供給側改革下的財政政策研究

郭明杰 費堃桀

摘 要：本文立足于河南省發(fā)展和改革問題，通過梳理近兩年來與供給側結構性改革密切相關的財政政策，將供給側結構性改革的問題進行層級劃分，并對每一層級的問題逐一提出相應的解決思路，對河南省下一步如何更好地利用財政政策工具推動供給側結構性改革的重要任務、實現“中原崛起”這一偉大戰(zhàn)略、切實提高人民生活水平給出參考建議。

關鍵詞：供給側改革；財政政策；參考建議

中圖分類號：F812.0 文獻標識碼：A 文章編號：1671-0037（2018）2-70-4

Abstract： Based on the issues of development and reform in Henan Province， this paper analysed the fiscal policies that have been closely related to the supply-side reform in recent two years， and classified the issues on supply-side reform into different levels to propose corresponding solutions. In the last， the paper gave suggestions for Henan Province on how to make better use of fiscal policy tools to promote supply-side reforms， accomplish the great strategy of “Central China Rising” and effectively improve peoples living standards.

Key words： supply-side reform； fiscal policy； reference suggestion

2008年，隨著全球金融危機的爆發(fā)，全球經濟形勢一片低迷。為了提振國內經濟的發(fā)展，穩(wěn)定經濟增速，中央政府推出了多項刺激經濟的政策，但仍未能止住經濟增速的下滑。一系列的事實證明，傳統(tǒng)意義上的貨幣和財政政策已難以適應中國經濟步入新的發(fā)展階段后的總體要求，中國未來宏觀經濟調控需堅持以改革為依托，銜接短期與中長期目標，更需要側重從供給端的機制創(chuàng)新入手。為應對“三期疊加”的復雜環(huán)境，中央政府適時地提出了新常態(tài)經濟下的“供給側結構性改革”，力圖通過制度改革和科技創(chuàng)新，從而進一步解放和發(fā)展生產力，用改革來促進經濟結構的調整，進而推動經濟的發(fā)展。

供給側結構性改革在推動的過程中，既離不開財政政策的支持，又會對財政政策的實施產生一定的影響。因此，如何在調節(jié)好財政收支關系的同時又發(fā)揮好財政政策對于供給側結構性改革的重要推動作用，就成了當下一個亟待解決的問題[1]。

本文立足于河南省發(fā)展和改革問題，通過梳理近兩年來與供給側結構性改革密切相關的財政政策，將供給側結構性改革的問題進行層級劃分，并對每一層級的問題逐一提出相應的解決思路，對河南省下一步如何更好地利用財政政策工具推動供給側結構性改革的重要任務、實現“中原崛起”這一偉大戰(zhàn)略、切實提高人民生活水平給出參考建議。

1 政策的有序演進成為經濟增長的新動力

經濟演進的邏輯表明，經濟增長的產生和發(fā)展是很多因素共同作用的結果。2007年亞洲開發(fā)銀行首次提出了包容性增長（Inclusive Growth）的概念，這一概念一改以往單純追求經濟增長的觀點，把核心理念放在創(chuàng)造機會均等的增長上，即經濟發(fā)展的成果要惠及包括弱勢群體在內的廣大群眾。包容性增長理念以更加寬泛的視野把社會和經濟的協調、可持續(xù)發(fā)展納入到經濟增長的范疇，并成為增長的動力之源。

財政政策與貨幣政策作為政府調控宏觀經濟的兩大利器，對于國家經濟的發(fā)展有著非常重要的作用。中國經濟發(fā)展水平的不斷提高離不開與時俱進、不斷完善的財政政策。特別是在“供給側結構性改革”被提出以來，我國的財政政策重心也隨之調整，無論是國務院還是財政部，都在不斷通過調整與改革現階段的財政政策來達到相應的目的。如2017年國務院出臺的國發(fā)5號文件《關于擴大對外開放積極利用若干措施的通知》，被稱為2017年招商引資領域的一大重磅消息。當全球都在猜測特朗普團隊是否會動用貿易保護主義“彈藥”之際，中國政府在2017年初祭出了一份擁抱“全球化”的吸引外資大禮。這一政策的發(fā)布，反映了中國將進一步擴大對外開放的程度，同時還將進一步創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境。這在經濟下行壓力加大的背景下，對于提振經濟有著積極的影響。

