淺析臺當局“前瞻基礎(chǔ)建設(shè)計劃”（上）

劉麗 張濤

周而復(fù)始，新官上任新口號

臺灣島內(nèi)每次政黨輪替，新上臺的執(zhí)行當局不是徹底否定前任制定的經(jīng)濟建設(shè)計劃，就是將其束之高閣，自己另起爐灶，重新端出新的建設(shè)方案，以宣示其企圖心。李登輝時代如此，陳水扁時代如此，馬英九時代也是如此，蔡英文主政時期當然也不能例外。

例如陳水扁時代，行政機構(gòu)負責人先后“走馬燈”換了6個，經(jīng)濟政策的主軸更是一個換過一個。每個人上臺后都提出一大堆宏大的前瞻計劃，從唐飛時期的“全球運籌發(fā)展計劃”、張俊雄上任時的“8100臺灣啟動計劃”和“知識經(jīng)濟方案”、游錫堃的“挑戰(zhàn)2008六年發(fā)展重點計劃”，到謝長廷的“五年五千億新十大建設(shè)”和“八年八百億治水”，蘇貞昌的“大投資、大溫暖”，每次口號都喊得響當當，但由于臺灣政壇的政治斗爭異常激烈，“閣揆”沒做多久又換人，卸任后不是被視為不切實際的政治承諾，就是無法兌現(xiàn)的空頭支票。如此周而復(fù)始，總是畫餅充饑。主持經(jīng)濟建設(shè)的官員變換頻繁，政策難以延續(xù)，許多重大計劃未能真正推動或執(zhí)行，相關(guān)經(jīng)費付之東流，老百姓卻只能眼見一個接一個的美夢幻滅，不僅影響了臺灣經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展，更積欠下越來越龐大的債務(wù)。

馬英九時代，先是提出“愛臺十二建設(shè)”，包括打造全臺灣便捷交通網(wǎng)、再造高雄港市、建設(shè)桃園航空城、發(fā)展中部高科技產(chǎn)業(yè)新聚落、智慧臺灣、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新走廊、都市及工業(yè)區(qū)更新、農(nóng)村再生、海岸新生、綠色造林、防洪治水、下水道建設(shè)等，以此扭轉(zhuǎn)島內(nèi)經(jīng)濟頹勢，促進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、增加島內(nèi)投資、活化臺灣經(jīng)濟、改善民眾生活品質(zhì)、均衡區(qū)域發(fā)展；二次連任后又推出“黃金十年愿景”計劃，包括“活力經(jīng)濟、公義社會、廉能政府、優(yōu)質(zhì)文教、永續(xù)環(huán)境、全面建設(shè)、和平兩岸以及友善國際”等多方面的綜合性發(fā)展藍圖和一系列全面建設(shè)方案，如以桃園國際機場為核心，推動航空城計劃，完成第三航廈建設(shè)，把桃園機場發(fā)展為東亞空運樞紐，帶動松山、高雄及其他國際與兩岸直航機場發(fā)展；以高雄港為核心，推動洲際貨柜中心建設(shè)，整體帶動基隆港、臺北港、高雄港、臺中港、花蓮港等國際港群為動力的國際運籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及推動寬帶建設(shè)，建構(gòu)全民都可無線上網(wǎng)的環(huán)境；持續(xù)推動全球招商，軟硬件并重，開啟臺灣數(shù)字電視時代等。

結(jié)果這些計劃項目還沒落實，蔡英文當局上臺后又不買賬，決心另搞一攤。先是在2016年底推出所謂“5+2創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)計劃”與“新南向投資商機計劃”，2017年3月底又提出所謂“前瞻基礎(chǔ)建設(shè)計劃”，同年7月公布施行“前瞻基礎(chǔ)建設(shè)特別條例”，計劃未來4年將編列新臺幣4200億元，并利用民進黨在立法機構(gòu)的多數(shù)席位優(yōu)勢，在8月底強行通過“前瞻基礎(chǔ)建設(shè)計劃第1期特別預(yù)算案”，1期預(yù)算金額為新臺幣1070億元。

