宅基地使用權(quán)抵押貸款的制約因素及對(duì)策

王南鵬 徐晨琛

摘 要：該文結(jié)合當(dāng)前宅基地使用制度的落實(shí)情況進(jìn)行了分析和探討，并以安徽省金寨縣作為案例進(jìn)行剖析，分析其宅基地抵押貸款過(guò)程中種種困難的成因以及解決之道，以小見大，為進(jìn)一步完善宅基地抵押貸款機(jī)制提供借鑒。

關(guān)鍵詞：宅基地；使用權(quán)；抵押貸款；制約因素；金寨縣

中圖分類號(hào) F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2018）03-04-0012-3

新中國(guó)成立來(lái)，宅基地在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)其用益物權(quán)的權(quán)能沒有得到充分的發(fā)揮，尤其是在新農(nóng)村建設(shè)中，這種現(xiàn)象尤為突出。雖然早在20世紀(jì)90年代，我國(guó)頒布的新《土地管理法》中，對(duì)農(nóng)村的宅基地范圍進(jìn)行了確定，但是隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，該法案中的相關(guān)條例嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村建設(shè)，尤其是限制了農(nóng)村宅基地的使用權(quán)。無(wú)論是宅基地的取得還是保有都存在多方面的問(wèn)題，如許多地方都存在著一戶多宅，宅基地空置的問(wèn)題，不僅拉低了宅基地的使用率，造成了農(nóng)村土地的嚴(yán)重浪費(fèi)，更嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不利于社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。改革開放以來(lái)，中央對(duì)農(nóng)村宅基地使用制度進(jìn)行了一系列的改革試點(diǎn)。本文以安徽省金寨縣宅基地使用權(quán)抵押貸款的實(shí)行狀況為例，對(duì)其實(shí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行研究，并提出了相應(yīng)可行的改進(jìn)方案，以求進(jìn)一步提高我國(guó)農(nóng)村宅基地的利用效率，帶動(dòng)新農(nóng)村的建設(shè)，完善農(nóng)村的金融體系并推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

1 金寨縣宅基地利用現(xiàn)狀及抵押貸款試點(diǎn)

1.1 金寨縣宅基地利用現(xiàn)狀 金寨縣位于安徽西部，大別山山麓地帶，耕地資源較為稀少，建設(shè)用地分布也較為分散。金寨縣的宅基地多建設(shè)在山區(qū)，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村人口逐漸向山下交通條件好，基礎(chǔ)設(shè)施完善的地區(qū)轉(zhuǎn)移，造成了山區(qū)宅基地的大量空置，使得很多土地沒有得到充分的利用，導(dǎo)致其土地資源白白消耗，這也促使政府尋求提高宅基地使用效率的解決之道，為金寨縣實(shí)行宅基地使用權(quán)抵押貸款創(chuàng)造了發(fā)展的空間和機(jī)遇。

1.2 金寨縣宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn) 目前，我國(guó)的《土地管理法》明確規(guī)定了宅基地的使用權(quán)不能用以抵押貸款，然而為滿足農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，我國(guó)部分地區(qū)開始嘗試宅基地使用權(quán)抵押貸款。2013年十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)改革的試點(diǎn)建議，并在全國(guó)范圍的59個(gè)縣市開始布點(diǎn)示范。其中金寨縣就是首批改革的試點(diǎn)區(qū)域，通過(guò)建立宅基地使用權(quán)抵押貸款機(jī)制，不僅拓寬了農(nóng)村居民的籌資渠道，在不轉(zhuǎn)移其占有的情況為農(nóng)民發(fā)展提供了資金來(lái)源，又在農(nóng)民無(wú)法按照抵押協(xié)議履行承諾時(shí)對(duì)其使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，使得宅基地使用權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得以實(shí)現(xiàn)，極大的提高了農(nóng)村土地的使用效率，也為農(nóng)村土地建設(shè)工作的順利開展奠定了基礎(chǔ)。

