引入第三方評估，促進(jìn)地方立法發(fā)展

胡菁

【摘要】黨的十八屆四中全會首次提出立法應(yīng)當(dāng)引入第三方評估后，各地立法機(jī)構(gòu)都在這方面做出了有益嘗試，但各地規(guī)定參差不齊，應(yīng)當(dāng)借鑒中央立法機(jī)構(gòu)的工作規(guī)范，制定相對完善的第三方評估制度，促進(jìn)地方立法發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】第三方評估 地方立法 完善規(guī)范

2017年11月，十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議通過了《關(guān)于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》，該規(guī)范己由全國人大常委會辦公廳印發(fā)，于2017年12月18日起開始實(shí)施。這個立法工作規(guī)范的頒布實(shí)施，是為了貫徹落實(shí)十九大報告關(guān)于“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”的重要精神要求，也為促進(jìn)地方立法工作提供了重要指導(dǎo)。

一、在立法中引入第三方評估制度的重要意義

黨的十八屆四中全會提出：明確立法邊界，對爭議較大的重要立法事項，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評估，探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。這一要求的提出，體現(xiàn)了讓立法更加民主化、科學(xué)化、精確化的目標(biāo)，是我國全面推進(jìn)依法治國的重要制度創(chuàng)新。

（1）引入第三方評估，體現(xiàn)了立法的民主性要求。民主立法是現(xiàn)代民主原則在立法過程中的具體體現(xiàn)，也是現(xiàn)代民主國家的重要標(biāo)志?！读⒎ǚā返谖鍡l規(guī)定“立法應(yīng)該體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主”。以往立法的民主性，主要體現(xiàn)在審議和表決的環(huán)節(jié)上，民意表達(dá)的廣泛性和對民意吸納的充分度不夠[1]。獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)在法定框架內(nèi)對立法事項進(jìn)程評估，是人民當(dāng)家做主的重要表現(xiàn)形式，體現(xiàn)了社會主義法制的優(yōu)越性，

（2）引入第三方評估，滿足了立法的專業(yè)性要求?，F(xiàn)代立法是一項專門性要求很高的科學(xué)行為。法律作為調(diào)整社會關(guān)系的重要手段，必須與社會發(fā)展現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)，必須緊跟時代步伐，從國情出發(fā)，準(zhǔn)確把握我國社會發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)和規(guī)律。要實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，首先要保障立法的專業(yè)性，要由專業(yè)的人來做專業(yè)的事。引入中立、專業(yè)的第三方評估，可以為立法部門提供科學(xué)的立法參考，更好的適應(yīng)社會需求。

（3）引入第三方評估，避免了立法的部門主義傾向。我國的立法模式，通常是委托相關(guān)的部門來起草相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)，例如廣告法，就是由國家工商總局負(fù)責(zé)起草，報國務(wù)院法制辦修改，最后由全國人大常委會審議。這樣由行政部門起草，再報國務(wù)院和人大的立法流程已經(jīng)成為行業(yè)立法的標(biāo)準(zhǔn)流程。據(jù)不完全統(tǒng)計，在十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃確定的64部法律中，有48部是由主管行政部門起草的，比例高達(dá)75%。這樣的優(yōu)勢在于，相關(guān)部門對于特定專業(yè)領(lǐng)域的情況比較熟悉，同時也聚集了相關(guān)的專業(yè)人員，對本領(lǐng)域內(nèi)的立法、執(zhí)法等實(shí)際需求比較清楚，能夠有針對性的解決問題。但是，這樣的模式也容易造成立法的部門主義傾向。有些部門通過立法，把部門權(quán)力、利益擴(kuò)大化，把相關(guān)責(zé)任義務(wù)縮小化，爭權(quán)諉責(zé)，為部門利益法制化提供空間。而同時，在有些權(quán)力交叉的領(lǐng)域，各部門對權(quán)力、責(zé)任劃分不清晰，甚至?xí)霈F(xiàn)幾個部i7"爭奪”立法權(quán)的情況，造成一些法律法規(guī)遲遲不能出臺，影響了社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。第三方評估制度的引入，為存在爭議的立法問題提供了新的解決方案，有利于調(diào)整平衡各部門的利益沖突，加快立法進(jìn)程，也能避免出現(xiàn)部門利益法律化傾向，有利于保障人民權(quán)益。

二、地方立法中，引入第三方評估制度存在的問題

近年來，各地立法機(jī)構(gòu)對于第三方評估制度己作出不少有益嘗試。例如，江西、廣東等地都出臺了本地的地方性法規(guī)第三方評估辦法，山西省截止2017年底，已在6部法規(guī)的立法過程中開展了法規(guī)評估工作。這些制度嘗試，對于加強(qiáng)地方立法工作有重要促進(jìn)作用。但是，在實(shí)踐中也存在一些模糊不清的地方。