2 政策的不斷改革推動經濟的持續(xù)增長

2.1 招商引資

招商引資是指政府利用能夠支配的各種資源進行政策引導，輿論宣傳，開展基礎設施建設，創(chuàng)造適宜的投資環(huán)境，吸引投資者到本地區(qū)進行生產經營活動。以20世紀90年代在沿海地區(qū)試行4個經濟特區(qū)為標志，各級地方政府開始了大規(guī)模的招商引資活動，這一系列的活動在相當程度上改變了當時政府的經濟現狀。

然而，由于過去粗放的經濟增長模式、制度不完善帶來的權力尋租以及唯GDP的政績考核等因素，地方政府在招商引資方面顯得越發(fā)困惑：傳統(tǒng)的招商引資模式已經無法滿足新常態(tài)下經濟發(fā)展的需要。如果仍然抱著過去的思想去招商引資，無疑會進一步加劇供給側的結構性問題。

在2016年，河南省人民政府依照供給側結構性改革的重要精神，印發(fā)了關于《河南省推進供給側結構性改革降成本專項行動方案》。方案共推出50條政策措施，主要涵蓋稅負、用電、融資、社保等10大領域，當年共幫助河南省實體企業(yè)降低成本超過830億元，以真金白銀來打響吸引投資的“第一槍”。

2.2 產業(yè)升級

除了吸引投資外，“修煉內功”也是推動經濟發(fā)展的重要一環(huán)。推動產業(yè)結構升級，重點就在于提升制造業(yè)的發(fā)展水平，提高中高端制造業(yè)的比重。2017年，河南省制造業(yè)發(fā)展迅速，制造業(yè)五大主導產業(yè)和高技術產業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)比重提高近10個百分點，裝備制造、食品制造成為萬億級產業(yè)。然而，河南省制造業(yè)總體的發(fā)展水平仍然較低，高污染、高能耗、低創(chuàng)新、低效益的問題始終存在[2]。

為了扎實推進制造業(yè)供給側結構性改革，加快結構轉型、動力轉換、方式轉變，切實提高制造業(yè)水平，河南省人民政府印發(fā)了《河南省推進制造業(yè)供給側結構性改革專項行動方案（2016—2018年）》。方案圍繞“提高技術水平、增強制造能力、優(yōu)化產業(yè)結構、補充產業(yè)鏈條”的原則，圍繞“壯大主導產業(yè)、提升傳統(tǒng)產業(yè)、培育新興產業(yè)”的主要任務，切實提高河南省制造業(yè)的水平，為進一步深化全省的供給側結構性改革、全面建成小康社會提供堅強支撐。

2.3 吸引高端人才

黨的十九大報告指出，人才是實現民族振興、贏得國際競爭主動的戰(zhàn)略資源。河南省雖然是一個人口大省，但卻不是一個人口強省。數據顯示，截至2016年底，河南省專業(yè)技術人員有361萬人，其中具有高級職稱者28.3萬人，僅占專業(yè)技術人員總數的7.8%；在職頂尖人才、領軍人才和拔尖人才僅3 600余人。高層次人才的缺失成為制約河南省發(fā)展的一個重要原因。經濟的發(fā)展不僅僅需要“引資”，更需要“引智”。特別是在推動供給側結構性改革的過程中，隨著產業(yè)結構的調整與優(yōu)化，進一步提升中高端產業(yè)的比重勢必就會加大企業(yè)與地方對于人才，特別是高端人才的需求。為此，河南省出臺了《關于加強河南省高層次專業(yè)技術人才隊伍建設的實施方案》，計劃到2020年，在重點學科和優(yōu)勢產業(yè)、新興產業(yè)、新業(yè)態(tài)領域中培養(yǎng)造就一批在全國有影響的學術技術領軍人才和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊，全省高層次專業(yè)技術人才要達到45萬人。

同時，我們應當注意到：隨著中國整體經濟形勢的走強，越來越多的海外人才愿意到中國來進行創(chuàng)業(yè)與發(fā)展。《關于擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知（國發(fā)〔2017〕5號）》為回國創(chuàng)業(yè)人士提供了一大便利：對持有外國人永久居留證的外籍高層次人才創(chuàng)辦科技型企業(yè)，給予中國籍公民同等待遇。對外籍高層次人才及其外籍配偶、子女申請辦理多次簽證或者居留證件的，依法依規(guī)提供便利。這項政策的推出，對于吸引海外人才有著極大的幫助。河南省應當重視這部分人才，這些人才對于河南省走向國際化舞臺、提升國際化視野有著不可估量的作用。