計劃出臺背景

所謂“前瞻基礎(chǔ)建設(shè)計劃”，通俗地說，就是規(guī)劃未來30年臺灣發(fā)展最需要的基礎(chǔ)建設(shè)，強化民間投資動能，帶動整體經(jīng)濟成長潛能。整體計劃包括軌道交通、水環(huán)境、綠色能源、數(shù)字經(jīng)濟、城鄉(xiāng)建設(shè)、育兒空間、食品安全及就業(yè)等八大建設(shè)領(lǐng)域?？傆?期未來4年，臺當局將支出4200億元新臺幣，按官方主計總處估算預(yù)期效益，期望實質(zhì)GDP可增加4705億元新臺幣，名目GDP可增加5065億元新臺幣，實質(zhì)GDP貢獻平均每年增加0.1個百分點，這對目前衰弱的臺灣經(jīng)濟可謂打了一劑“強心針”。

此次臺當局之所以強調(diào)“將采取具前瞻性的積極財政政策，全面擴大基礎(chǔ)建設(shè)的投資，包括下一個世代需要的基礎(chǔ)建設(shè)以及地方建設(shè)”，是因為近年來臺灣島內(nèi)整體投資動能有待提升，臺當局各部門與公營事業(yè)的投資均呈負成長，公共建設(shè)經(jīng)費自2008年達高峰后逐年下降（參見圖1、圖2）。

另外，根據(jù)瑞士洛桑管理學(xué)院（IMD）《2017年IMD世界競爭力年報》，在63個評比項目中，臺灣排名第14，盡管在亞太地區(qū)排名連續(xù)保持第3位，但在基礎(chǔ)建設(shè)競爭力方面全球排名僅為第21名，競爭力仍有進步空間。

另據(jù)世界經(jīng)濟論壇（WEF）發(fā)表的《2016-2017全球競爭力報告》，臺灣基礎(chǔ)建設(shè)競爭力全球排名第13名，落后新加坡、中國香港、韓國等。此外，在各經(jīng)濟體網(wǎng)絡(luò)整備度部分，臺灣排名僅為第19，落后新加坡、韓國、日本、中國香港，并呈現(xiàn)逐年下降趨勢，顯示臺灣基礎(chǔ)建設(shè)與網(wǎng)絡(luò)建設(shè)都亟須再強化。

為提升臺灣競爭力，臺當局決定挑選出幾個具有所謂“前瞻性”的建設(shè)項目，優(yōu)先納入有助區(qū)域平衡及聯(lián)合治理的跨縣市建設(shè)，以及過去成長動能不足地區(qū)的重要建設(shè)計劃中，著手打造未來30年島內(nèi)發(fā)展需要的基礎(chǔ)設(shè)施，希望以此全面拉動臺灣基礎(chǔ)建設(shè)投資，促進地方整體發(fā)展及區(qū)域融合，擴大島內(nèi)投資機會，加速臺灣經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，確保島內(nèi)經(jīng)濟穩(wěn)定增長。

根據(jù)臺當局去年7月通過的“前瞻基礎(chǔ)建設(shè)計劃第1期特別預(yù)算案”，共包含八大建設(shè)計劃，即：構(gòu)建安全便捷的軌道建設(shè)、因應(yīng)氣候變遷的水環(huán)境建設(shè)、促進環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的綠色能源建設(shè)、營造智慧土地的數(shù)字建設(shè)、加強區(qū)域均衡的城鄉(xiāng)建設(shè)、因應(yīng)少子化友善育兒空間建設(shè)、食品安全建設(shè)，以及人才培育促進就業(yè)建設(shè)等。

該計劃實施期間自2017年至2024年，共計8個年度。推動原則為：（1）具有必要性、急迫性及乘倍效果（注重經(jīng)濟效果、所得效果及就業(yè)效果）；（2）在維持財政穩(wěn)健的原則下，核實檢討各計劃經(jīng)費的合理性，并依據(jù)節(jié)約精神，杜絕浪費及不必要的建設(shè)項目；（3）在8年執(zhí)行期間，不增加公共債務(wù)的平均流量（每年15%），不增加累積債務(wù)占GDP上限（40.6%） ；（4）選擇軌道交通、水環(huán)境、綠能、數(shù)字經(jīng)濟及城鄉(xiāng)建設(shè)等可以立即加速進行的基礎(chǔ)設(shè)施，并以特別預(yù)算的方式提出，主要希望能夠確保獲得全年經(jīng)費，并在短期內(nèi)加速建設(shè)的推動與執(zhí)行。

