“撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)”治理下三亞市文門村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)研究

高彬

【摘要】為完善提升鄉(xiāng)村建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃管理。本文以文門村為縮影，探索改革建設(shè)中的海南黎族新農(nóng)村開發(fā)與建設(shè)的成果及問題，并對(duì)此作出相應(yīng)的治理對(duì)策和建議，力圖推進(jìn)海南省城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

【關(guān)鍵詞】撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū) 全域旅游 美麗鄉(xiāng)村

一、文門村基本情況

文門村，位于三亞市原天涯鎮(zhèn)北5公里處，距離三亞市中心22公里，臨近海南環(huán)島高速公路出口，S314省道由南向北貫穿整個(gè)村莊。南臨著名的旅游勝地——天涯海角風(fēng)景區(qū)，東臨鳳凰機(jī)場(chǎng)，西臨南山文化旅游區(qū)，有著得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢(shì)，是一個(gè)具有一千四百多年歷史的純黎族村莊。轄區(qū)內(nèi)有13個(gè)自然村，22個(gè)村民小組。1420戶，總?cè)丝?854人。土地總面積12平方公里，基本農(nóng)田2740畝、早田面積984畝，坡地面積約4318畝。村民的經(jīng)濟(jì)收入主要以種植水稻、芒果、椰子、反季瓜菜等經(jīng)濟(jì)作物，全村年經(jīng)濟(jì)收入約140多萬。

二、文門村經(jīng)歷的“撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)”改革和“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)

為把三亞作為世界級(jí)海島型濱海旅游度假城市來建設(shè)，2014年1月9日海南省第六屆委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過了進(jìn)一步優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，加快實(shí)施三亞市撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)，進(jìn)行了撤六鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)四區(qū)的改革，即撤銷海棠灣鎮(zhèn)、吉陽鎮(zhèn)、鳳凰鎮(zhèn)、天涯鎮(zhèn)、育才鎮(zhèn)、崖城鎮(zhèn)等六個(gè)鎮(zhèn)，設(shè)立海棠區(qū)、吉陽區(qū)、天涯區(qū)、崖州區(qū)等四個(gè)區(qū)。4月起三亞市推進(jìn)了行政區(qū)劃調(diào)整各項(xiàng)工作，如制定具體的調(diào)整方案、配套政策以及行政區(qū)劃勘界、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制配備、人員調(diào)配、資產(chǎn)配置等工作。2015年1月正式撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)后，三亞在城鄉(xiāng)一體化、公共設(shè)施配置、公共服務(wù)延伸、農(nóng)村改造，新農(nóng)村建設(shè)等方面獲得了很好的機(jī)會(huì)。

2015年，為實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)，為落實(shí)海南省委書記劉賜貴提出的“百鎮(zhèn)千村”建設(shè)目標(biāo)，三亞確定“十三五”期間實(shí)施“十鎮(zhèn)百村”工程，在全市范圍內(nèi)建設(shè)100個(gè)“美麗鄉(xiāng)村”。依托生態(tài)農(nóng)業(yè)、四季果園、民俗人文等特色資源，完善基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，綜合整治農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)大型企業(yè)參與，打造農(nóng)旅融合示范點(diǎn)，帶動(dòng)鄉(xiāng)村旅游全域發(fā)展，以期探索出一條“造福美麗村落、惠及一方百姓”的發(fā)展之路。

文門村有良好發(fā)展基，該村前有成片秧田，背靠青山綠水，具有特有的原始生態(tài)和黎寨風(fēng)情，且擁有天涯古道、欽差教化臺(tái)、清代驚天石、貢果園等富有歷史文化底蘊(yùn)的旅游資源。自2015年正式啟動(dòng)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)以來，文門村村容村貌煥然一新。2016年11月，文門村以其在規(guī)劃布局、設(shè)施配套、生態(tài)人居、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)風(fēng)文明等方面的良好表現(xiàn)，被省住建廳授予“海南省三星級(jí)美麗鄉(xiāng)村”稱號(hào)；2017年初，文門村因“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)被國家住建部列入國家第一批“綠色村莊”名單。2018年三亞市天涯區(qū)與華僑城投資有限公司共同簽署文門村全域旅游戰(zhàn)略合作意向書，將打造文門村美麗鄉(xiāng)村，推進(jìn)三亞“十鎮(zhèn)百村”工程，促進(jìn)全域旅游縱深式發(fā)展，為加快建設(shè)“美好新海南”添力。

文門村既是三亞市美麗鄉(xiāng)村示范村，也是全域旅游開發(fā)試點(diǎn)村，是海南新農(nóng)村建設(shè)的縮影。本文將從文門村改革建設(shè)中上級(jí)政府與農(nóng)村社區(qū)的權(quán)能關(guān)系、文門村的人地關(guān)系、文門村的特色文化產(chǎn)業(yè)三方面進(jìn)行分析，探究海南新農(nóng)村開發(fā)與建設(shè)的成果及問題，作出相應(yīng)的治理對(duì)策和建議，力圖推進(jìn)海南省城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