金寨縣作為首批宅基地使用權(quán)改革的試點(diǎn)地區(qū)，成立了對(duì)應(yīng)的單位和部門，采用了多元化的擔(dān)保和抵押方式，積極推動(dòng)宅基地使用權(quán)抵押貸款工作的開展，激發(fā)了農(nóng)民抵押宅基地使用權(quán)以獲得貸款的積極性，同時(shí)拓寬抵押貸款主體單位渠道，有力的推動(dòng)了抵押政策的實(shí)行。

2 金寨縣宅基地使用權(quán)抵押貸款過(guò)程中遇到的問(wèn)題

農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款仍然是試點(diǎn)過(guò)程中的一項(xiàng)新生政策，在其實(shí)行過(guò)程中也遇到了這樣那樣的問(wèn)題，解決這些問(wèn)題不僅要求基層工作人員的積極開展工作，而且必須更加注重從根本環(huán)節(jié)上尋求解決之道。

2.1 農(nóng)村宅基地的價(jià)值難以衡量 宅基地的價(jià)值決定了其使用權(quán)能夠抵押貸款的額度，這種以使用權(quán)作為抵押取得貸款的方式，在具體實(shí)施過(guò)程中遇到了諸多的問(wèn)題，比如：其價(jià)值難以衡量，金寨縣在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革之前，宅基地一直處于無(wú)流動(dòng)狀態(tài)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)缺失，用以確定宅基地的價(jià)值的可參考實(shí)例難以獲得。并且，與城市土地不同，農(nóng)村土地缺乏有效的評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估制度，宅基地的價(jià)值評(píng)估一直處于摸索階段，而宅基地的價(jià)值高低又是影響農(nóng)戶抵押宅基地意愿的關(guān)鍵因素，這使得農(nóng)戶和金融機(jī)構(gòu)在確定宅基地價(jià)值時(shí)易產(chǎn)生分歧，嚴(yán)重阻礙了其價(jià)值的確定。此外，宅基地是在特殊歷史背景下產(chǎn)生的，因此決定了其不能在市場(chǎng)上進(jìn)行交易，只能在農(nóng)民之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)和交易。宅基地是屬于集體分配的，因此在農(nóng)民之間流轉(zhuǎn)體現(xiàn)出來(lái)的價(jià)值基本不存在，一般情況下，當(dāng)集體獲得農(nóng)戶的宅基地，農(nóng)戶會(huì)從集體處獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這才顯示出了其使用權(quán)的價(jià)值。綜上，宅基地在其價(jià)值的體現(xiàn)方式上存在一定的特殊性，其權(quán)屬性質(zhì)和產(chǎn)生的背景為其估價(jià)帶來(lái)了很大的不確定因素。

2.2 農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對(duì)宅基地抵押風(fēng)險(xiǎn)的控制能力不足 宅基地抵押貸款還存在較大的風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在銀行、抵押機(jī)構(gòu)對(duì)于貸款的風(fēng)險(xiǎn)管控存在著諸多的問(wèn)題。一方面，金寨縣是國(guó)家級(jí)貧困縣之一，農(nóng)民收入較低，且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的天然特性也使得農(nóng)業(yè)收入并不穩(wěn)定，易造成農(nóng)民無(wú)法履行貸款合同的要求，無(wú)法償還貸款的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。另一方面，由于抵押貸款政策實(shí)行時(shí)間較短，金寨縣尚未形成完備的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系，存在著許多不利的內(nèi)部因素，如信息來(lái)源渠道單一，信息不對(duì)等，征信系統(tǒng)覆蓋不全等問(wèn)題，導(dǎo)致了發(fā)放貸款的金融單位沒有完善的信用系統(tǒng)，無(wú)法對(duì)農(nóng)戶的信用度進(jìn)行比較衡量。其次，由于貸款業(yè)務(wù)上沒有進(jìn)行全面監(jiān)管，導(dǎo)致其工作流程缺乏監(jiān)督，貸款的合規(guī)性得不到落實(shí)。最后，信貸從業(yè)人員風(fēng)險(xiǎn)判斷和識(shí)別能力不強(qiáng)，對(duì)一些表面現(xiàn)象很好，但存在風(fēng)險(xiǎn)隱患的客戶不能正確判別[1]。這也為宅基地抵押埋下了隱患。盡管金寨縣采取了一系列措施，如第三方評(píng)估，多種擔(dān)保方式并存等，但是由于缺少歷史經(jīng)驗(yàn)積累，在實(shí)際工作過(guò)程中仍遇到了諸多困難。

