市場(chǎng)準(zhǔn)入兩道門檻，但是這兩道門檻并不能完全防止資本通過(guò)構(gòu)造關(guān)聯(lián)關(guān)系注入禁止和限制領(lǐng)域。對(duì)此，上下游各部門之間應(yīng)該協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)對(duì)負(fù)面清單管理模式下外匯資金用途的監(jiān)管，使“負(fù)面清單”真正發(fā)揮效力。當(dāng)前，外匯局的數(shù)據(jù)采集僅停留在企業(yè)外匯交易信息層面，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理信息的采集和整合力度不夠，不能及時(shí)獲取企業(yè)和來(lái)自海關(guān)、工商、稅務(wù)等其他監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)。此外，外匯局在對(duì)事中事后監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的異常情況進(jìn)行核查處置時(shí)，也需要企業(yè)以及其他監(jiān)管部門的配合支持，以提高真實(shí)性、合法性核查的效率。

完善管理的思路

從法律層面對(duì)負(fù)面清單管理模式進(jìn)行明確。針對(duì)目前負(fù)面清單管理政策不全面、零散的狀況，建議對(duì)外商直接投資負(fù)面清單內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范整合，制定系統(tǒng)性的管理規(guī)定。通過(guò)明確結(jié)售匯、外匯資金運(yùn)用、外匯賬戶管理等各環(huán)節(jié)的負(fù)面清單，規(guī)范和引導(dǎo)外商直接投資項(xiàng)下的外匯資金有序流動(dòng)，為全面推進(jìn)外商直接投資負(fù)面清單管理模式提供法律依據(jù)。

外商直接投資外匯管理負(fù)面清單的設(shè)計(jì)實(shí)施。負(fù)面清單的設(shè)計(jì)實(shí)施，具體可分為以下三個(gè)階段：第一階段，在現(xiàn)行有效外匯管理法規(guī)框架內(nèi)，全面梳理限制性措施（見附表），并按照不同項(xiàng)目進(jìn)行整理區(qū)分。第二階段，結(jié)合國(guó)際規(guī)范和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)行限制性措施進(jìn)行清理、歸并和評(píng)估。第一，整合當(dāng)前外商直接投資負(fù)面清單管理規(guī)定，對(duì)各環(huán)節(jié)重新進(jìn)行分析評(píng)估，盡量縮短清單條目，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，真正發(fā)揮激發(fā)市場(chǎng)活力的作用。第二，完善負(fù)面清單定期評(píng)估、調(diào)整機(jī)制。負(fù)面清單的確立應(yīng)兼顧當(dāng)前國(guó)際收支形勢(shì)、國(guó)家戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求和國(guó)家金融安全。第三，針對(duì)負(fù)面清單管理模式在實(shí)際應(yīng)用中的效果和影響，定期跟蹤分析，并進(jìn)行適時(shí)的完善和修改。第三階段，在逐步構(gòu)建外商直接投資外匯管理負(fù)面清單的同時(shí)，不斷推進(jìn)和完善與負(fù)面清單相配套的制度建設(shè)。第一，建立和完善外商直接投資外匯管理事項(xiàng)（限制類）行政審批清單，對(duì)于有限保留的限制類措施，通過(guò)行政審批清單明確審批事項(xiàng)的名稱、設(shè)定依據(jù)、適用范圍、實(shí)施主體、辦理?xiàng)l件、申請(qǐng)材料清單及要求、辦理程序及時(shí)限等。第二，進(jìn)一步完善相關(guān)業(yè)務(wù)操作指南，使得業(yè)務(wù)辦理更加具有可操作性。第三，建立和健全與負(fù)面清單相適應(yīng)的信息公示制度及信息共享制度。

加強(qiáng)與相關(guān)涉外管理部門的政策協(xié)調(diào)與配合。加強(qiáng)與商務(wù)、海關(guān)、稅務(wù)、工商等部門的協(xié)調(diào)溝通，建立監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各監(jiān)管部門間的信息共享，對(duì)涉外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等聯(lián)動(dòng)開展深層次分析，從而準(zhǔn)確預(yù)判跨境收支形勢(shì)，配合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，研究確定監(jiān)管重點(diǎn)與支持服務(wù)的方向，以實(shí)現(xiàn)負(fù)面清單管理成效的最大化。