三、文門村社區(qū)與上級(jí)政府的權(quán)能關(guān)系問題

三亞的撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)在一定程度上適應(yīng)了城市化的發(fā)展進(jìn)程，促進(jìn)了城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，包括村委會(huì)辦公也統(tǒng)一規(guī)劃化。文門村村委會(huì)從以前村干部半天務(wù)農(nóng)半天辦公的模式，到現(xiàn)在參照市政機(jī)關(guān)模式——全職辦公，日常工作中接受區(qū)政府的記分考評(píng)。同時(shí)改革中涌現(xiàn)出了新問題。新設(shè)立的市轄區(qū)改變了其原有的政區(qū)體制，上級(jí)政府的行政權(quán)與村民自治權(quán)之間出現(xiàn)了統(tǒng)籌性和自主性發(fā)展的矛盾、權(quán)力配置的困境、權(quán)能關(guān)系模糊不清等問題。處于弱勢(shì)地位的村委會(huì)首先面臨的問題是由于權(quán)限的缺失和管理方式的變化導(dǎo)致的自主性和獨(dú)立性下降。村委會(huì)反映作為農(nóng)村自治組織，村委會(huì)的自治權(quán)力不足，淪為事實(shí)上的下級(jí)機(jī)構(gòu)。辦公模式過分行政化，工作內(nèi)容繁重，上級(jí)政府把工作分解，下壓到基層，越是基層，越是執(zhí)行者。一刀切的績(jī)效考評(píng)，追責(zé)壓力過大等等問題。

2015年海南省“美麗鄉(xiāng)村”規(guī)劃建設(shè)起，傳統(tǒng)管制型的區(qū)域政府慣性作用導(dǎo)致地方上級(jí)政府在推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中角色錯(cuò)位，多以強(qiáng)勢(shì)發(fā)揮主導(dǎo)替代服務(wù)引導(dǎo)功能。無法體現(xiàn)村民在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的主體地位。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃沒經(jīng)過村民民主協(xié)商、反復(fù)討論，置村民的利益和要求于不顧，剝奪了村民應(yīng)有的自主性，置村民的利益和要求于不顧，剝奪了村民應(yīng)有的自主性，也使村委會(huì)喪失了應(yīng)有的“自治功能”。

上級(jí)政府應(yīng)該準(zhǔn)確定位自身角色，充分發(fā)揮服務(wù)作用，構(gòu)建政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主力、群眾主體的推進(jìn)機(jī)制，積極調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參與主動(dòng)性和經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造力，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)注入不竭動(dòng)力。一是充分激發(fā)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的積極性，充分發(fā)揮其主體性。積極開展農(nóng)民技能培訓(xùn)，提升農(nóng)民素質(zhì)，發(fā)展農(nóng)民合作組織，提升農(nóng)民組織化程度。通過大力推進(jìn)合作社，不斷完善統(tǒng)一管理、統(tǒng)一銷售、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的現(xiàn)代化組織經(jīng)營(yíng)體制，讓群眾真正投身產(chǎn)業(yè)中來，成為生態(tài)農(nóng)業(yè)的主力軍。二是切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)民參與管理的權(quán)力與義務(wù)觀。建立健全村莊基礎(chǔ)建設(shè)、環(huán)境保潔等激勵(lì)和約束機(jī)制，讓農(nóng)民承擔(dān)適量的環(huán)境管理義務(wù)，對(duì)忽視環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)造成生態(tài)環(huán)境破壞的予以追究，樹立“美麗鄉(xiāng)村人人護(hù)”的主人翁意識(shí)。

四、文門村的人地關(guān)系問題

人地關(guān)系由其概念“人類活動(dòng)及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步與地理環(huán)境資源之間相互依存和作用的關(guān)系”可以看出，鄉(xiāng)村人地關(guān)系是“人”的社會(huì)關(guān)系與“地”的地理空間之間建構(gòu)的聯(lián)系，其參與主體“人”與“地”的社會(huì)屬性較強(qiáng)，同時(shí)受外部環(huán)境要素的影響變動(dòng)性較強(qiáng)。2010年三亞市獲批國際旅游島前，文門村以農(nóng)業(yè)人口為主，人均耕地面積四分，以種植業(yè)為主要生活來源。2010年后，大批國際旅游島配套設(shè)施建設(shè)開始，就業(yè)機(jī)會(huì)大大增加。由于村里沒有產(chǎn)業(yè)支撐、集體經(jīng)濟(jì)，有知識(shí)技能、勞動(dòng)力的青壯幾乎在外打工謀生，人地關(guān)系一方面面臨著人去村衰、空心化的矛盾。另一方面，國際旅游島的定位，提升了三亞市整體的土地價(jià)值，也重構(gòu)了村民土地利益的格局，家族土地確權(quán)糾紛尤為突出。