本文重點分析介紹其中與科技密切相關(guān)有關(guān)軌道交通、水環(huán)境、綠色能源、數(shù)字產(chǎn)業(yè)和城鄉(xiāng)建設(shè)項目。

軌道交通建設(shè)

臺當局之所以急切推動島內(nèi)軌道交通建設(shè)計劃，原因之一是為了應(yīng)對未來綠色交通運輸?shù)陌l(fā)展趨勢。如今臺灣各縣市對軌道交通的需求正在不斷增加，由于公共建設(shè)經(jīng)費不足，使軌道交通建設(shè)延滯，因此有必要針對未來30年發(fā)展的需求，就全臺灣鐵路網(wǎng)的建設(shè)，包括骨干、城際及城市內(nèi)的鐵道建設(shè)做出全面規(guī)劃，目的是強化軌道與公路系統(tǒng)的整合與分工，同時通過市場定位的調(diào)整及營運管理策略的提升，并輔以適度的工程建設(shè)，希望能打造臺灣的軌道系統(tǒng)成為友善無縫、具有產(chǎn)業(yè)機會、安全可靠、悠游易行、可持續(xù)營運，以及具有觀光魅力的臺灣骨干運輸服務(wù)。

此外，隨著軌道路網(wǎng)的拓展，將通過島內(nèi)市場協(xié)助島內(nèi)軌道產(chǎn)業(yè)加速成長，進而創(chuàng)造國際市場的發(fā)展機會；未來將通過智慧化科技協(xié)助提升軌道運輸?shù)陌踩煽慷?；以軌道運輸發(fā)展串連島內(nèi)重要生活與經(jīng)濟節(jié)點，并引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展，未來將進一步強化節(jié)點的轉(zhuǎn)乘服務(wù)，以縮短旅行時間與空間距離，提升軌道系統(tǒng)使用的便利性；通過軌道運輸?shù)目沙掷m(xù)發(fā)展，創(chuàng)造自然與生活環(huán)境之永續(xù)發(fā)展，達成雙贏。同時結(jié)合地方與民間資源，開發(fā)島內(nèi)軌道系統(tǒng)文化資產(chǎn)與觀光潛力，提升軌道運輸?shù)奈幕c旅游魅力，創(chuàng)造軌道系統(tǒng)的附加價值。

根據(jù)計劃，未來軌道交通建設(shè)以“高鐵、臺鐵連結(jié)成網(wǎng)”“臺鐵升級及改善東部服務(wù)”“鐵路立體化或通勤提速”“都市推捷運”及“中南部觀光鐵路”作為五大主軸，推動相關(guān)重點建設(shè)項目。

計劃目標是整合臺鐵和高鐵路網(wǎng)，以發(fā)揮最大綜效。其中重點項目包含東部鐵路雙軌化、南回鐵路電氣化、臺鐵提速、引進交通智能化管理及與高鐵、捷運網(wǎng)路連通。此外，也要將臺鐵功能進一步發(fā)揮，如屏東枋寮支線引進類似“電車-火車”的系統(tǒng)，并將再修建阿里山鐵道、集集支線，進一步延伸拓展觀光文化效益。

其中，“高鐵、臺鐵連結(jié)成網(wǎng)”包括臺鐵成功追分段雙軌化計劃、高鐵彰化站與臺鐵轉(zhuǎn)乘接駁計劃、高鐵延伸屏東案站址規(guī)劃作業(yè)、高鐵左營站轉(zhuǎn)乘臺鐵至屏東地區(qū)服務(wù)優(yōu)化項目，建設(shè)總經(jīng)費36.36億元新臺幣。

“臺鐵升級及改善東部服務(wù)”項目包括臺鐵南回臺東潮州段電氣化計劃、花東地區(qū)鐵路雙軌電氣化計劃、北宜鐵路提速工程計劃、臺鐵電務(wù)智慧化提升計劃、票務(wù)系統(tǒng)整合再造計劃、成立軌道技術(shù)研究暨驗證中心，建設(shè)總經(jīng)費786.89億元新臺幣。