2.3 農(nóng)戶抵押貸款的積極性不高 盡管宅基地抵押貸款為農(nóng)民拓寬融資渠道提供了便利，但在實(shí)行過(guò)程中，農(nóng)民的積極性并不高。首先，金寨縣是發(fā)展較為滯后的貧困縣，其農(nóng)村社會(huì)保障系統(tǒng)尚不完善，而宅基地作為村集體分配給農(nóng)民，用以保障農(nóng)民居住的重要手段，仍然承擔(dān)著居住，養(yǎng)老等日常生活保障功能，這也成為了宅基地抵押的絆腳石。其次，農(nóng)民的整體素質(zhì)較低，對(duì)抵押貸款缺乏正確的認(rèn)識(shí)，大部分農(nóng)民無(wú)信貸經(jīng)歷，只有少數(shù)農(nóng)民接觸過(guò)小額信貸，對(duì)信貸信息和程序缺乏了解，使農(nóng)民產(chǎn)生“畏貸”心理，也不利于抵押政策的深入推進(jìn)。最后，農(nóng)民的整體素質(zhì)不高，思想較為保守，安于現(xiàn)狀，小富即安的思想占據(jù)主導(dǎo)，這也使農(nóng)民無(wú)意對(duì)宅基地進(jìn)行抵押。

2.4 抵押物處置困難 金寨縣推行的村宅基地抵押貸款相關(guān)的管理規(guī)定中，明確提出當(dāng)借款人沒有按照合同的要求，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)如期償還借貸款項(xiàng)時(shí)，債權(quán)人在法律法規(guī)要求下，可以對(duì)借款人的土地使用權(quán)進(jìn)行出售和轉(zhuǎn)讓，交易過(guò)程中獲得的收益用于抵扣貸款，同時(shí)享有優(yōu)先補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。農(nóng)村土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和交易時(shí)，需要優(yōu)先在農(nóng)民所在集體組織內(nèi)完成，集體無(wú)法處理的，可以向集體外進(jìn)行處理，在變賣、轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，應(yīng)該嚴(yán)格遵循相關(guān)法律規(guī)定和要求，確保合法性合規(guī)性。而《房屋登記辦法》規(guī)定：當(dāng)交易發(fā)生在轉(zhuǎn)讓人所在的集體之外時(shí)，房屋登記管理部門對(duì)于受讓人的土地使用權(quán)不予受理。我國(guó)對(duì)于土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓也有相關(guān)的要求，為了杜絕炒賣土地的行為發(fā)生，農(nóng)民的宅基地不能在農(nóng)村集體以外的范圍進(jìn)行變賣和轉(zhuǎn)讓。所以農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍非常有限，只能在一定集團(tuán)內(nèi)進(jìn)行交易，這也使得貸款單位處置宅基地使用權(quán)時(shí)受到了諸多的限制。當(dāng)農(nóng)戶無(wú)法如期償還貸款，金融機(jī)構(gòu)處置這些土地時(shí)，由于受到各種內(nèi)外部環(huán)境的約束，這些抵押物很難出讓。以上的種種原因，致使金融機(jī)構(gòu)不愿承貸抵押土地貸款的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民利用土地使用權(quán)進(jìn)行抵押的貸款方式也無(wú)法真正得到落實(shí)。

3 相關(guān)的對(duì)策建議

3.1 加快建設(shè)農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估體系 完善的宅基地的價(jià)值評(píng)估體系，是確保農(nóng)村宅基地抵押工作順利開展的前提條件。建議由縣土地管理部門建立土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)專業(yè)評(píng)估人員的培養(yǎng)，提高地價(jià)評(píng)估的專業(yè)性和公信力，為宅基地抵押貸款提供服務(wù)?？梢越⑼恋貎r(jià)格咨詢機(jī)構(gòu)，提供咨詢服務(wù)，使農(nóng)民真實(shí)準(zhǔn)確地掌握手中宅基地的價(jià)值，使其最大限度地利用宅基地的價(jià)值。除此之外，還可以建立起宅基地的價(jià)格信息數(shù)據(jù)庫(kù)，并隨時(shí)更新，補(bǔ)充信息資料，以達(dá)到客觀、合理、公正的估價(jià)，必要時(shí)也可與類似的國(guó)有土地使用權(quán)價(jià)格進(jìn)行比較，這也是估算宅基地價(jià)格的重要經(jīng)驗(yàn)。