2.4 幫助就業(yè)與創(chuàng)業(yè)

隨著產業(yè)升級不斷地推進，在淘汰落后產能的過程中，往往會對部分企業(yè)進行破產重組，從而造成部分員工失業(yè)、失去生活來源，短時間內會引起失業(yè)率的上升。就業(yè)是13.8億人口最大的民生問題，也是經濟發(fā)展最基本的支撐點?！胺€(wěn)增長”的主要目的是保就業(yè)，要創(chuàng)新宏觀調控方式，把穩(wěn)定和擴大就業(yè)作為區(qū)間調控的下限，保持宏觀政策連續(xù)性、穩(wěn)定性，促進經濟中高速增長，增強經濟對就業(yè)的拉動能力。若城鎮(zhèn)新增就業(yè)大幅下滑、失業(yè)率大幅攀升，要加大財政政策和貨幣政策調整實施力度，促進經濟企穩(wěn)向好，確保就業(yè)穩(wěn)定。

當前經濟社會發(fā)展中，在就業(yè)的過程中還存在不少困難和問題，部分地區(qū)、行業(yè)、群體失業(yè)風險有所上升，招工難與就業(yè)難并存的結構性矛盾加劇，新就業(yè)形態(tài)迅速發(fā)展對完善就業(yè)政策提出了新要求。對于這種情況，政府應從兩方面著手：一方面，應當做好應對措施，通過直接或間接發(fā)放補助資金的形式來幫助失業(yè)人員渡過危機。財政部2017年印發(fā)的164號文件《就業(yè)補助資金管理辦法》指出，應遵循“注重普惠，重點傾斜；獎補結合，激勵相容；易于操作，精準效能”的原則，提高就業(yè)補助資金的使用效益，對個人和單位的補貼資金用于職業(yè)培訓、職業(yè)技能鑒定、社會保險、公益性崗位、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)見習、求職創(chuàng)業(yè)等方面，公共就業(yè)服務能力建設的補助資金用于對就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務和高技能人才培養(yǎng)等方面。

另一方面，政府應當積極引導，對于失業(yè)人員進行再培訓，鼓勵其進行再就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)。2017年國發(fā)28號文件《關于做好當前和今后一段時期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》中明確規(guī)定，要穩(wěn)妥安置化解鋼鐵煤炭煤電行業(yè)過剩產能企業(yè)職工，對于自主創(chuàng)業(yè)的人員，給予創(chuàng)業(yè)扶持政策；對于吸納分流人員的企業(yè)，給予企業(yè)吸納就業(yè)扶持政策；對確實難以安置的就業(yè)困難人員，新增及騰退的公益性崗位要優(yōu)先安置。這一系列“保就業(yè)、助創(chuàng)業(yè)”的政策措施，都將為加快推進經濟轉型升級提供有力保障。

2.5 促進政府與社會資本的合作

在經濟下行壓力仍未緩解、經濟復蘇仍然需要一定時間的背景下，城市的擴張以及城鎮(zhèn)化的不斷推行又大大增加了對于公共服務和公共設施的需求。這對于緊縮的政府財政無異于雪上加霜。為了緩解政府財政壓力，促進經濟繁榮，我國政府逐漸重視與民間資本的合作，意在將社會資本引入公共投資建設中。從20世紀80年代中期開始逐步引入PPP模式（Public-Private-Partnership），建成如高速公路、電廠等諸多項目，其后也在污水處理、體育館建設、垃圾處理等方面獲得了成效。在供給側結構性改革的推進過程中，應當加大對于PPP模式的推廣與利用，帶來政府投資與民間投資的雙贏局面。

在2016年，財政部印發(fā)了《財政部政府和社會資本合作（PPP）專家?guī)旃芾磙k法》的通知，以“加強政府和社會資本合作（PPP）專家信息共享，規(guī)范PPP專家?guī)斓慕M建、管理，充分發(fā)揮專家智力支持作用，保證PPP相關項目評審、課題研究、督導調研等活動的公平、公正、科學開展”為目標，建立全國范圍的PPP專家?guī)?，以便于更加?guī)范地管理中央與地方的PPP項目，更好地發(fā)揮與社會資本合作的優(yōu)勢。進入2017年，財政部又相繼印發(fā)了《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》的通知和《政府和社會資本合作（PPP）咨詢機構庫管理暫行辦法》的通知，旨在加強PPP項目的信息公開程度以及市場發(fā)展的有序程度，希望從制度上嚴格管理好政府和社會資本的合作。