2015年2月三亞開啟撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)的造城運(yùn)動(dòng)，政府借此重新規(guī)劃農(nóng)村土地，收回部分宅基地使用權(quán)、征地，嚴(yán)格推行“一戶一宅”且建筑面積不超過270平米，多余面積的土地回收管理。政府強(qiáng)行征回土地過程中，征收制度缺少市場(chǎng)化特征，把農(nóng)村集體土地排除在土地市場(chǎng)之外，使農(nóng)村土地流動(dòng)缺少公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性和合理性。文門村雖然位處市郊，面對(duì)著城市化的浪潮和劇變，他們的生活并無根本上的變化，缺乏城市生活的水準(zhǔn)，相反他們賴以生活土地減少了，使其成為“失地農(nóng)民”。這批失地農(nóng)民是被動(dòng)接受城市化的客體，而非主動(dòng)的、積極的迎接城市化的到來，處于無以選擇、無從應(yīng)對(duì)的境遇。在城市化進(jìn)程中，他們被推到了一個(gè)陌生的生活場(chǎng)景，一個(gè)由于利益均衡機(jī)制遠(yuǎn)未建立從而充滿風(fēng)險(xiǎn)的未知的社會(huì)場(chǎng)域。

2018年三亞市天涯區(qū)與華僑城海南投資有限公司共同簽署文門村全域旅游戰(zhàn)略合作意向書。通過鄉(xiāng)村閑置農(nóng)宅、農(nóng)田的統(tǒng)一收租，并進(jìn)行整體改造與度假化利用，開發(fā)農(nóng)家樂、開心牧場(chǎng)、民宿等來打造鄉(xiāng)村度假綜合體。政府與華僑城的合作中農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)，實(shí)質(zhì)是一次城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的改革，是推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入的一個(gè)探索。文門村中農(nóng)民擁有的土地、房屋等資產(chǎn)普遍閑置，財(cái)產(chǎn)權(quán)、收益權(quán)得不到有效體現(xiàn)，本次土地流轉(zhuǎn)能夠發(fā)揮資產(chǎn)價(jià)值，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)一定收益。其本質(zhì)是資產(chǎn)所有權(quán)不變，只是將其資產(chǎn)的使用權(quán)進(jìn)行出租等，資產(chǎn)的所有者會(huì)以租金等方式獲益。土地流轉(zhuǎn)中也會(huì)在一些潛在的問題，如土地承包期愈來愈短與開發(fā)商大量投入的矛盾，土地流轉(zhuǎn)修建基礎(chǔ)設(shè)施與基本農(nóng)田保護(hù)的矛盾、農(nóng)民利益與開發(fā)商利益的矛盾等。如何讓進(jìn)一步推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這都是需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。

一要搞好服務(wù)，方便土地流轉(zhuǎn)。發(fā)揮基層村社組織的力量，成立相關(guān)機(jī)構(gòu)和村社建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，作為開發(fā)商與農(nóng)民聯(lián)系的橋梁和紐帶，為土地流轉(zhuǎn)提供便利條件。并對(duì)流轉(zhuǎn)后經(jīng)營(yíng)土地的開發(fā)商搞好服務(wù)。二要維護(hù)權(quán)益，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。維護(hù)權(quán)益是土地流轉(zhuǎn)健康運(yùn)行的前提條件和核心問題。既要切實(shí)維護(hù)村民的合法權(quán)益。建立風(fēng)險(xiǎn)防患機(jī)制，防止開發(fā)商因經(jīng)營(yíng)不善無法保證村民應(yīng)得利益。又要維護(hù)開發(fā)商利益。要引導(dǎo)教育農(nóng)民增強(qiáng)法治意識(shí)，堅(jiān)持依法辦事，嚴(yán)格履行土地流轉(zhuǎn)協(xié)議規(guī)定的義務(wù)，不能隨意違約；要讓村民認(rèn)識(shí)到村民的利益和開發(fā)商的利益在根本上是一致的，要營(yíng)造和諧的環(huán)境，為開發(fā)商發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。三要研究政策，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)在一定程度上己引起了生產(chǎn)關(guān)系的變革，要從政策層面上進(jìn)行研究。開發(fā)商擔(dān)心承包期越來越短，而發(fā)展產(chǎn)業(yè)需要大量的投入，短期內(nèi)收回投資并產(chǎn)生效益的難度較大，建議可否突破第二輪承包期的年限，給開發(fā)商更長(zhǎng)時(shí)間的租賃期，以調(diào)動(dòng)業(yè)主投入的積極性。四要適度規(guī)模，保障土地流轉(zhuǎn)。經(jīng)營(yíng)土地需要大量的資金投入和技術(shù)支撐，而且有較大的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。要引導(dǎo)開發(fā)商流轉(zhuǎn)土地要適度規(guī)模，不能超越資金和技術(shù)實(shí)力，盲目追求大規(guī)模和高技術(shù)，否則，將面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)，既使業(yè)主利益受損，又將在根本上損害農(nóng)民利益，還將產(chǎn)生不良的社會(huì)影響。