“鐵路立體化或通勤提速”項目包括鐵路立體化或通勤提速、臺南市區(qū)鐵路地下化計劃、桃園都會區(qū)鐵路地下化計劃、嘉義市區(qū)鐵路高架化計劃、臺南市鐵路立體化延伸至善化地區(qū)計劃、大臺中地區(qū)山海線計劃第一階段（大甲-追分、大慶-烏日）暨第二階段彩虹線系統(tǒng)形式選擇評估、嘉義縣民雄鄉(xiāng)、水上鄉(xiāng)鐵路高架化綜合規(guī)劃、新竹大車站平臺計劃規(guī)劃，建設(shè)總經(jīng)費1730.23億元新臺幣。

“都市推捷運”包括臺北捷運三鶯線、淡海輕軌捷運、安坑線輕軌運輸系統(tǒng)、桃園捷運綠線、高雄捷運岡山路竹延伸線第一階段、高雄捷運岡山路竹延伸線第二階段項目，建設(shè)總經(jīng)費3992.64億元新臺幣。

“中南部觀光鐵路”包括恒春觀光鐵道計劃、東港觀光鐵道計劃、集集支線基礎(chǔ)設(shè)施改善、云林糖鐵延伸云林高鐵站評估規(guī)劃、嘉義蒜頭糖廠五分車延駛嘉義高鐵站評估規(guī)劃、阿里山森林鐵路42號隧道計劃，總經(jīng)費252.01億元新臺幣。

水環(huán)境建設(shè)

水資源是臺灣經(jīng)濟發(fā)展重要基礎(chǔ)，攸關(guān)民眾安全及生活質(zhì)量，同時面對氣候變遷的挑戰(zhàn)，為兼顧防洪、水資源及水環(huán)境等需求，臺當局希望將水環(huán)境建設(shè)以“水與發(fā)展”“水與安全”及“水與環(huán)境”作為三大建設(shè)主軸，通過跨部門協(xié)作，利用系統(tǒng)調(diào)度及智能管理新技術(shù)，結(jié)合治水、凈水、親水新環(huán)境與節(jié)水循環(huán)新產(chǎn)業(yè)等措施，營造不缺水、不淹水、喝好水及親近水的優(yōu)質(zhì)水環(huán)境，使島內(nèi)水環(huán)境更具防護力、抵抗力及恢復(fù)力。預(yù)期達成下列效益：（1）增供常態(tài)供水合計100萬噸/日、備援供水合計200萬噸/日，提升供水穩(wěn)定度及供水質(zhì)量；（2）確保河防安全，建立遠離水患的安全宜居水環(huán)境，增加改善淹水面積約200平方公里，提升臺灣防災(zāi)能力；（3）推動至少88處河川環(huán)境景觀及棲地營造，恢復(fù)河川生命力及親水可持續(xù)水環(huán)境。

其中，“水與發(fā)展”項目包括石門水庫阿姆坪防淤隧道工程計劃、烏溪鳥嘴潭人工湖工程計劃、加強無自來水地區(qū)供水改善計劃、防災(zāi)及備援水井建置、伏流水開發(fā)工程、推廣水資源智能管理系統(tǒng)及節(jié)水技術(shù)、加強水庫集水區(qū)保育治理、白河水庫后續(xù)更新改善工程、大安大甲溪水源聯(lián)合運用工程、離島地區(qū)供水改善計劃第二期、雙溪生態(tài)水庫工程、天花湖生態(tài)水庫工程、再生水工程、曾文南化聯(lián)通管工程、湖山水庫第二原水管工程、金沙溪及前埔溪水資源開發(fā)計劃、深層海水取水工程計劃，建設(shè)總經(jīng)費1123.30億元新臺幣。

“水與安全”項目包括臺灣縣市管河川及區(qū)域排水整體改善計劃、“中央”管河川、區(qū)域排水及一般性海堤整體改善計劃。其中，前者將針對城市淹水相關(guān)區(qū)域進行整體改善，選定人口密集區(qū)解決河川、排水管道、海堤、雨水下水道、農(nóng)田排水、養(yǎng)殖排水、坡地水土資源保育以及其它相關(guān)排水線路進行綜合治理，預(yù)計可改善200平方公里的土地淹水面積，保同時鼓勵將環(huán)境改善融入工程設(shè)計，營造水岸環(huán)境融合，兼顧生態(tài)棲地營造與復(fù)育；后者包括重要河川環(huán)境營造計劃、海岸環(huán)境營造計劃及區(qū)域排水整治及環(huán)境營造計劃，以流域綜合治理方式興建上中下游防災(zāi)減災(zāi)工程和御潮工程，除兼具防災(zāi)功能外，同時也考慮棲地環(huán)境的保育、人文風貌及自然景觀營造，以提升水岸周邊環(huán)境質(zhì)量。上述項目建設(shè)總經(jīng)費為1319.31億元新臺幣。