除了常規(guī)的大型公共基礎設施的建設外，我國政府還在養(yǎng)老服務上進行大膽嘗試，希望將社會資本納入到社會養(yǎng)老服務行業(yè)中去，激發(fā)社會資本的活力，提高養(yǎng)老服務供給效率和能力，促進多層次、多渠道、多樣化的養(yǎng)老服務更加方便可及，努力使養(yǎng)老服務業(yè)成為擴大內需、增加就業(yè)、保障和改善民生、推動經濟轉型升級的重要力量。為此，財政部印發(fā)了《關于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》，在相關優(yōu)惠政策、財政資金投入、創(chuàng)新金融服務等方面提供政策保障，希望可以探索出一條養(yǎng)老服務業(yè)運用PPP模式的成熟路徑。

河南省在推廣運用PPP模式以來，在2015年8月發(fā)布了《河南省財政廳PPP項目庫入庫指南》（試行），率先在全國建立省級PPP信息管理系統(tǒng)和省級項目庫，實現了PPP項目在線申報，加強了對項目信息的監(jiān)督管理，形成了財政部PPP綜合信息平臺和河南省財政廳PPP信息管理系統(tǒng)并行的“河南模式”。此后，根據財政部相關文件的通知，對于入庫指南又進行了幾次修訂，進一步明確了PPP項目的審批方式，簡化了方案的實施流程，同時進一步優(yōu)化了招標工作程序。入庫指南的修訂，進一步提高了PPP項目信息公開的有效性，極大地促進了PPP項目的順利實施和公共資源的有效配置，對于促進河南省PPP項目的規(guī)范運作、增強市場的信心有著積極的影響。

3 以改革為契機，普惠于民

供給側結構性改革是推動經濟進一步發(fā)展的手段，而經濟發(fā)展的根本目的則是提高人民的生活水平，讓人民群眾更多更好地分享發(fā)展的“勝利果實”。黨的十九大報告提出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。中國的發(fā)展軌跡從貧困時代、溫飽時代到小康時代，從全面建設小康社會到全面建成小康社會，人民對于美好生活的需要正在變得日益廣泛，對物質文化生活提出了更高要求。而這也是中央提出“供給側結構性改革”的一個重要原因：減少無效供給與低端供給，增加有效供給，以供給匹配需求?！坝酶母锛t利讓人民收益”，既是承諾，也是我們推進改革的根本目的。

河南省位于“連貫東西、溝通南北”的中原地區(qū)，省會鄭州市上升為“國家中心城市”，同時又是中原城市群的龍頭，坐擁鄭州航空港經濟綜合實驗區(qū)、中國（河南）自由貿易試驗區(qū)和鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)這3個國家戰(zhàn)略，應當充分利用好國家所給予的各種優(yōu)惠政策，把握好各項國家級戰(zhàn)略發(fā)展方向，積極響應供給側結構性改革，進一步完善發(fā)展環(huán)境與政策的實施細則，將改革的紅利真正落實于民?；谝陨戏治?，我們對于河南省下一步的發(fā)展給出如下建議。

3.1 轉變招商思想

2017年國務院出臺的國發(fā)5號文件給地方政府在招商引資的政策上予以“松綁”，而地方政府應當做到在思想上的“松綁”，要從思想上轉變，貫徹“服務型政府”的思想，認真落實簡政放權的改革任務，破除制約生產要素自由流動、優(yōu)化配置的制度性瓶頸，使市場在資源配置中起決定性作用，并更好發(fā)揮政府作用。

在梳理過去各地的招商實踐中發(fā)現，當前招商引資競爭已經從政策優(yōu)惠競爭轉向投資環(huán)境競爭，投資者對投資的硬環(huán)境（主要是基礎設施建設）以及軟環(huán)境（相關政策法規(guī)、政府工作效率以及稅收優(yōu)惠等）變得更加重視。而這些，本質上是地方政府為投資者提供其產業(yè)發(fā)展的配套環(huán)境，同時也成為招商引資新的優(yōu)勢和競爭力。在招商引資的過程中，地方政府切不可亂給優(yōu)惠、盲目攀比、不計成本，擅自突破國家的統(tǒng)一政策。同時，還要處理好政府與市場的關系，區(qū)分競爭性領域和一般公共服務領域，應當充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