3.2 健全農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度和貸款保障機(jī)制 農(nóng)業(yè)的天然特性使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易受到自然災(zāi)害的影響，在收入較低的貧困縣區(qū)更是如此，農(nóng)民的收入難以穩(wěn)定，可以通過(guò)建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度分擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。2016年《金寨縣農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》中對(duì)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)管理辦法做出了詳細(xì)的說(shuō)明，同時(shí)也指出了解決農(nóng)戶抵押貸款所面臨的各種問(wèn)題。這對(duì)于提高農(nóng)民抵押宅基地獲得資金融通的積極性，增強(qiáng)農(nóng)村信貸機(jī)構(gòu)投放信貸產(chǎn)品的意愿，有著重要的推動(dòng)作用。

3.3 建立產(chǎn)權(quán)清晰的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)管理制度 農(nóng)村宅基地抵押貸款的首要條件就是農(nóng)村宅基地的權(quán)屬清晰，做好農(nóng)村宅基地及農(nóng)房確權(quán)登記和頒證工作，建立產(chǎn)權(quán)清晰的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)管理制度是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地抵押貸款的基礎(chǔ)[2]。首先政府有關(guān)部門應(yīng)該改善宅基地使用權(quán)的管理體制，明晰產(chǎn)權(quán)，設(shè)立對(duì)應(yīng)的融資渠道和貸款辦法，以確保在抵押貸款中能夠明晰押貸雙方的責(zé)任和權(quán)益。其次，要加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)和貸款機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，使其在取得宅基地使用權(quán)后依法處理宅基地，避免宅基地的無(wú)序流轉(zhuǎn)和建設(shè)用地的盲目擴(kuò)張。最后，宅基地的取得、抵押、轉(zhuǎn)移必須經(jīng)過(guò)登記，經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)后方可被法律承認(rèn)，這是宅基地使用權(quán)抵押貸款有序進(jìn)行的重中之重。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，從金寨縣宅基地抵押貸款工作可得出以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：（1）頒布相關(guān)的管理辦法來(lái)推動(dòng)農(nóng)民利用土地使用權(quán)進(jìn)行貸款；（2）因可借鑒的經(jīng)驗(yàn)較少，審核應(yīng)較為審慎；（3）貸款額度多以小額為主；（4）初步推行時(shí)，地方農(nóng)村合作社是農(nóng)戶貸款的主要放貸單位；（5）宅基地的產(chǎn)權(quán)登記管理工作基本落實(shí)，押貸過(guò)程中各項(xiàng)權(quán)益清晰；（6）借助保險(xiǎn)等相關(guān)產(chǎn)品，從而降低金融機(jī)構(gòu)放貸的風(fēng)險(xiǎn)。

安徽省金寨縣宅基地抵押貸款的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)全國(guó)其他地方起到了示范作用，為在全國(guó)開展宅基地抵押貸款，改善和解決我國(guó)目前面臨的宅基地問(wèn)題提供參考，對(duì)進(jìn)一步完善農(nóng)村土地制度具有一定的借鑒意義，農(nóng)村宅基地改革是一條長(zhǎng)長(zhǎng)的路，仍需在不斷實(shí)踐中慢慢摸索。

參考文獻(xiàn)

[1]劉鋒.對(duì)農(nóng)村信貸抵押困境的探討[J].中國(guó)銀行業(yè)，2016（10）：84-85.

[2]張鄢，李燦斌.農(nóng)村宅基地抵押貸款的剖析與破解[J].國(guó)土資源導(dǎo)刊，2016（3）：81-86.

（責(zé)編：張長(zhǎng)青）