五、文門村的特色文化產(chǎn)業(yè)問題

美麗鄉(xiāng)村之美麗，不僅體現(xiàn)在山青、水秀、房美、路潔。文化是鄉(xiāng)村建設(shè)的靈魂，以本土文化鑄魂，以當(dāng)?shù)卮迕駷楸?，是文門村發(fā)展美麗鄉(xiāng)村游的路徑。文門村是一個(gè)純黎族積聚村落，有著千年的歷史，是一座是名副其實(shí)的“千年古寨”。在文門村，黎錦和制陶是古老悠久的民間傳統(tǒng)工藝，至今村里仍有織錦、制陶的藝人。黎錦堪稱中國紡織史上的“活化石”，有紡、織、染、繡四大工藝，歷史己經(jīng)超過3000年，是中國最早的棉紡織品。黎族原始制陶技藝保留了我國新石器時(shí)期早期的制陶技藝。這種原始制陶技藝堪稱原始制陶的“活化石”，系國家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。在歷史上，文門村曾對(duì)溝通黎、漢交流，維護(hù)地方穩(wěn)定、加強(qiáng)國家民族團(tuán)結(jié)有過積極貢獻(xiàn)。這里曾經(jīng)是州官朝宦往返崖州的驛站和隱歇之處，走在村內(nèi)到處都可看到刻石留題，歷史遺跡隨處可尋。

文門村開展的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游，就要挖掘好本土的黎族文化，為鄉(xiāng)村游“鑄魂”。不可僅依靠房屋上的黎族圖案；販賣貝殼來展現(xiàn)黎族、海南特色。如何對(duì)文門村具有歷史記憶的文化元素、文化符號(hào)的深度梳理與解讀及有效開發(fā)，是該村永久發(fā)展的必備條件。鄉(xiāng)村旅游要起于文化、活于產(chǎn)業(yè)、留住記憶、留住文化。更要在文化特色上下工夫，要對(duì)文化的歷史與現(xiàn)實(shí)進(jìn)行融合、創(chuàng)新，讓村民融入進(jìn)來；成為文化代言人，進(jìn)行一次文化融合的創(chuàng)新與探索。

一、挖掘民族文化資源，豐富文化內(nèi)涵，促進(jìn)海南民族文化與美麗鄉(xiāng)村、全域旅游和諧發(fā)展。相關(guān)職能部門組織相關(guān)人員開展對(duì)海南省少數(shù)民族風(fēng)土人情等資源進(jìn)行系統(tǒng)性挖掘、整理和利用，充實(shí)旅游文化資源，逐步形成以民族文化、宗教文化、民俗活動(dòng)和地方民族風(fēng)情歌舞等歷史文化傳統(tǒng)宣傳、講解、展示為主要內(nèi)容，以地方特色文化產(chǎn)品旅游購物為輔，以自然景觀和民族風(fēng)俗參觀為文化旅游路線。如黎族傳統(tǒng)節(jié)日“三月三”節(jié)慶活動(dòng)，已經(jīng)打造成成為海南特色民族節(jié)慶文化品牌。但“三月三”這一天的歌舞表演，而應(yīng)該把民族文化資源向旅游文化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，向游客展示、推銷特色黎族民間藝術(shù)資源及美食文化。二、扶持特色民族傳統(tǒng)工藝，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)化。對(duì)一些瀕臨失傳、后繼無人的傳統(tǒng)工藝，如黎族織錦、制陶等給予扶持、振興和發(fā)展。扶持民族工藝，可以通過組織專人學(xué)習(xí)、辦培訓(xùn)班、以師帶徒等多種措施，開展有針對(duì)性的培訓(xùn)。鼓勵(lì)特色民族工藝品經(jīng)營(yíng)銷售，可以從家庭作坊式開始，逐漸發(fā)展為適應(yīng)市場(chǎng)需要的公司加農(nóng)戶、零售批發(fā)、團(tuán)體會(huì)展等銷售模式，使民族傳統(tǒng)工藝產(chǎn)業(yè)逐漸成為文化產(chǎn)業(yè)中最具有活力的組成部分，成為農(nóng)民增收的渠道。

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