“水與環(huán)境”項目包括全臺灣水環(huán)境改善計劃，范圍涵蓋河川、各類排水、湖泊、海岸等水域周邊，以營造水岸融合，提升環(huán)境優(yōu)化為主軸，推動全臺灣水環(huán)境改善，協(xié)調(diào)整合各部門資源，加速辦理河川及排水環(huán)境營造、污水截流、放流水補注、水源凈化、濕地營造、滯洪池休憩景觀、植栽美化、污水處理設(shè)施、自行車道、步道及跨（吊）橋設(shè)置，營造“一縣市至少一親水”亮點，建設(shè)自然豐富親水空間與生態(tài)棲地，恢復(fù)水岸生命力及親水可持續(xù)水環(huán)境。該項目建設(shè)總經(jīng)費為321.85億元新臺幣。

綠能建設(shè)

目標是以島內(nèi)綠色需求為基礎(chǔ)，引進海內(nèi)外大型投資，增加優(yōu)質(zhì)就業(yè)并帶動臺灣綠能科技及產(chǎn)業(yè)的躍升，使之成為亞洲綠能產(chǎn)業(yè)的重鎮(zhèn)，完善綠能發(fā)展所需的環(huán)境，實現(xiàn)非核家園的能源轉(zhuǎn)型目標，并帶動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。預(yù)期在能源轉(zhuǎn)型領(lǐng)域達成下列效益：（1） 能源安全方面，加速推動節(jié)能、創(chuàng)能、儲能及智能系統(tǒng)整合之能源轉(zhuǎn)型，增加再生能源發(fā)電占比，并提升能源自給率；（2） 綠色經(jīng)濟方面，打造綠能產(chǎn)業(yè)生態(tài)系，普及綠能在地應(yīng)用，促進綠色生產(chǎn)及綠能投資，帶動島內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；（3） 環(huán)境可持續(xù)方面，降低碳排放、降低PM2.5及維護空氣質(zhì)量；電力部門引入“發(fā)電排碳系數(shù)”管制方式，以降低整體碳減排量。

根據(jù)該計劃，未來5至10年內(nèi)，臺灣在全球綠能產(chǎn)業(yè)中將占有一席之地。 其中在太陽光電方面，至2025年累計建設(shè)光伏發(fā)電裝置20吉瓦，年發(fā)電量達到250億千瓦時，帶動總投資額達1.2萬億元新臺幣，其中2017-2014年預(yù)計投資額達9395億元新臺幣。

風力發(fā)電方面，至2025年累計建設(shè)風力發(fā)電裝置4.2吉瓦，年發(fā)電量140億度千瓦時，帶動投資額6135億元新臺幣，其中2017-2024年預(yù)計投資額達4780億元新臺幣。

計劃建設(shè)“沙侖綠能科學(xué)城”，預(yù)計到2021年，進駐研究機構(gòu)與企業(yè)參與人數(shù)可超過2200人，另外可帶動研究機構(gòu)及廠商等民間投資金額達40億元新臺幣。

未來8年內(nèi)，臺灣公營事業(yè)配合規(guī)劃投資約2770億元新臺幣，用于再生能源開發(fā)與現(xiàn)有設(shè)施補強及改善等工程，加速布建相關(guān)裝置并提升現(xiàn)有電力系統(tǒng)。以滿足大量新建設(shè)再生能源裝置的需要。為補足綠能發(fā)展所需基礎(chǔ)建設(shè)的缺口，臺當局已盤點出所欠缺的綠能技術(shù)及建設(shè)，如光電技術(shù)再開發(fā)、離岸風電水下基礎(chǔ)與組裝重件碼頭、未來儲能前瞻技術(shù)試驗、綠色金融之第三方檢測驗證機制等，支出特別預(yù)算243.15億元，以確保實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型帶動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的目標。 （未完待續(xù)）