（1）“第三方評估制度”的內(nèi)涵和外延規(guī)定比較模糊。例如《江西省地方性法規(guī)和省政府規(guī)章草案第三方評估辦法》把第三方評估定義為“指擬制定的地方性法規(guī)和省政府規(guī)章草案（以下簡稱“草案”，）在提請省政府常務(wù)會議審議之前，根據(jù)其立法目的，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，由草案起草部門委托第三方對草案的立法質(zhì)量、存在問題及其影響因素等進(jìn)行研究、分析和評價，并提出評估報告的制度。”而《貴州省政府立法第三方起草和評估辦法》中，把第三方評估定義為“是指對地方性法規(guī)和政府規(guī)章進(jìn)行立項評估和立法后評估。立項評估是指省、市（州）政府在編制立法計劃時，對申報單位要求列入立法計劃的一類立法項目出臺的必要性、可行性、出臺后對本地區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定可能產(chǎn)生的影響等進(jìn)行預(yù)測和研判的活動。立法后評估是指地方性法規(guī)和政府規(guī)章實(shí)施一段時間后，根據(jù)其立法目的，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對地方性法規(guī)和政府規(guī)章的立法質(zhì)量、實(shí)施效果等進(jìn)行跟蹤調(diào)查和綜合研判，并提出意見的活動。”各地對第三方評估的定義和包含外延規(guī)定各不相同。

（2）對于需要委托第三方評估的事項范圍規(guī)定不清晰。從發(fā)達(dá)國家的立法實(shí)踐來看，基本上所有的立法事項都必須進(jìn)行評估。例如在日本，除由總務(wù)省負(fù)責(zé)的司法程序、稅務(wù)等規(guī)制性法律外，其他所有立法案原則上都必須進(jìn)行立法評估。而在我國，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，“對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評估”。這里有兩個含義，一是重要立法事項，二是部門間爭議較大的事項，但是關(guān)于什么是重要立法事項和爭議較大的界定，實(shí)踐中是比較模糊不清的，不利于立法部門判斷評估機(jī)制的啟動時機(jī)。例如，《江西省地方性法規(guī)和省政府規(guī)章草案第三方評估辦法》把“社會普遍關(guān)注、部門間爭議較大的重要立法事項的草案，專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的草案，以及省政府法制辦或者草案起草部門認(rèn)為有必要進(jìn)行第三方評估的草案”，都納入第三方評估的范圍。而《中山市政府立法工作事項第三方評估辦法》（征求意見稿）則把需要評估的事項詳細(xì)規(guī)定為三大類：“（一）立法涉及的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等領(lǐng)域事項關(guān)系重大公共利益的；（二）立法涉及的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等領(lǐng)域事項社會影響面廣、群眾關(guān)注度高的；（三）立法建議項目提出單位或者市法制部門認(rèn)為需要進(jìn)行評估的。”而《《貴州省政府立法第三方起草和評估辦法》則沒有規(guī)定需要啟動第三方評估的事項范圍。因?yàn)檫@種界定的不一致，往往都是在出現(xiàn)爭議、涉及部門難以解決的情況下才啟動評估機(jī)制。例如，安徽省人大常委會在起草《安徽省食品安全條例（草案）》的過程中，就出現(xiàn)了“關(guān)于食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販管理體制問題”的爭議，也涉及到多個部門和多方的利益，相持不下，只能委托相關(guān)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，形成評估報告，成為立法的重要參考依據(jù)。而對于重大立法事項的評估機(jī)制，則由立法部門自行把握。

（3）對第三方評估機(jī)構(gòu)的主體資格缺乏規(guī)范。如前所述，立法是一項專業(yè)性實(shí)踐性很強(qiáng)的活動，所需要引入評估的第三方機(jī)構(gòu)也應(yīng)該具有相應(yīng)的專業(yè)資格。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，大多數(shù)對第三方評估機(jī)構(gòu)制定了相應(yīng)的法律、法規(guī)，用以規(guī)范第三方評估行為，保障立法的合法性和權(quán)威性。但是從我國的各地實(shí)踐來看，對于第三方機(jī)構(gòu)的身份、資格都沒有明確規(guī)定，而是由立法機(jī)構(gòu)根據(jù)需要去邀請。例如：《太原市物業(yè)管理條例》的立法過程，引入的第三方評估是人大的立法咨詢專家?guī)欤侗本┦形飿I(yè)服務(wù)條例》引入的第三方機(jī)構(gòu)是北京市律師協(xié)會。由于對第三方機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、管理、責(zé)任缺乏法律規(guī)定，可能會對評估的科學(xué)性造成一定的傷害，甚至容易流于形式，不利于制度設(shè)計的初衷。

（4）對第三方評估結(jié)果的法律性質(zhì)不明確。引入第三方評估的目的是為了提高立法的質(zhì)量，協(xié)調(diào)平衡各部門之間的利益沖突、保障人民的權(quán)益，評估結(jié)果的應(yīng)用關(guān)系到立法的結(jié)果。但是關(guān)于評估結(jié)果的法律性質(zhì)尚不明確。既不能作為立法的法定依據(jù)，因?yàn)檫@樣就等同于授予了第三方立法權(quán)，與我國的《憲法》《立法法》規(guī)定相違背，但是如果只作為一種參考，又容易導(dǎo)致走過場的形式主義。從實(shí)踐來看，現(xiàn)在各地對于評估結(jié)果的應(yīng)用并沒有一個相對明確的界定，也未有向社會公布的制度規(guī)定。