3.2 設立引導基金支持產業(yè)發(fā)展

在當前中國經濟處于“三期疊加”的轉型大背景下，推動“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”對于促進經濟發(fā)展、引領供給側結構性改革的進行有著重要意義。營造創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境是經濟新常態(tài)下拉動經濟增長的一個重要發(fā)展動能。整合各類科技專項資金設立科技創(chuàng)新基金，有利于充分發(fā)揮財政資金的杠桿和引導作用，實現政府調節(jié)與市場調節(jié)的有機結合，有利于建立符合現代財政制度要求的扶持產業(yè)發(fā)展長效機制?？萍紕?chuàng)新基金具備鮮明的生產力特征，自2002年建立第一支“中關村創(chuàng)業(yè)引導基金”以來，該類資金成為扶持創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展、引導社會資本流入創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領域的重要力量。創(chuàng)新企業(yè)的生命周期理論表明，創(chuàng)業(yè)投資的領域具有一個鮮明的特征——投入的時機和實際承擔的風險水平不匹配。在企業(yè)初創(chuàng)階段和成長初期，高風險、低收益的特征使得原本以逐利為目標的社會資本不愿意介入。因此，政府的介入也更加具有公共性特征。政府應當加大科技型創(chuàng)業(yè)的支持，支持高新技術成果的轉化。

3.3 補足城市發(fā)展過程中的“短板”

首先，要彌補民生短板。針對文化教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務方面的不足之處，擴大有效供給，加大相應的財政投入力度。同時，還應當加強政府與社會民間資本的合作。在財政支出范圍不斷擴大的前提下，公共服務建設方面如果只依靠政府的投資進行興建，不僅會影響發(fā)展的速度，也無法保證資金的高效利用。這一點在河南省的醫(yī)療基礎設施配備、社保覆蓋率等方面表現尤為明顯，如果單純依靠政府財政進行投資，遠遠不能滿足需求。因此，我們應該汲取先進地區(qū)的經驗，多渠道、多方向地籌措建設資金，通過積極引入社會民間資本，進一步加強政府與民間資本的合作，充分發(fā)揮PPP模式對于推動基礎設施建設的積極作用，讓有限的政府財政資金起到“四兩撥千斤”的作用。

其次，要加速結構轉型，優(yōu)化發(fā)展形勢。在進一步提高第三產業(yè)占GDP比重的同時，提高生產性服務業(yè)占第三產業(yè)的比重，實現服務業(yè)發(fā)展總量提升與結構優(yōu)化的雙重發(fā)展。充分利用相關政策制度，加快河南省服務業(yè)，特別是金融行業(yè)的發(fā)展，從而反哺制造業(yè)的產業(yè)升級。同時，可以借助政策制度來引導消費升級，通過消費者需求的升級來倒逼產品供給側的進步，促進制造業(yè)、服務業(yè)的良性發(fā)展。

3.4 深入推進公共服務供給機制創(chuàng)新

推廣運用PPP模式是從創(chuàng)新公共服務供給方面推進供給側改革的重要舉措。建議從以下方面著力發(fā)揮好PPP模式的作用，提高供給質量和效率：一是，從法律法規(guī)、工作機制和配套政策等方面，盡快完善PPP的運作環(huán)境，加快PPP規(guī)范發(fā)展和項目實施進度；二是，在引入社會資本時，給予中小企業(yè)、民營企業(yè)更多的參與機會，激發(fā)它們的創(chuàng)新活力和發(fā)展?jié)摿?；三是，借鑒國外運用PPP進行醫(yī)療改革等的成熟經驗，著力推廣PPP模式在醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等領域的應用，彌補我國公共服務供給不足、質量不高的短板，完善有助于改善勞動供給的支出，同時滿足居民對高品質教育、醫(yī)療等的需求。

參考文獻：

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[2] 河南省人民政府.2017年河南省政府工作報告[R/OL].（2017-01-16）[2018-02-05].http：//www.henan.gov.cn/zwgk/system/2017/01/22/010703481.shtml.