三、建立完善規(guī)范的第三方評估制度，促進(jìn)地方立法發(fā)展

綜上所述，在立法過程中引入第三方評估，是實(shí)現(xiàn)全面依法治國的重要舉措。但從各地立法實(shí)踐來看，缺乏一個統(tǒng)一的關(guān)于第三方評估的工作性規(guī)規(guī)范。此次全國人大頒布的《關(guān)于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》，在制度方面對一些概念、規(guī)定做出了明確界定，這一規(guī)范的出臺，將對地方立法工作具有重大的指導(dǎo)意義。結(jié)合這個規(guī)范，我們覺得，應(yīng)當(dāng)盡快完善地方立法的第三方評估工作規(guī)范，明確以下內(nèi)容：

（1）要明確第三方評估制度的內(nèi)涵。根據(jù)全國人大常委會《關(guān)于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》的規(guī)定，“是指由利益利害關(guān)系方以外的機(jī)構(gòu)（以下簡稱第三方），運(yùn)用科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范的評估方法，對有較大爭議的重要立法事項進(jìn)行專項研究和綜合評估，并提交評估報告，為立法決策提供參考的活動”.據(jù)此，我們認(rèn)為，第三方評估是指沒有利害關(guān)系的第三方機(jī)構(gòu)對立法事項進(jìn)行評估的行為。這個評估應(yīng)該包含立法前、立法中和立法后評估三個層面。其中，立法前評估可以用于立法規(guī)劃。例如上海早在2013年就引入上海社科院和市法治研究會作為獨(dú)立第三方，承擔(dān)立法規(guī)劃建議篩選工作，獲得良好效果。

（2）要界定“評估事項”的范圍。十八屆四中全會規(guī)定“對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評估”。我們一般認(rèn)為，凡是可能影響到公民權(quán)利義務(wù)的，在一定范圍內(nèi)造成影響的事項，都應(yīng)該認(rèn)定為“重要立法事項”。比如說涉及環(huán)保、教育、醫(yī)療等與人民生活密切相關(guān)的，有可能造成利益調(diào)整的立法事項，都應(yīng)該納入評估范圍。立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有專門機(jī)構(gòu)和程序來認(rèn)定某一事項是否為“重大事項”，并向社會公布。同時，關(guān)于“爭議較大”的內(nèi)涵，應(yīng)當(dāng)包含立法的調(diào)整范圍、主要制度和重要規(guī)范的必要性、可行性；對自然人、法人和非法人組織權(quán)利義務(wù)關(guān)系的重大調(diào)整；重要法律概念的含義以及其他重要問題。

（3）要確定第三方評估機(jī)構(gòu)的主體資格。第三方機(jī)構(gòu)必須符合中立性、專業(yè)性、非盈利性的要求，獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)、相關(guān)部門之外。一般來說，包括高等學(xué)校、立法科研機(jī)構(gòu)、社會評估機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、智庫等。立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確第三方機(jī)構(gòu)必須具有的相應(yīng)資質(zhì)、人員、機(jī)構(gòu)設(shè)置等要求，并建立信息庫，對機(jī)構(gòu)進(jìn)行動態(tài)管理。通過直接委托、公開招標(biāo)等方式進(jìn)行篩選和委托，簽訂委托合同明確委托事項。同時，通過一定的管理方式如“誠信黑名單”等方式保證第三方機(jī)構(gòu)的中立性。

（4）規(guī)范評估報告的應(yīng)用。立法法第三十九條規(guī)定“擬提請常務(wù)委員會會議審議通過的法律案，在法律委員會提出審議結(jié)果報告前，常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)可以對法律草案中主要制度規(guī)范的可行性、法律出臺時機(jī)、法律實(shí)施的社會效果和可能出現(xiàn)的問題等進(jìn)行評估。評估情況由法律委員會在審議結(jié)果報告中予以說明?！边@是對立法前內(nèi)部評估情況的規(guī)定，但對于第三方評估結(jié)果未做規(guī)定。我們認(rèn)為，第三方評估報告應(yīng)當(dāng)作為立法的重要參考內(nèi)容，報告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括評估工作的基本情況、內(nèi)容分析和依據(jù)、評估結(jié)論及意見建議、以及其他需要說明的問題等內(nèi)容。立法機(jī)關(guān)作為委托方應(yīng)當(dāng)對報告進(jìn)行審查，并作出是否采納，或部分采納的決定；應(yīng)當(dāng)在提請審議時做出專門報告。對于報告內(nèi)容，除法律規(guī)定不應(yīng)當(dāng)公布或涉及商業(yè)秘密、個人隱私的，均應(yīng)當(dāng)向社會公布，以便接受社會監(jiān)督。

總之，在立法中引入第三方評估制度，是中國新時代法治建設(shè)的制度創(chuàng)新，是保障公民權(quán)益、促進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的重要體現(xiàn)。建立完善規(guī)范的第三方評估制度體系，對于促進(jìn)地方立法的發(fā)展，將具有重要的實(shí)踐意義。

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